Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2753/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 919/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]). Ostatnio wskazaną decyzją orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. w R. dla inwestycji pod nazwą "Budynki mieszkalne wielorodzinne z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...], przy ul M. w R., wjazd na działkach nr [...]."

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta R. ustalił dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. warunki zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu organ ten podał, że działając na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588), wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar w promieniu większym niż wynosi trzykrotna szerokość frontu wnioskowanej działki tak, by znalazły się w nim całe powierzchnie analizowanych działek. Obszar analizowany obejmuje zabudowę położoną przy ul. M., zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną. W ocenie Prezydenta Miasta R., wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) zostały spełnione, co obligowało do uwzględnienia wniosku inwestora.

Mając na względzie uwagi stron przedstawione w toku postępowania organ I instancji podkreślił, że funkcja budynku, to sposób użytkowania obiektu. W analizowanym terenie występuje funkcja mieszkalna, co z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia, że inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuację zastanej tam funkcji.

1. 2. Od decyzji tej odwołanie złożyli B. K., A. K., T. O. i K. O. Zwrócili uwagę na błędne stwierdzenie organu I instancji, że na analizowanym terenie istnieje już budownictwo wielorodzinne, w sytuacji, gdy na mapie z analizą urbanistyczną, teren ten jest terenem o zabudowie jednorodzinnej. Podnieśli, że planowane budynki mają mieć wysokość 12 m, a zatem będą dwa razy wyższe od ich domu, którego wysokość wynosi 6 m. Zarzucili, że organ interpretuje pojęcia "ład przestrzenny" oraz "interes publiczny" na korzyść inwestora.
2. 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zabudowa sąsiednia jest zabudową o funkcji mieszkalnej, przy czym są to budynki jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej oraz budynki wielorodzinne. Zabudowa mieszkalna wielorodzinna znajduje się na działkach nr [...] oraz nr [...]. Na mapie stanowiącej graficzną część analizy, uwzględnione są przedmiotowe budynki wielorodzinne na etapie fundamentów, natomiast dołączona do analizy dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż prowadzone są dalsze prace budowlane. Mając ten stan faktyczny na uwadze, Kolegium podkreśliło, że do oceny, czy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony, działka sąsiednia musi być zagospodarowana tj. zabudowana. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odowławczy wskazał, że na równi z działką zabudowaną należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę.

Za niezasadny Kolegium Odwoławcze uznało zarzut, iż na mapie z analizą urbanistyczną zakreślony teren jest terenem zabudowy jednorodzinnej. Podkreślił organ odwoławczy, że opis zabudowy na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, iż jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, należy odnieść do zabudowy już zakończonej. Tymczasem na działkach nr [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, które są w trakcie realizacji. Jak wskazano, muszą być one objęte analizą w zakresie ustalenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium doszło do wniosku, iż nietrafny jest także zarzut dotyczący planowanej wysokości budynków. Organ ten wskazał, że budynki o wysokości 15-16 m (wysokość do poziomu kalenicy lub szczytu dachu) oraz 12 m (wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej) zlokalizowane są po drugiej stronie ul. M., zaś – jak wskazuje odwołanie – po tej samej stronie przedmiotowej ulicy nie ma zabudowy większej niż dwie kondygnacje. W ocenie SKO, błędne byłoby jednak ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Organ zwrócił także uwagę na spełnienie w zakresie kwestionowanej wysokości parametrów podanych w § 7 i 8 rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przyczyny objęcia analizą obszaru szerszego od minimalnego, określonego w powołanym przepisie, zostały przez organ pierwszoinstancyjny wystarczająco umotywowane. W granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki pozwalające na uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją otoczenia. Dokonując analizy organ I instancji ustalił wszystkie wymagane dane, które stały się podstawą do określenia w decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji, a Kolegium ustalenia te podziela.

