Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 100/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Starosta Gnieźnieński, po rozpatrzeniu wniosku W. S., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Gnieźnie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. W. S. zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od powyższego postanowienia wskazując, że dnia 29 lipca 2014 r. siostra jego żony − E. G., która była w odwiedzinach i nie jest domownikiem, odebrała list polecony, w którym znajdowało się w/w postanowienie Starosty Gnieźnieńskiego. Ponadto wnioskodawca oświadczył, że w okresie od 28 lipca 2014 r. do 6 sierpnia 2014 r. uczestniczył w pieszej pielgrzymce, z tego powodu dopiero po powrocie do domu zapoznał się z treścią postanowienia. Wnioskodawca podniósł, że nie miał możliwości, by zachować termin do złożenia zażalenia.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] SKO w Poznaniu odmówiło W. S. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium po przytoczeniu treści przepisów prawa podniosło, że okoliczności sprawy wskazują, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone na adres strony wskazany we wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej K.p.a.) doręczenie było skuteczne i od tej daty biegł termin do wniesienia zażalenia. SKO w Poznaniu wyjaśniło, że w interesie wnioskującego było zapewnienie w czasie, gdy przebywał poza domem, takiego kontaktu z rodziną, aby móc skorzystać ewentualnie z możliwości złożenia w terminie środka odwoławczego. Zdaniem organu wnioskujący nie wykazał w sposób uprawdopodobniony ani racjonalny, że wystąpiła istotna przeszkoda do sprostania wymogom dotyczącym terminowego skorzystania z środka zaskarżenia, a uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Poznaniu wniósł W.S. zarzucając mu naruszenie:
- - art. 58 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie wykazał w sposób uprawdopodobniony ani racjonalny, że wystąpiła istotna, trwająca jakiś czas przeszkoda do sprostania wymogom dotyczącym terminowego skorzystania z środka zaskarżenia, a uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy,
- - art. 43 K.p.a. poprzez uznanie, że doszło do prawidłowego doręczenia zastępczego postanowienia Starosty Gnieźnieńskiego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w rozumieniu ww. przepisu.
Wskazując na powyższe W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wywodził, że w sposób wystarczający uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy i że wystąpiła tymczasowa przeszkoda do terminowego złożenia zażalenia. W ślad za wnioskiem powtórzył, że w okresie od 28 lipca 2014 r. do 6 sierpnia 2014 r. uczestniczył w pieszej pielgrzymce i z tego powodu dopiero po powrocie do domu, w dniu 6 sierpnia 2014 r. wieczorem zapoznał się z treścią postanowienia.
Dalej skarżący wyjaśnił, że po powrocie otrzymał informację od żony potwierdzoną przez jej siostrę, iż to właśnie ona odebrała korespondencję. Zdaniem skarżącego fakt, kto odebrał korespondencję w dniu 29 lipca 2014 r. miał drugorzędne znaczenie, gdyż została ona pozostawiona na jego biurku bez przekazania informacji, że nadeszła, a z jej treścią mógł się zapoznać dopiero w dniu 6 sierpnia 2014 r.
W piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. skarżący dodatkowo podniósł, że przed wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania spotkał się ze starostą, który poinformował go, że nie ma przeszkody, aby udał się na pielgrzymkę, gdyż sprawa będzie później załatwiona, ponieważ jest okres urlopowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik W. S. podtrzymał skargę, obszernie ją uzupełniając i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów udzielonej pomocy prawnej. Nadto pełnomocnik podniósł, że skarga dotyczy również postanowienia SKO w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, albowiem podany jest numer tego postanowienia w skardze. Poza tym pełnomocnik wskazał, iż żona skarżącego, która jest osobą schorowaną, nie jest zainteresowana sprawą odzyskania nieruchomości, wobec czego celowo i złośliwie nie powiadomiła męża o przesyłce, którą odebrała.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że udział skarżącego w pielgrzymce nie uzasadniał przywrócenia uchybionego terminu. Nie ulega wątpliwości, że udział w pielgrzymce zależy od woli strony i nie jest przeszkodą obiektywną. Nie jest to przeszkoda nagła i nie dająca się przewidzieć. Udział w takiej pielgrzymce jest planowany z wyprzedzeniem. W ocenie sądu I instancji skarżący dbając należycie o własne interesy i wiedząc, że w czasie jego nieobecności może wpłynąć do niego korespondencja, mógł udzielić pełnomocnictwa członkowi rodziny do działania w jego imieniu, w tym do wniesienia zażalenia, które po powrocie mógłby uzupełnić.
Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, W. S. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie zasadnej skargi, pomimo tego, że w zaskarżonym postanowieniu SKO w Poznaniu błędnie odmówiło przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, gdyż błędnie przyjęło, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nastąpiło bez jego winy;
na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. 141 § 4 i z art. 3 § 1 Ppsa poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że skarżący mógł udzielić innemu członkowi rodziny pełnomocnictwa do zastępowania go w sprawie administracyjnej na czas pielgrzymki, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał na przyjęcie, że w rodzinie skarżącego była osoba zdolna i chętna do działania w charakterze pełnomocnika skarżącego i takich ustaleń nie poczyniło również SKO w Poznaniu wydając zaskarżone postanowienie, co doprowadziło sąd do błędnego orzeczenia, że skarżący dopuścił się niedbalstwa i uchybił terminowi do wniesienia zażalenia z własnej winy;
na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 58 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że za winę strony w rozumieniu tego przepisu można uznać nie ustanowienie przez stronę pełnomocnika do zastępowania w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło sąd do błędnego orzeczenia, iż skarżący dopuścił się niedbalstwa i uchybił terminowi do wniesienia zażalenia z własnej winy.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz adw. A. W.-S. kosztów udzielonej z urzędu skarżącemu pomocy prawnej wg norm przepisanych, które to koszty nie zostały przez skarżącego pokryte w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji dokonując oceny zachowania skarżącego całkowicie pominął fakt, że jedynymi domownikami skarżącego są skonfliktowana z nim żona oraz całkowicie ubezwłasnowolniony mężczyzna, którego skarżący jest opiekunem prawnym, a które to fakty są znane temuż sądowi z urzędu (sytuacja przedstawiona przy wniosku o przyznanie prawa pomocy).
W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał wniesione zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które ‒ zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ‒ zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu było postanowienie odmawiające W. S. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Trafnie sąd wojewódzki rekapituluje przesłanki prawne przywrócenia terminu, wynikające z treści art. 58 K.p.a., dochodząc do zasadnego wniosku, że zawinienie strony w uchybieniu terminu, nawet sprowadzające się do niedbalstwa, nie uzasadnia przywrócenia jej terminu. Podzielić należałoby co do reguły także stanowisko sądu a quo, że udział skarżącego kasacyjnie w pielgrzymce – skoro był uprzednio planowany – sam w sobie nie jest okolicznością nagłą, obiektywną, uzasadniającą w konsekwencji przywrócenie terminu. Zgodzić jednakowoż należy się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wywody sądu I instancji odnośnie możliwości ustanowienia pełnomocnika na czas nieobecności strony w miejscu stałego zamieszkania, nie wynikają z ustaleń, które miałyby oparcie w aktach sprawy, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 133 § 1 Ppsa.
Jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, W. S. nie miał obiektywnej możliwości ustanowienia pełnomocnika wśród członków rodziny, skoro domownikami jest skonfliktowana z nim żona oraz osoba ubezwłasnowolniona całkowicie. Okoliczności te z kolei miały być znane sądowi I instancji, skoro były podnoszone we wniosku o udzielenie prawa pomocy. Racjonalnie w skardze kasacyjnej wywodzi się ponadto o konieczności istnienia elementu zaufania między stroną a pełnomocnikiem odnośnie działania z należytą starannością w sprawie, która dodatkowo ma mieć skomplikowany charakter. Ponadto działanie przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym ma charakter uprawnienia, nie zaś obowiązku strony.
