Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2735/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., II SA/Ol 68/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. A. w O.", stwierdził nieważność § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach: [...], [...] i [...], obręb nr [...] O., w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [..] września 2017 r. Rada Miasta O., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej jako: "u.p.z.p.", art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. A. w O.".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła [...] Spółka z o.o. w W., zaskarżając regulacje zawarte w § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d i e co do działek nr [...], [...], [...], obr. nr [...] O. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny i art. 2, 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i wprowadzenie wskaźników intensywności oraz zabudowy dla całej jednostki planistycznej, a nie poszczególnych działek budowlanych, co może powodować, że nieruchomości, których właścicielem jest spółka nigdy nie zostaną zagospodarowane pomimo, że w części są one przeznaczone pod intensywną zabudowę wielorodzinną.

W uzasadnieniu podniesiono, że w studium przewidziano dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości spółki: wysokość zabudowy - max 9 kondygnacji nadziemnych, intensywność zabudowy - min 1,2 - max 3,0, powierzchnię biologicznie czynną - min 30%. Z kolei w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem 1 MW przewidziano jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi (§ 17 ust. 1 pkt 1 uchwały). Jeżeli chodzi o zasady kształtowania zabudowy to wysokość zabudowy ma wynieść od 6 do 8 kondygnacji nadziemnych, wskaźnik zabudowy ustalono maksymalnie na 0,26 terenu, a intensywność zabudowy ustalono na 1,2 - 1,8 w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (§ 17 ust. 1 pkt 6 lit a-e uchwały). Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej to 30% (§ 17 ust. 1 pkt 6 lit f uchwały).

W ocenie spółki, wskaźnik intensywności zabudowy został znacząco zmniejszony do tego przewidzianego w studium, a ponadto wprowadzono wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,26 liczony dla terenu, a nie działki budowlanej.

Spółka podniosła, że na załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały dla jednostki planistycznej 1 MW naniesiono istniejący w dacie uchwalania planu budynek wielorodzinny, który został oddany do użytkowania w 2014 r. Wskaźnik zabudowy tego budynku nie jest odejmowany od maksymalnego wskaźnika liczonego dla terenu, co z kolei oznacza, że być może już w dacie podejmowania uchwały maksymalny wskaźnik został wykorzystany przez innego inwestora. Gdyby kwestionowane wskaźniki odnosiły się do działki budowlanej, a nie terenu, spółka mogłaby zagospodarować należące do niej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zacytowane przez spółkę wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów wymienione w studium odnośnie obszaru objętego w zaskarżonym planie oznaczeniem 1 MW nie zostały w planie przekroczone. Natomiast w zakresie władztwa planistycznego gminy mieści się prawo do określenia w planie miejscowym intensywności zabudowy w dolnych granicach "widełek" wskazanych w studium.

Organ wyjaśnił również, że wskazanie w planie miejscowym wskaźnika zabudowy jest wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Z § 4 pkt 6 tego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zdaniem organu, dopuszczalne jest zatem określenie wskaźnika zabudowy w relacji do terenu lub do działki budowlanej i § 2 ust. 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały zawiera takie regulacje.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. pełnomocnik spółki podniósł, że nie można uchwalać planu, jeżeli wskaźnik powierzchni zabudowy jest już przekroczony przez istniejący budynek. Oznacza to bowiem, że niemożliwa jest realizacja funkcji przewidzianej w planie dla tego terenu. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że Gmina celowo zastosowała taki wskaźnik powierzchni zabudowy, aby nie mógł tam powstać inny budynek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga jest w części zasadna.

Sąd stwierdził, że - w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. - spółce przysługuje legitymacja skargowa bowiem jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], obr. nr [...] O. znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w istotny sposób ograniczają sposób ich zagospodarowania.

Sąd zaznaczył, że kwestionowana uchwała była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej – w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 721/18, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dotyczące zaskarżonej uchwały. W konsekwencji, rozpoznając kolejną skargę na wskazaną uchwałę, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego strony skarżącej. Sąd orzekający później jest bowiem związany dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., II OSK 1608/15), której to kontroli dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił argumenty spółki o niekonstytucyjności i sprzeczności z prawem § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały. W myśl tego przepisu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW" - przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi, ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy maksymalnie 0,26 terenu. Natomiast pod pojęciem "terenu" należy rozumieć obszar o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 17, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony jednym symbolem cyfrowym i literowym (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały).