4. B. K., A. K. oraz T. O. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżących, organy nieprawidłowo ustaliły obszar analizowany poprzez przyjecie, że znajduje się w nim zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Tymczasem uwzględniona przez organy zabudowa wielorodzinna na działkach nr [...] powstała niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a konkretnie z warunkami zabudowy, które określały inny niż powstający sposób zabudowy na tychże działkach. W toku są przy tym sprawy o wznowienie postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy i udzielenia pozwolenia na budowę na obiekty znajdujące się na wymienionych nieruchomościach. Błędne jest w takiej sytuacji włączanie do obszaru analizowanego zabudowy wielorodzinnej będącej dopiero w trakcie nielegalnej realizacji. Konsekwencją powyższego jest to, że w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

Niezależnie od wskazanych argumentów, w ocenie skarżących, obszar analizowany powinien obejmować tylko teren do granicy jaką jest droga publiczna – ulica M. Wskazano, iż pogląd zawarty w wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. II SA/Łd 456/07, nie będzie miał w sprawie zastosowania albowiem odnosił się on do odmiennej sytuacji, a mianowicie gdy objęta wnioskiem działka znajdowała się po obu stronach drogi publicznej.

Składający skargę podnieśli także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie regulacji wynikających z Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 23.10.2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Organy nie rozważyły bowiem zagrożeń, jakie niesie ze sobą realizacja zabudowy wielorodzinnej w terenie niestabilnym, zalewowym, o wysokim poziomie wód gruntowych. Na taki zaś charakter wskazuje załącznik nr [...] do uchwały Rady Miasta R. z dnia 4 lipca 2000 r. Nr [...]. Ponadto, w ostatnim trzydziestoleciu przedmiotowy teren był wielokrotnie zalewany wodami płynącej w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki S. bądź w wyniku długotrwałych opadów deszczu.

1. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko.
2. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 919/13) uchylił zaskarżoną decyzję SKO w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na fakty, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskami inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji różni się istotnie od wyników przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawą do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio), który określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane inwestor zamierza realizować. Dotyczy to wskazania rodzaju inwestycji i jej parametrów, w tym charakterystyki urbanistycznej.

Sąd I instancji podkreślił, że oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest w ogóle dopuszczalna. Sąd zauważył, że nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku inwestora charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp.

Niewątpliwie, organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Kwestie te nie są sporne w sprawie. Nadto, organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i jej funkcji.

Wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji powołał wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 602/06), z którego wynika, że w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy, co do gabarytów obiektu, nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji WSA w Rzeszowie wyraził pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji uznania, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6.12.2011 r. II OSK 1827/10).

Sąd I instancji zwrócił uwagę na wynikające z wniosku inwestora charakterystyczne parametry techniczne inwestycji:

1. - liczba kondygnacji 3 i 4;
2. - powierzchnia użytkowa 4 948m2;
3. - powierzchnia zabudowy 1 910m2;
4. - kubatura 24 000 m3.

Z załączonego do wniosku pisma pt. Charakterystyka inwestycji (k.4) – stanowiącego jego uszczegółowienie – wynika, że szerokość elewacji frontowej dla budynku dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nr 1 od zachodu planowanej ulicy wynosi 38m, a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nr 2 od wschodu od ulicy M. 16m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do kalenicy) dla budynku nr 1 – przy kącie nachylenia połaci dachowych 30° - 18 m, a przy kącie 45° - 21 m, dla budynku nr 2 przy kącie 30° - 15 m, a przy kącie 45° - 18 m. Szerokość elewacji bocznej – max 65 m.

Tymczasem wynikające z analizy urbanistycznej i z decyzji o warunkach zabudowy dane te przedstawiają się odmiennie. Szerokość elewacji frontowych – 12 m z tolerancją do 20%, szerokość elewacji bocznych – 25m z tolerancją 20%. Dopuszczalna wg analizy wysokość budynków do poziomu kalenicy - max 12 m istotnie odbiega od planowanej zabudowy 18 – 21m i 15 – 18 m.