Zasadny jest zarzut braku ustosunkowania się przez sąd wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku – przy dokonywaniu kontroli postanowienia o odmowie przywrócenia terminu – do zasadniczej okoliczności, która została przez organ administracji publicznej uznana za powód odmowy przywrócenia terminu, tj. braku zapewnienia przez W. S. takiego kontaktu z rodziną w trakcie pobytu na pielgrzymce, aby skorzystać ewentualnie ze środka zaskarżenia aktu podjętego i doręczonego w tym czasie na adres zamieszkania strony. Z tych względów przyjdzie uznać za trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. W skardze wskazywano wszak na to, że skarżący jest osobą starszą, która nie posiada i nie umie posługiwać się telefonem przenośnym, a który miałby zapewnić kontakt z rodziną w trakcie odbywania pielgrzymki.
Zasadniczym powodem skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej jest błędna wykładnia art. 58 § 1 K.p.a. w realiach sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej skargą W. S. Jak wskazano w motywach skarżonego wyroku, dopiero w piśmie skierowanym do sądu wojewódzkiego, skarżący podniósł, że przed udaniem się na pielgrzymkę udał się do Starosty Gnieźnieńskiego, gdzie miał zostać zapewniony, że w trakcie jego nieobecności nie zostanie podjęte żadne rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę uprawdopodabnia oświadczenie R. S., znajdujące się w aktach sprawy. Nietrafnie z tego względu WSA w Poznaniu stwierdził, że ta okoliczność nie przesądzać ma o braku winy w uchybieniu terminu (s. 6 uzasadnienia wyroku IV SA/Po 100/15), nie można również całkowicie jej zignorować z racji podniesienia dopiero w piśmie procesowym skierowanym do sądu I instancji.
Nie można – bez uprzedniego wyjaśnienia tej okoliczności – wywodzić, że strona mogła się spodziewać, że w czasie jej nieobecności w miejscu zamieszkania, zapadnie rozstrzygnięcie w jej sprawie. Skoro skarżący przed udaniem się na pielgrzymkę, miał podjąć – jak to wywodzi w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego i okoliczność tę potwierdzać ma oświadczenie innej osoby – działania informujące organ I instancji o swojej czasowej nieobecności w domu, to nie można skutecznie zarzucać stronie działania zawinionego, w aspekcie uchybienia terminu do zaskarżenia orzeczenia wydanego i doręczonego w trakcie, sygnalizowanej organowi powiatu nieobecności pod adresem stałego zamieszkania. Takie działanie Starosty Gnieźnieńskiego – o ile istotnie okoliczność uprzedzenia tego organu o nieobecności skarżącego w miejscu stałego zamieszkania znalazłaby dostateczne potwierdzenie w prawidłowo zgromadzonym na potrzeby rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu materiale dowodowym – ocenić należy jako nierzetelne wobec strony postępowania.
W konsekwencji – odmiennie od oceny sądu wojewódzkiego – prowadziłoby to do wniosku o braku winy strony, w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a. w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Z tych względów za uzasadniony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa i oddalenie skargi przez sąd wojewódzki.
Uznając przy tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Skoro SKO w Poznaniu odmawiając przywrócenia terminu nie zbadało okoliczności uprzedzenia przez W. S. Starosty Gnieźnieńskiego o czasowej nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, to uznać wypadnie, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zapadło z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Rzeczą Kolegium będzie zatem przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego na okoliczność wyżej wskazaną i podjęcie, w zależności od dokonanych ustaleń, stosownego rozstrzygnięcia. O ile okaże się, że skarżący rzeczywiście skutecznie powiadomił Starostę Gnieźnieńskiego o czasowej nieobecności w trakcie swej pielgrzymki, SKO w Poznaniu przywróci żądany termin.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wynagrodzenia z tytułu udzielonego prawa pomocy z tej racji, że w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 Ppsa).