Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2757/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 260/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. S.A. w O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie (PPIS w Krakowie) decyzją z [...] października 2016 r ustalił dla S. S.A. z siedzibą w O. opłatę za czynności kontrolne związane z poborem do badania laboratoryjnego próbki suplementu diety "S." oraz oceną prawidłowości jego znakowania.

PPIS w Krakowie w oparciu o wyniki badania laboratoryjnego zawarte w sprawozdaniu z badań nr [...] wydał zaskarżoną decyzję finansową z dnia [...] października 2016 r. ustalającą opłatę w kwocie: 60 zł za czynności kontrolne związane z poborem do badania laboratoryjnego próbki suplementu diety pn. "S." oraz oceną prawidłowości jego oznakowania. W osnowie decyzji PPIS w Krakowie stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego i opisano nieprawidłowości z przywołaniem naruszonych przepisów prawa w sposób analogiczny jak w sprawozdaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. S.A. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności zwanego dalej rozporządzeniem MZ, przez obciążenie strony opłatą za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli, pomimo niewykonania czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia,
2. 2. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia przez nałożenie opłaty za czynności kontrolne, chociaż w dniu 9 maja 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami,
3. 3. art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1pkt 3 K.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby w kraju strony, w związku, z czym konieczne było przekazanie niniejszej sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia PPIS w Opolu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] maja 2016 r. przedstawiciel PPIS w Krakowie w sklepie z odżywkami dla sportowców ul. M. [...] w K. należącym do J. G., pobrał do badań próbkę produktu pn. "S. ", importer: S. S.A. w O. Próbkę pobrano przy protokole nr [...] do badań w ramach urzędowej kontroli żywności i monitoringu w zakresie znakowania i analityki. Próbkę przekazano do badań do Oddziału Laboratoryjnego Badania Żywności Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie, zwanego dalej OL WSSE w Krakowie. W otrzymanym sprawozdaniu z badań w ocenie znakowania suplementu diety pn. "S." zakwestionowano oznakowanie próbki, z uwagi na: nieczytelność etykiety tj. nadruk na etykiecie w języku polskim słabej jakości, blade litery, "niedodrukowane" trudne do odczytania nawet przy użyciu szkła powiększającego, przy delikatnym potarciu ścierają się, co jest niezgodne z art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/20111 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1924/2006 i (WE) Nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 608/2004 (Dz.U.

L 304 z 22 listopada 2011 z późn. zm.), który podaje, iż: "Bez uszczerbku dla przepisów krajowych przyjętych na mocy art. 44 ust. 2, obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być umieszczone w widocznym miejscu w taki sposób, aby były dobrze widoczne, wyraźne czytelne oraz w stosowych przypadkach nieusuwalne. Nie mogą być w żaden sposób ukryte, zasłonięte, pomniejszone ani przerwane jakimkolwiek innym nadrukiem, ilustracjami czy innym materiałem", składniki produktu wymienione w przypadkowej kolejności, rozdzielone na składniki aktywne i pozostałe składniki, co jest niezgodne z art. 18 ust. 1 ww. Rozporządzenia, zgodnie z którym: "Wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego", brak informacji o zawartości witamin i składników mineralnych i innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu (2 miarki), co jest niezgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety(Dz.U. 2015 r. poz.2032): "Deklarowana w oznakowaniu zawartość witamin i składników mineralnych oraz innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny podaje się w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu", wysoka zawartość witaminy B6 i B12 w jednej porcji 20 g (l miarka) w stosunku do poziomu zalecanego dziennego spożycia powyższe budzi zastrzeżenia odnośnie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. tj.: "Poziom witamin i składników mineralnych obecnych w suplementach diety, w zalecanej porcji spożywanego suplementu diety powinien uwzględniać górne bezpieczne poziomy witamin i składników mineralnych ustalone na podstawie naukowej oceny ryzyka, w oparciu o ogólnie akceptowalne dane naukowe, uwzględniając zmienne stopnie wrażliwości różnych grup konsumentów".

W pozostałym zakresie badań laboratoryjnych tj. zawartości magnezu, wapnia, potasu, kofeiny, witamin rozpuszczalnych w wodzie uwag nie wniesiono. Sporządzono wycenę badań sporządzoną zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy PIS w ramach urzędowych kontroli żywności - "prawidłowość oznakowania suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi".

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając odwołanie stwierdził, że obciążono stronę opłatą z powodu nieprawidłowości w oznakowaniu opakowania jednostkowego suplementu diety pn. "S." - data minimalnej trwałości: [...], nr partii produkcyjnej: [...] - na podstawie przeprowadzonej oceny znakowania.

W dowodach znajdujących się w aktach sprawy tj. w: protokole kontroli sanitarnej tematycznej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz w protokole pobrania próbek nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. zawarte są zapisy, iż próbki pobrano w ramach urzędowej kontroli oraz monitoringu - badanie w kierunku znakowania suplementów diety i analizy. Strona poprzez zapisy niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego w sposób nierzetelny informowała konsumentów, co do deklarowanego składu naruszając art. 7 ust 1, 2 i 4 Rozporządzenia nr 1169/2011 tj. podając składniki w przypadkowej kolejności (z zastosowaniem podziału na kompleksy - składniki aktywne oraz pozostałe składniki), nietrwałe naniesienie słabej jakości nadruku mogące skutkować nieprawidłowym zastosowaniem przedmiotowego suplementu diety, czy też nieprawidłowy, bo niezgodny z zapisem § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety sposób podania zawartości witamin i składników mineralnych i innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu (2 miarki).