Zdaniem WSA w Rzeszowie, przy maksymalnej wysokości budynku do 12 m do kalenicy dachu raczej niemożliwe do zrealizowania jest zamierzenie w postaci wybudowania budynku o 4 kondygnacjach, czy o powierzchni zabudowy wskazanej we wniosku.

Powyższe, w ocenie sądu I instancji prowadzi do wniosku, że określenie warunków zabudowy w analizowanych decyzjach nie byłoby zmodyfikowaniem czy doprecyzowaniem parametrów wskazanych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora.

Sąd wojewódzki podał, że w powyższej kwestii kategorycznie się nie wypowiada. Powyższe wynika z tego, iż pismo dołączone do wniosku, a nazwane "Charakterystyka inwestycji" precyzujące podane we wniosku parametry techniczne inwestycji, nie jest wymienione wśród załączników do wniosku, ani nie jest podpisane przez wnioskodawcę. Kwestia ustalenia precyzyjnie treści żądania wniosku będzie przedmiotem postępowania organów administracji. Będą one zobligowane do jego oceny w świetle podanych kryteriów.

Niezależnie od powyższego WSA w Rzeszowie stwierdził, iż decyzje wydane w rozpatrywanej sprawie zawierają też inne wady. Przede wszystkim, organ I instancji wyznaczając szeroki zakres obszaru analizowanego był zobligowany do przeanalizowania wszystkich działek w obszarze objętym analizą przy ustalaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Jak wynika z analizy jej przedmiotem w tym zakresie uczyniono jedynie działki nr: [...]. Pominięto całkowicie kilkadziesiąt działek w tym obszarze np. nr: [...], itd. Wg sądu I instancji, organ wcale nie wyznaczył, w sposób jednoznaczny, średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru. W sposób arbitralny, nie znajdujący uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ustalił go na poziomie max 25%. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zwrócił też uwagę, że nie jest dopuszczalne określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego).

Zarzut skarżących co do braku możliwości wyznaczenia granic obszaru analizowanego także po "drugiej stronie ul. M." jest trafny w tym znaczeniu, iż organ nie uzasadnił prawidłowo w tej części swojej decyzji. Argumentacja organu w tym zakresie wynikająca z analizy jest lakoniczna. Nie wiadomo o jakie działki i obiekty chodzi. Dopuszczalność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie objętym tą oceną.

7. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3.06.2014 r. wniosła [...] sp. z o.o. w R., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się "jego zmiany i utrzymania w mocy decyzji SKO w R. z dnia [...].06.2013 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji", względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, strona skarżąca kasacyjnie domagała się zasądzenia kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. 1. Art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), w sytuacji gdy wniosek inwestora ([...]sp. z o.o.) spełniał wszelkie wymogi określone przez ww. przepis, w szczególności zawierał opis zamierzenia inwestycyjnego, zaś decyzja organu była zmodyfikowaną oraz doprecyzowaną wersją wniosku skarżącego, z którą inwestor zgodził się w całości;
2. 2. Par. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. u. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ wyznaczając szeroki zakres obszaru analizowanego nie uzasadnił tego należycie, nie przeanalizował wszystkich działek w danym obszarze, w sytuacji, gdy organ szczegółowo uzasadnił swoją decyzję co do obszaru analizowanego, przeanalizował wszystkie działki, a ponadto sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu na czym miałby polegać brak prawidłowego uzasadnienia tej części decyzji;
3. 3. Par. 5, 7, 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiera uchybienia w zakresie nie wyznaczenia przez organ jednoznacznie średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru oraz ustala w sposób niejednoznaczny parametry nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w sytuacji, gdy organ prawidłowo określił te parametry.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podano, że sąd I instancji w sposób nieuprawniony przedstawia wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego w sposób bardziej rygorystyczny niż określają to przepisy art. 52 u.p.z.p. Ustęp 2 tego przepisu określa wymogi wniosku, które spełniał wniosek [...] sp. z o.o. w R. Nie jest zrozumiały zarzut, iż wniosek ten nie był precyzyjny. Zawierał on bowiem określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy. To decyzja o warunkach zabudowy powinna szczegółowo określać funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skoro inwestor nie odwołał się od decyzji organu I instancji, to w pełni zaakceptował tę decyzję. Powyższe oznacza, że nie jest trafny argument sadu I instancji, iż uchylona decyzja jest de facto orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Akceptacja przez inwestora rozstrzygnięcia organu I instancji dowodzi, że decyzja tego organu była zmodyfikowaniem i dopracowaniem parametrów wskazanych w złożonym wniosku.

