Uzasadnienie
II OSK 274 /09
Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi Nadleśnictwa [...] uchylił skarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą to decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] listopada 2007 r. w całości i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 18 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanym przeprowadził kontrolę legalności budowy budynku letniskowego położonego nad brzegiem Zalewu Solińskiego w miejscowości [...]. W toku czynności ustalono, że A. H. nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku, a jedynie umowę dzierżawy zawartą na czas nieokreślony w dniu 12 lipca 1995 r. z [...] Sp. z o.o., której przedmiotem jest nieruchomość o powierzchni 377 m2 położona w [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, a znajdująca się w użytkowaniu wieczystym [...]. W umowie zastrzeżono, że dzierżawca nie może bez zgody wydzierżawiającego wznosić na wydzierżawionej nieruchomości żadnych obiektów i urządzeń, a teren dzierżawiony nie może być ogrodzony w sposób utrudniający dostęp do wody. Z dołączonego do umowy protokołu zdawczo - odbiorczego wynikało, że w momencie zdania nieruchomości znajdował się na niej domek drewniany o charakterze nietrwałym.
A. H. przedłożył umowę sprzedaży przedmiotowego domku zawartą w dniu 15 sierpnia 1994 r. mocą, której nabył go od S. P. Podczas oględzin ustalono, że aktualnie jest to wolnostojący budynek letniskowy parterowy, bez podpiwniczenia, o wymiarach 5,75 m x 4,95 m wykonany w technologii drewnianej słupowo - ryglowej, posadowiony na prefabrykowanych elementach betonowych. Dach o konstrukcji krokwiowo- jętkowej posiada formę dwuspadową, z pokryciem z blachy trapezowej powlekanej. W obrysie budynku - od strony wejścia wykonany jest taras o konstrukcji drewnianej i wymiarach 2,75 m x 0,95 m. Na poddaszu od strony zalewu, znajduje się zadaszony balkon, zaś od strony działki sąsiedniej zadaszona wiata o wymiarach 5,75 m x 1,85 m z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową. Od strony lasu znajduje się przybudówka parterowa o wymiarach 5,75 m x 1,85 m obita deskami impregnowanymi, z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową.
Domek letniskowy usytuowany jest na działce należącej do Nadleśnictwa [...]. Ze względu na to, że przedmiotowy domek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., organ zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) i na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy decyzją z dnia 28 grudnia 2006 r. nakazał A. H. jego rozbiórkę. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy domek według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Teleśnica Sanna i Sokole", usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem "B11 RZ, ZN", który to teren stanowi rezerwę pod rozwój urządzeń dla potrzeb turystyki i rekreacji, po wyczerpaniu terenów wyznaczonych na okres perspektywy. Ponieważ przez okres 20 lat obowiązywania planu, tj. do 1990 r. na ww. terenach nie powstały ani nie były realizowane żadne inwestycje mające na celu rozwój turystyki i rekreacji, dlatego nie zaistniała potrzeba wykorzystania wyżej opisanych rezerw. Powyższa sytuacja wykluczała możliwość legalizacji samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną na skutek odwołania wniesionego przez A. H., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił powyższą decyzję organu I instancji i wskazał, że nakazy wydawane na podstawie art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora, a dopiero, gdy nie jest to możliwe, adresatami takiej decyzji powinni być jego następcy prawni. Zdaniem organu należało wyjaśnić, kto jest obecnie właścicielem budynku, gdyż jego dzierżawca, który nie był inwestorem, nie może być obowiązany do realizacji obowiązków wynikających z art. 37 lub 40 Prawa budowlanego.
Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał, iż z akt nie wynika, aby przedmiotowy budynek powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, czy też powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych, jak i użytkowych dla otoczenia, wyłączających możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej. Również z akt nie wynika, aby usytuowanie obiektu było sprzeczne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Organ odwoławczy wytknął również organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 i art. 102 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronom możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym.
Po uzupełnieniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. ponownie nakazał A. H. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wymiarach 4,95 m x 5,75 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe- Nadleśnictwo [...], obecnie Nadleśnictwo [...]. Organ stwierdził, że w okresie budowy obiektu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ustrzykach Dolnych z dnia 13 marca 1981 r. Nr XXI/52/8, ogłoszony w dniu 21 grudnia 1985 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego Nr 10, poz. 225, wraz z aktualizacją zatwierdzoną uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ustrzykach Dolnych z dnia 18 stycznia 1990 r. Nr XXII/39/90. Plan, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r. Zgodnie z tym planem teren, na którym posadowiony został przedmiotowy budynek, był oznaczony symbolem "O2RL" - tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy, za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek leśnych. Przy tej treści planu wykluczona była możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek odwołania A. H. uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że wprawdzie obiekt budowlany nie jest budynkiem według definicji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) gdyż nie posiada fundamentów, ale wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego pełniącego funkcję użytkową budynku o przeznaczeniu letniskowym, ma więc do niego zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak podkreślił organ odwoławczy, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, przy rozpoznaniu spraw w oparciu o ten przepis należy brać pod uwagę zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydania decyzji, a nie jak było do tej pory w dacie popełnienia samowoli budowlanej.