W ocenie Sądu, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni całego terenu oznaczonego symbolem "1MW", a nie do powierzchni poszczególnych działek znajdujących się w jego obszarze, otwiera dla niektórych właścicieli nieruchomości możliwość ich zabudowy, zaś dla właścicieli innych nieruchomości zamyka w ogóle możliwość takiej zabudowy. Prowadzi to - w ramach jednej jednostki bilansowej - do potencjalnego uprzywilejowania właścicieli niektórych nieruchomości, kosztem pozostałych, przy teoretycznie ich równej pozycji. Intensywność zabudowy zależy bowiem w takim przypadku wyłącznie od pierwszeństwa w podjęciu inwestycji przez właściciela działki znajdującej się na danym obszarze, a nie od ustaleń planistycznych. Tymczasem zasada równości wobec prawa wymaga, aby właściciele nieruchomości położonych na obszarze tej samej jednostki bilansowej, chcący korzystać z nieruchomości w taki sam sposób, zgodnie z jej przeznaczeniem, mieli taką samą sytuację prawną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2006 r., II SA/Po 954/05, dostępny w CBOSA).

W tej sytuacji § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały stwarza dla obywatela niejasną i niepewną sytuację prawną. Zasadniczo nie ma on realnej możliwości samodzielnie ustalić czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. W konsekwencji należy uznać treść tego przepisu za niekonstytucyjną, nieodpowiadającą standardom demokratycznego państwa prawnego, naruszającą przepisy art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do sprzeczności z prawem § 17 ust. 1 pkt 6 lit. e zaskarżonej uchwały. W myśl tego przepisu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW" ustalono wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2 – 1,8 w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Podstawę do zamieszczenia w miejscowym planie tego typu regulacji stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Sąd zauważył, że ustalanie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, dostępny w CBOSA). Skoro w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzić w ogóle zakaz zabudowy, co jest ograniczeniem najdalej idącym, to może również wprowadzać inne, mniej dolegliwe ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Skoro w zaskarżonej uchwale na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW" ustalono wskaźnik intensywności zabudowy: 1,2 – 1,8 w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, to taka regulacja nie jest sprzeczna z przepisami u.p.z.p. oraz innymi aktami prawnymi.

Rozwiązanie to nie pozostaje także w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony w granicach: 1,2 – 3,0. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się sprzeczności § 17 ust. 1 pkt 6 lit. e zaskarżonej uchwały z prawem i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku, w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina O., zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 i 3. Gmina podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

1. - art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d planu miejscowego różnicuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych na obszarze 1 MW, których dotyczą te same okoliczności faktyczne i prawne, a w konsekwencji na uznaniu, że w ramach jednej jednostki planistycznej (1MW) może dojść do potencjalnego uprzywilejowania właścicieli niektórych nieruchomości kosztem innych, w zależności od pierwszeństwa w podjęciu inwestycji, w sytuacji gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że w obrębie jednostki planistycznej 1MW nie zostaną zbudowane żadne budynki, co stanowi równe dla wszystkich właścicieli ograniczenie.
2. - art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sytuacja prawna i faktyczna wszystkich właścicieli nieruchomości objętych w planie miejscowym obszarem 1 MW jest identyczna, pomimo, iż z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że nieruchomość jednego właściciela była zabudowana budynkiem już w dacie prac nad sporządzaniem planu, natomiast pozostałe nieruchomości, w dacie sporządzania planu nie były zabudowane, co stanowi okoliczność faktyczną, a także prawną, która różnicuje sytuację właścicieli tych nieruchomości, powodując, że błędne było ocenianie przez pryzmat konstytucyjnej zasady równości ich sytuacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Gmina wniosła o uchylenie wyroku w części i orzeczenie co do istoty oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 32 Konstytucji RP ustanawia zasadę równości wobec prawa w znaczeniu materialnym. Oznacza to, że dla oceny czy w danym stanie faktycznym dochodzi do naruszenia tej zasady, ważne jest wskazanie w zasadzie dwóch kwestii: wykazania, że podmioty, których prawa czy obowiązki oceniamy przez pryzmat zasady równości wobec prawa, znajdują się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej oraz wykazania, że podmioty o tej samej sytuacji prawnej i faktycznej są różnie traktowane przez przepisy prawa.