Odnośnie drugiego z zarzutów (braku możliwości wyznaczenia granic obszaru analizowanego po drugiej stronie ul. M.) podawała skarga kasacyjna, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi do działki na której planowana jest zabudowa. Nie są to więc tylko działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji. Powołując art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej podał, że nie sposób zgodzić się z zawężeniem pojęcia "działka sąsiednia" do działki bezpośrednio sąsiadującej, a więc przylegającej. Mogą to być też działki położone w dalszym sąsiedztwie (urbanistyczna całość). Podkreślono, iż obszar analizowany został ustalony w sposób zgodny z przepisami. Kontynuację funkcji należy więc traktować szeroko, z uwzględnieniem wykładni systemowej, rozstrzygając wątpliwości na rzecz właściciela, inwestora, po to by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu.

Zwrócono w związku z tym uwagę, że w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa jednorodzinna oraz wielorodzinna, a także usługowa i gospodarcza. Inwestycja nie narusza więc zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślono, że organ przeanalizował wszystkie działki w obszarze objętym analizą. Umotywowano przyczyny ustalenia obszaru szerszego od minimalnego, określonego w par. 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ zaniechał wymienienia wszystkich działek, gdyż musiałby każdą szczegółowo opisać, a jest ich kilkadziesiąt. Ten brak nie jest uchybieniem decyzji, w sytuacji dokonania szczegółowej analizy tych działek.

Odnośnie trzeciego zarzutu, wskazano, że przepisy art. 54 i 64, u.p.z.p., oraz przepisy delegacyjne – art. 67 ust. 3 u.p.z.p. i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. – nie narzucają obowiązku ustalenia w drodze decyzji parametrów przyszłej inwestycji w ściśle określony sposób, poprzez wyrażenie ich w formie jednostki, podanie liczby kondygnacji, wskazanie konkretnej liczby, czy wielkości w postaci ułamkowej, nie nakładają także obowiązku wyznaczenia dla każdego zamierzenia wszystkich możliwych parametrów. Pozostawiają w tym zakresie swobodę. Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) w par. 5 dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej. Precyzyjne określenie tych wskaźników nie jest konieczne z punktu widzenia celu decyzji o warunkach zabudowy tj. ustalenia rodzaju możliwej zabudowy na danym terenie.

Sposób ustalenia parametrów inwestycji określony przez Prezydenta Miasta R. – był dopuszczalny. Parametry te są skonkretyzowane i stanowczo wyrażone w danych liczbowych, nie pozostawiają wątpliwości i są możliwe do zweryfikowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, ze skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Powyższe oznacza, że aby mogła zostać rozpoznana, musi spełniać wymogi prawne, określone w art. 176 p.p.s.a. Istotnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne, to wskazanie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. J.P.

Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 472). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1449/10) prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Zwłaszcza, że dopełnienie tych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. także postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r.; sygn. akt I OSK 1450/10). W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (Wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r.; sygn. akt II GSK 834/10).

Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, w aspekcie oceny przytoczonych podstaw kasacyjnych, prowadzi do konkluzji, że ten konstrukcyjny element skargi kasacyjnej nie został określony w sposób uwzględniający wskazane wyżej wymogi.