W związku z tym organ odwoławczy uchylając wskazaną decyzję nakazał organowi I instancji dokonanie oceny, czy przedmiotowa samowola budowlana narusza obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego, określające sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym jest usytuowany.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...], zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpoznanie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uzasadniałoby zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej, że działka nr ewid. [...] w [...] stanowi las - Ls (oddział 224b). Ze względu na naturalny charakter zbiorowisk roślinności leśnej las ten jest dodatkowo objęty ochroną w formie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na terenie tego lasu zainwentaryzowane zostało siedlisko Żyznej Buczyny Górskiej, stanowiska roślin gatunków prawem chronionych i zwierząt chronionych ujętych w Dyrektywie Unijnej obszarów "Natura 2000" w sprawie ochrony siedlisk naturowych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.); tym samym działka ta nie może być przeznaczona pod zabudowę.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę, powołując się na stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracyjne uznał, iż w jego konsekwencji z mocy art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę, przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 2, należy oceniać wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. Powyższy pogląd w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych był jednolity.
Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na stanowisko judykatury zgodnie, z którym art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. określa sankcję administracyjną, stosowaną w razie popełnienia samowoli budowlanej. Wobec tego, aby sankcja mogła być zastosowana, konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa obowiązującego w dacie budowy obiektu budowlanego.
Dokonując analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasada, wedle której ocena samowoli budowlanej winna być dokonana według stanu prawnego z daty jej popełnienia, doznaje wyjątków. Otóż w sytuacji, gdy po popełnieniu samowoli budowlanej nastąpiła zmiana planu, korzystna dla samowolnego inwestora, to wyjątkowo oceny przesłanek warunkujących nakaz rozbiórki można dokonać wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art.37 ust.1 i ust.2 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonywana wg stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wymienionych w punkcie 1 i 2 ustępu 1 oraz w ustępie 2 art. 37 tej ustawy obowiązujący w dacie orzekania przez organy, jest dla inwestora korzystniejszy.
Ponieważ organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i zamieścił wytyczne, bazując na poglądzie wyrażonym w orzecznictwie na gruncie innej sprawy, którego to poglądu Sąd pierwszej instancji nie podzielił, dlatego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił, wskazując, iż rozpoznając ponownie odwołanie organ uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r., przy uwzględnieniu wykładni przepisu art. 37 ust. 1 dokonanej w tej sprawie przez Sąd.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazując na powyższą podstawę kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżący A. H. stwierdził, iż braki postępowania toczącego się przed organem I instancji, jak również charakter wskazań co do dalszego postępowania udzielonych przez Sąd pierwszej instancji wykraczają poza granice uzupełnienia postępowania wskazane w art. 136 k.p.a. i uzasadniają konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W dotychczas prowadzony postępowaniu przez organ I instancji brano, bowiem pod uwagę jedynie stan prawny z chwili budowy obiektu. Organ I instancji nie zajmował się natomiast stanem obecnym, a więc nie doszło do wyjaśnienia sprawy w znacznej części.
Ponadto skarżący wskazał na brak kompletności co do wykładni przepisów dokonanych przez organ I instancji, bowiem nie uwzględniała ona czasowych relacji pomiędzy datą budowy obiektu, a wejściem w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego w 1981 r. i ogłoszonego w 1985 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż stawiany w niej zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kwestia zakresu orzeczniczego organu odwoławczego została uregulowana w art. 138 k.p.a. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego.
Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest, zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262).
Należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawy organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną oparł ją na twierdzeniu, iż skutki samowoli budowlanej określone na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydania decyzji, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Stanowisko to zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w obszernym wywodzie, analizując linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powstałą w oparciu o art. 37 ww. ustawy wskazał, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ww. przepisu winna być dokonana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba, że stan prawny w zakresie przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 ust. 1 oraz ust. 2 art. 37 tej ustawy obowiązujących w dacie orzekania przez organy, jest dla inwestora korzystniejsza.
Powyższe oznacza więc, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, kwestionując prawidłowość wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wskazał na wadliwość poglądu, na podstawie którego uchylono decyzję organu I instancji, a wobec tego koniecznym było uchylenie skarżonej decyzji. Zważywszy na to, że stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku dotyczące przedstawionej wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy zaakceptować, a co też istotne wykładnia wyżej wskazanej normy prawa materialnego przez strony postępowania nie została zakwestionowana, to tym samym nie zasługują na aprobatę względy, dla jakich wydana została decyzja organu odwoławczego, a to z kolei stanowi o zasadności wyroku Sądu pierwszej instancji.
Zauważyć trzeba, iż rozstrzyganie o prawidłowości podnoszonej w uzasadnieniu wniesionej kasacji argumentacji dotyczącej konieczności ustalenia obecnego stanu prawnego oraz uwzględnienia czasowych relacji pomiędzy datą budowy obiektu budowlanego, a wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1981 r. byłoby, co najmniej przedwczesne. Okoliczności te rozstrzygane, bowiem będą przez organ w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania. Sąd pierwszej instancji natomiast nie był władny przesądzać tych kwestii, gdyż jego funkcja ogranicza się jedynie do kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.) i jako taka nie może zastępować rozstrzygnięć dokonywanych przez organ.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.