W niniejszym stanie faktycznym, nie można mówić o tym, aby ograniczenia wprowadzone w § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d planu miejscowego rozróżniały sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze 1MW, których sytuacja prawna i faktyczna jest identyczna. Po pierwsze, jednostka planistyczna 1 MW, obejmuje swoim zakresem właściciela nieruchomości z stojącym budynkiem, który to budynek został postawiony przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają uwzględnienia w projektowanym planie miejscowym już istniejących stanów faktycznych czy prawnych. Stosownie do art. 1 ust 3. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Po drugie w obszarze planistycznym 1 MW znajdują się nieruchomości, które nie były zabudowane w chwili uchwalenia planu miejscowego. O ewentualnej nierówności wobec prawa można by mówić tylko porównując sytuację prawną właścicieli nieruchomości niezabudowanych znajdujących się na terenie 1 MW, gdyż tylko ich sytuacja prawna jest identyczna. Pełnomocnik Gminy O. podczas rozprawy wskazał, że na terenie 1 MW nie powstaną nowe budynki (str. 4 uzasadnienia), w tym kontekście całkowicie nietrafione są rozważania Sądu, zawarte w ostatnim akapicie uzasadnienia, jakoby ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do łącznej powierzchni całego terenu oznaczonego symbolem 1MW, a nie do powierzchni poszczególnych działek otwierało niektórym właścicielom nieruchomości możliwość ich zabudowy, w zależności pierwszeństwa podjęcia inwestycji przez właściciela działki. W obrębie jednostki planistycznej 1MW nie zostaną zbudowane żadne budynki, co stanowi równe dla wszystkich właścicieli działek niezabudowanych ograniczenie.

W tym miejscu należy też nakreślić powody jakimi kierował się uchwałodawca przy sporządzaniu planu miejscowego z takim ograniczeniem. Obszar planu to niewielka enklawa (ok. 11 ha) ograniczona brzegiem jeziora K., terenem zamkniętym i arterią komunikacyjną, oraz z rzeką K., przebiegającą wzdłuż jego północnej granicy. Na terenie tym, w momencie przystąpienia do opracowywania planu miejscowego, były już zrealizowane kompleksowo dwie duże inwestycje mieszkaniowe wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu. Obszar planu podzielony był czytelnie na dwie duże części - zabudowaną i niezabudowaną, oddzielone od siebie zrealizowaną drogą wewnętrzną. Po przeanalizowaniu zastanej sytuacji przestrzennej i na podstawie władztwa planistycznego gminy, organ sporządzający plan przyjął, że zadaniem planu będzie zachowanie istniejącego ładu przestrzennego, m.in. poprzez niedopuszczenie do zagęszczenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Jedynym skutecznym narzędziem, które organ miał do dyspozycji, aby całkowicie wykluczyć powstawanie nowych budynków, było odniesienie maksymalnej powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, co Sąd zakwestionował na terenie 1MN. Rozstrzygnięcie Sądu sprowadza się do ograniczenia uprawnień gminy, wynikających z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), zgodnie z którym ustawodawca dopuszcza kształtowanie powierzchni zabudowy w kontekście jednostki przestrzennej większej niż działka budowlana - tzn. w odniesieniu do terenu (jednostki planistycznej). Znajduje to swoje uzasadnienie w sytuacji, gdy organ, kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego, ma na celu wprowadzenie pewnych ustaleń na terenie jednostki planistycznej w sposób czytelny wyodrębnionym z przestrzeni - np. kwartał między ulicami, osiedle wielorodzinne, czy teren ograniczony brzegiem jeziora a ulicą.

W takich sytuacjach, odniesienie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy do działki budowlanej nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, ponieważ każda nowo wydzielona działka geodezyjna prowadziłaby do zagęszczenia zabudowy na terenie, wbrew intencjom organu. Dla podkreślenia, że celem planu nie było represjonowanie jakiejś grupy właścicieli działek, dla wszystkich terenów - 1,2,3 MW przyjęto taki sam sposób określenia maksymalnej powierzchni zabudowy, tzn. w odniesieniu do terenu. Natomiast budynki istniejące na ww. terenach należy traktować jako element zastany, który wyczerpuje możliwość zabudowy analizowanej enklawy terenu.

Gmina podkreśliła, że skarżąca spółka doskonale zdawała sobie sprawę z rozwiązań planu odnośnie terenu 1 MW, zanim jeszcze stała się właścicielem nieruchomości objętej planem. Plan miejscowy został uchwalony dnia [...] września 2017 r., opublikowany w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym [...] maja 2019 r., a skarżąca spółka nabyła nieruchomość objętą planem (1MW) 29 sierpnia 2019 r., zatem na długo po jego publikacji i wejściu w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d planu miejscowego różnicuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych w obszarze 1 MW. Przepis ten stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. O naruszeniu tego przepisu można mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Takie zróżnicowanie jest dyskryminacyjne, tylko, jeśli opiera się na określonych cechach osobistych oraz nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

To znaczy, że podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, zaś podmioty należące do różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z: 13 grudnia 2007 r., SK 37/06; 26 lutego 2008 r., SK 89/06; 22 lipca 2008 r., P 41/07; 11 maja 2010 r., SK 50/08 oraz 23 listopada 2010 r., K 5/10).