Zauważyć bowiem należy, iż skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów w ramach tej podstawy wskazał na naruszenie art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić jednak należy, iż art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy odsyła do art. 52 tegoż aktu prawnego. Ten ostatni przepis ma 3 ustępy, zaś ustęp 2 ma 3 punkty, a punkty 2 i 3 dzielą się na 3-4 litery. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było, w takiej sytuacji, dokładne oznaczenie jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca.

To samo odnieść należy do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia "par. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 u.p.z.p i art. 141 par. 4 p.p.s.a.". Podkreślić należy, iż akt normatywny powołany jako podstawa skargi kasacyjnej ma w istocie inny tytuł ("w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego").

Nadto, par. 3 tegoż rozporządzenia dzieli się na 2 ustępy, zaś powołany art. 61 u.p.z.p. ma 7 ustępów. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował przy tym, który z tych przepisów miał zostać naruszony przez sąd I instancji i w jaki sposób, tj. poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei, przepis art. 141 par. 4 p.p.s.a., mógłby stanowić podstawę kasacyjną, lecz inną niż została wskazana, tj. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a nie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Trzeci z zarzutów, wskazywał na naruszenie par. 5,7,8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pierwsze z dwóch wskazanych przepisów dzielą się na ustępy, których naruszenie nie zostało doprecyzowane przez skargę kasacyjną. Par. 8 rozporządzenia, stanowi zaś, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Treść tego przepisu, nie pozostaje w związku ze wskazaniem, iż "naruszenie tego przepisy polega na przyjęciu przez sąd I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiera uchybienia w zakresie nie wyznaczenia jednoznacznie średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru oraz ustala w sposób niejednoznaczny parametry nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki."

Niezależnie od opisanych uchybień w zakresie konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej, zajmując stanowisko względem przedstawionych zarzutów, NSA stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W zakresie pierwszego z przedstawionych zarzutów należy podkreślić, że sąd I instancji jednoznacznie wskazał, iż w przedmiocie rozbieżności między wnioskiem inwestora, a wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej "nie wypowiada się kategorycznie". Wynika to z bezspornych ustaleń, iż nie był jasny charakter znajdującego się w aktach sprawy pisma, nazwanego przez jego autora "Charakterystyka inwestycji" precyzującego podane we wniosku parametry techniczne zabudowy. Skoro tak, to uznać należy, iż zarzuty skargi akcentujące prawidłowość inicjującego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy wniosku inwestora, ocenić należy jako przedwczesne. Trafnie sąd I instancji zalecił wyjaśnić treść żądania inwestora w ocenianym przypadku, bowiem determinowało ono będzie rodzaj przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, iż organy administracji przeanalizowały wszystkie działki w obszarze analizowanym celem wyznaczenia odpowiednich wskaźników przyszłej zabudowy. Stwierdzić bowiem należy, iż stosownie do art. 133 par. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Analiza ich wskazuje natomiast, iż zasadnie sąd I instancji podkreślił, iż nie zawierają one materiału dokumentującego obliczenia wskaźników odnoszące się do poszczególnych działek. Obliczenia te nie są także zawarte w sporządzonej w sprawie analizie. Bezpodstawne jest więc twierdzenie skargi kasacyjnej, że "organ zaniechał wymienienia wszystkich działek, gdyż musiałby opisać każdą szczegółowo, a jest ich kilkadziesiąt." Brak w aktach materiału źródłowego, pozwalającego dokonać oceny poprawności dokonanych w sprawie wyliczeń, prowadzić musi do wniosku trafnie wyprowadzonego przez sąd I instancji.

Odnośnie trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazującego, iż nie było poprawne przyjęcie przez WSA w Rzeszowie, że decyzja organu I instancji nie wyznacza jednoznacznie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego oraz wyznacza niejednoznaczne parametry nowej zabudowy należy podkreślić, iż stanowisko przyjęte przez sąd I instancji nie było wadliwe i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. II OSK 548/14 LEX nr 2002194, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. IV SA/Wa 1155/15 LEX nr 2031500, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1624/11 LEX nr 1152855).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.