Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej jako "Wojewoda") z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku inwestora z [...] kwietnia 2014 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta Zgierski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki nr ewid. [...] cyfrą "1" i "2" oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "O." Spółka z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi - zaliczanego do XVII kategorii obiektów budowlanych, wiaty technicznej na stację trafo, agregatu wody lodowej i składowanie pojemników wraz z zewnętrznymi instalacjami, do realizacji na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy PI. K. w A. W toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 dalej "prawo budowlane"), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta Zgierski udzielił pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przedmiotową budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S. (właściciel działki nr ew. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji).
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), określającego konieczność przeprowadzenia procedury środowiskowej, Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do budowy parkingów i garaży, gdy stanowią główny przedmiot wniosku o pozwolenie na budowę.
W sytuacji, gdy garaże, parkingi samochodowe stanowią infrastrukturę towarzyszącą budowie budynku usługowo-handlowego należało całe zamierzenie zbadać pod względem spełnienia przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu, powierzchnia parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą wynosi 4 418,69 m², a więc jest mniejsza niż 0,5 ha. Odnosząc się do argumentu dotyczącego decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym Wojewoda wskazał, iż decyzją z [...] października 2014 r. Starosta Zgierski odmówił uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2014 r. o pozwoleniu wodnoprawnym dla przedmiotowej inwestycji i stała się ona ostateczna w dniu [...] maja 2014 r. wiążąc organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na: niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wskazaniu na jakiej podstawie organ uznał, iż nie było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy materiał dowodowy prowadzi do innych wniosków; nie wykazanie w oparciu o jakie okoliczności organ uznał, iż na bieżącym etapie brak było podstaw do zajęcia stanowiska w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgodził się z organem, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana, w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest więc wymagane dla niej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu, ani rozważane przez organ, ani wskazywane przez stronę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie zaliczają planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ przyjął, kierując się danymi projektanta wyliczonymi oparciu o Polską Klasyfikację Wyrobów i Usług, że inwestycję należy zaliczyć do zabudowy usługowej w rozumieniu § 3 pkt 55 lit. a) rozporządzenia, a wobec tego w oparciu o wskazane w projekcie dane liczbowe (10 974,10 m² - poniżej 4 ha), nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem Sądu, słusznie organ wywiódł, że § 3 pkt 56 lit. b) rozporządzenia ma zastosowanie przede wszystkim, gdy wymienione w nim obiekty, tj. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, stanowią główny przedmiot wniosku, przy czym wskazane w projekcie dane liczbowe dla powierzchni projektowanych miejsc parkingowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą (4418,89 m²) nie przekraczają powierzchni 0,5 ha w przepisie tym wymienionej, co dyskwalifikuje argumentację skarżącego. Ponadto wskazane w projekcie powierzchnie projektowanych obiektów nie kwalifikują inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko również w kontekście § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia.
Sąd stwierdził, że organy w sposób prawidłowy uznały, że inwestorzy przedłożyli do zatwierdzenia projekt budowlany opracowany stosownie do specyfiki i charakteru projektowanego obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, uwzględniający projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany. Dane zawarte w nim i parametry inwestycji odpowiadają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem. Projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego, aktualne na dzień opracowania projektu i zawiera stosowne oświadczenie projektanta o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymogami wiedzy technicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył S. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 84 i 85 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w zw. z Załącznikiem III do dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo ze dokonana analiza materiału dowodowego wskazywała na konieczność przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie oceny oddziaływania na środowisko;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W ocenie pełnomocnika skarżącego, Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony, inżynierii i ekonomii środowiska na okoliczność ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność dokonania oceny oddziaływania na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zmierza do wykazania, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 i 85 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w związku z Załącznikiem III do dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo ze dokonana analiza materiału dowodowego wskazywała na konieczność przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Tak sformułowany zarzut nie pozwala na skontrolowanie jego prawidłowości. Formułując zarzut naruszenia art. 84 i art. 85 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów zostały jego zdaniem naruszone. Zauważyć wypada, że art. 84 posiada dwa ustępy, art. 85 – trzy ustępy, w tym ust. 2 dzielący się na dwa punkty, z których pkt 1 dzieli się na trzy podpunkty (litery a, b i c), a art. 63 ust. 1 posiada 3 punkty dzielące się na szereg podpunktów (pkt 1 – litery a-e; pkt 2 – litery a-j; pkt 3 – litery a-e). Poszczególne jednostki redakcyjne tych unormowań dotyczą różnych uregulowań prawnych. W odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w związku z Załącznikiem III do dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG, skarżący w ogóle nie sprecyzował, które przepisy tych aktów prawnych miały – w jego ocenie – zostać naruszone.
Podkreślić przy tym trzeba, że dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U.UE.L.1985.175.40) została uchylona z dniem 17 lutego 2012 r. przez art. 14 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). Powyższy zarzut nie mógł więc zostać uwzględniony.
W drugim podniesionym w skardze kasacyjnej zarzucie – naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. –skarżący kasacyjnie wywodził, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W ocenie skarżącego, Sąd Wojewódzki przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego i nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony, inżynierii i ekonomii środowiska na okoliczność ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność dokonania oceny oddziaływania na środowisko.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, problematyka, czy przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została szeroko przeanalizowana zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd I instancji. W wyniku należycie przeprowadzonych rozważań prawidłowo ustalono, że inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, słusznie wskazując w szczególności na jej powierzchnię. Podkreślić przy tym wypada, że co do omawianej kwestii skarżący szeroko wypowiadał się w toku prowadzonego postępowania, prezentując swoje stanowisko, a organy obu instancji i Sąd administracyjny wyczerpująco ustosunkowały się do stanowiska skarżącego.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jest kompletny. Skarga kasacyjna tej oceny nie podważyła, wyrażając jedynie pogląd, że należało w sprawie powołać biegłego. Organy i Sąd uznały, iż nie było takiej potrzeby, szeroko motywując swoje stanowisko. Powtarzając ten zarzut w skardze kasacyjnej nie wykazano, by powyższe stanowisko Sądu I instancji było wadliwe. Nie wystarczy bowiem twierdzić, że przeprowadzenie danego dowodu jest konieczne, ale trzeba wykazać, z jakich przyczyn konieczność taka zachodzi. Przyczyną taką w szczególności nie jest samo tylko ustalenie poczynione przez organ bądź Sąd odmienne od oczekiwanego przez stronę.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.