W tej sprawie przedmiotem sporu jest treść § 17 ust. 1 pkt 6 lit. d zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MW", przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi, ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy maksymalnie 0,26 terenu. Natomiast pod pojęciem "terenu" należy rozumieć obszar o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 17, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony jednym symbolem cyfrowym i literowym (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Przy czym - zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 a uchwały - w planie adaptuje się istniejącą na terenie zabudowę. Z treści tych przepisów wynika, że 0, 26 powierzchni terenu 1 MW może być zabudowane, przy czym przy obliczaniu tego wskaźnika należy uwzględnić zabudowę już istniejącą na tym terenie przed uchwaleniem planu.

Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w tej sprawie nie została naruszona zasada równości albowiem sytuacja właścicieli nieruchomości zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych jest w tym nowym stanie prawnym taka sama - nikt nie może realizować zabudowy na tym terenie. Tą część powierzchni terenu 1 MW, która została przeznaczona pod zabudowę zajmuje już zabudowa istniejąca przed uchwaleniem planu. W okolicznościach tej sprawy nie będzie więc miała miejsca wskazywana przez Sąd I instancji sytuacja, w której dopuszczalność zabudowy będzie zależała wyłącznie od pierwszeństwa w podjęciu inwestycji przez właściciela działki znajdującej się na danym obszarze. Jak wskazuje Gmina O. w skardze kasacyjnej, w obrębie jednostki planistycznej 1MW nie zostaną zbudowane żadne budynki, co stanowi równe dla wszystkich właścicieli działek ograniczenie.

O naruszeniu zasady równości można mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można porównywać sytuacji faktycznej i prawnej właścicieli nieruchomości niezabudowanych i właścicieli nieruchomości, które zostały zabudowane przed uchwaleniem planu. Gmina, określając przeznaczenie terenu w planie, ma obowiązek uwzględnić istniejący stan zagospodarowania terenu, a więc również istniejącą na tym terenie zabudowę. Nie dochodzi tu do naruszenia zasady równości, gdyż punktem odniesienia dla oceny tego naruszenia są przepisy kwestionowanej uchwały podjętej [...] września 2017 r. i opublikowanej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym [...] maja 2019 r. (po zakończeniu postępowania sądowego dotyczącego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody). To, że przedmiotowy teren został już częściowo zabudowany przed uchwaleniem planu i wejściem w życie tych przepisów nie oznacza, że kwestionowane zapisy planu faworyzują właścicieli nieruchomości zabudowanych, gdyż jest to kategoria podmiotów znajdująca się w innej sytuacji faktycznej i prawnej.

Podkreślić należy, że gmina, korzystajac z przysługujacego jej władztwa planistycznego, ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina może w uzasadnionych przypadkach wprowadzić całkowity zakaz zabudowy na danym terenie, może też wprowadzić inne ograniczenia, m.in. ustalając minimalną powierzchnię działki budowanej czy też wskaźniki powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy. Właściciele nieruchomości, których wartość w związku z uchwaleniem planu uległa obniżeniu albo korzystanie z nich w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, mają możliwość dochodzenia stosownego odszkodowania lub innych żądań przewidzianych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten wskazuje, że w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym określa definicje tylko niektórych z tych wskaźników. Wskaźnik intensywności zabudowy został określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej.

Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. W przepisie tym nie przyjęto definicji pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym definicji wskaźnika powierzchni zabudowy. Taką definicję zawiera natomiast § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia nakazuje więc odnosić wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu".

W tym zakresie nie powstaje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu ustawowego a treścią przepisu rozporządzenia, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "wielkości powierzchni zabudowy" (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., II OSK 3789/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro przepis rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość ustalenia w planie miejscowym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, to nie stanowi naruszenia prawa przyjęcie przez organ planistyczny, w uzasadnionym przypadku, na potrzeby danego planu miejscowego, definicji wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy odnoszącego się do terenu całej jednostki planistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina O. racjonalnie uzasadniła wprowadzenie takiego ograniczenia na terenie 1 MW. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, obszar planu to niewielka enklawa, ograniczona brzegiem jeziora K., terenem zamkniętym i arterią komunikacyjną, oraz z rzeką K., przebiegającą wzdłuż jego północnej granicy. Na terenie tym, w momencie przystąpienia do opracowywania planu miejscowego, były już zrealizowane kompleksowo dwie duże inwestycje mieszkaniowe wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu.

Obszar planu podzielony był czytelnie na dwie duże części - zabudowaną i niezabudowaną, oddzielone od siebie zrealizowaną drogą wewnętrzną. Zadaniem planu ma być zachowanie istniejącego ładu przestrzennego, m.in. poprzez niedopuszczenie do zagęszczenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku dotyczącego kosztów postępowania sądowego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.