W świetle powyższego MPWIS stwierdził, że strona naruszyła wymagania określone w ww. przepisach prawa żywnościowego. MPWIS zważył, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 1169/2011, podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Oznacza to, iż przed dokonaniem zakupu żywności klient powinien otrzymać rzetelną, jasną i czytelną (przekazaną mu w sposób trwały do odczytu), łatwą do zrozumienia dla konsumenta informację co do m. in. jego zastosowania, składu, tożsamości.

W związku z powyższym MPWIS nie podziela stanowiska strony, iż nie zaszły przesłanki z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ponieważ w dniu 9 maja 2016 r. były podejmowane urzędowe czynności kontrolne potwierdzające spełnienie wymogów prawa żywnościowego zarówno w zakresie znakowania jak i analityki (zawartość magnezu, wapnia, potasu, kofeiny, witamin rozpuszczalnych w wodzie), w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne było obciążenie strony opłatami. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane do pokrywania opłat za czynności kontrolne, jednak wyłącznie uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.

Zgodnie natomiast z zapisem art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłatami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wskazanego powyżej art. 75, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie - w tym przypadku jego importer widniejący na etykiecie, czyli S. S.A.

W opinii organu odwoławczego niezasadny jest też zarzut zawarty w odwołaniu odnośnie do właściwości miejscowej organu rozstrzygającego niniejszą sprawę, jak również argument ten nie znajduje uzasadnienia w świetle zebranego materiału dowodowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie opłaty za podjęte czynności urzędowej kontroli w sklepie z odżywkami dla sportowców ul. M. [...] w K., który to sklep ze względu na miejsce jego położenia jest pod nadzorem sanitarnym PPIS w Krakowie, po tym jak w wyniku tych czynności zostały stwierdzone niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w zakresie znakowania produktu. Jak już wyżej podano stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłatą jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie. W tym przypadku jest nim importer widniejący na etykiecie, czyli S. S.A. w O. PPIS w Krakowie jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty i zakończył je wydaniem decyzji na podstawie art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w której ustalił wysokość opłaty i obciążył nią podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego.

Wysokość opłaty organ ustalił prawidłowo na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia MZ (prawidłowość oznakowania suplementów diety, środków specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi) oraz na podstawie § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (proste pobieranie próbek). wysokości opłaty strona w odwołaniu nie kwestionuje.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są zobowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Jak wykazano w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego, stąd też zasadne było nałożenie opłaty przez organ, który poniósł koszty związane z czynnościami prowadzącymi do stwierdzenia ww. naruszeń.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. S.A. z siedzibą w O. zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywości przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu [...] maja 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami;
2. 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, jakoby w dniu [...] maja 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie strony opłatami;

Nadto Spółka podkreśliła, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył również art. 19 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Mając na uwadze, że zarówno siedziba strony, jak i jedyne zakłady pracy znajdują się w Opolu, organ administracji publicznej właściwy miejscowo do prowadzenia niniejszej sprawy należało ustalić na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 3 k.p.a. Zatem organem administracji publicznej właściwym miejscowo i rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 260/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że właściwość miejscowa PPIS w Krakowie, do dokonania czynności, wynikała z wydanego, m.in. na podstawie art. 15 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie nadania statutów Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie oraz powiatowym stacjom sanitarno-epidemiologicznym położonym na obszarze województwa małopolskiego (Dz.Urz.MZ.2005.14.68) oraz zarządzenia Wojewody Małopolskiego z 31 grudnia 2012 r. w sprawie nadania statutów Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie oraz powiatowym stacjom sanitarno-epidemiologicznym położonym na obszarze województwa małopolskiego. Państwowy inspektor sanitarny wykonuje zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej (art.15 ust. 1 ustawy o PIS). Z załącznika do ww. zarządzenia wynika, że jako właściwa dla obszaru - miasto Kraków i powiat krakowski określona została Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Krakowie.

Zatem wskazany organ, tj. PPIS w Krakowie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w sklepie z odżywkami dla sportowców mieszczącym się w Krakowie i pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Był też, jako konsekwencja powyższego, właściwy do wydania decyzji obciążającej określony podmiot za wykonanie czynności kontrolnych, a dokładnie: za pobranie próbek i wykonanie badań, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Ze względu na przepisy szczególne podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tego typu opłat nie jest kontrolowana jednostka, ale posiadający siedzibę w innym województwie podmiot odpowiedzialny z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. skarżąca Spółka. Stąd też nie można uznać, iż kwestionowana decyzja płatnicza zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej.

O właściwości miejscowej decydowało w tym przypadku miejsce położenia sklepu, w którym zabezpieczono próbki poddane dalszym badaniom. Kwestionowana decyzja płatnicza jest zaś wynikiem tych czynności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2953/12, przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w K.p.a. nie podlegały na przestrzeni obowiązywania Kodeksu znaczącym zmianom. "Tymczasem od roku 1960 zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a." NSA wskazał przy tym, iż zastosowanie wykładni literalnej w ww. art. 21 K.p.a., doprowadzić może do absurdalnych wyników, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r, sygn. akt VII SA/Wa 111/15).

W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów skargi dotyczących właściwości miejscowej i nie zgodził się ze skarżącą Spółką odnośnie do tego, iż organem inspekcji sanitarnej właściwym w sprawach skarżącej jest PPIS w Opolu w sytuacji, gdy produkty dystrybuowane przez skarżącą mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium całego kraju. Nadto Sąd stwierdził, że w sprawach skarżącej Spółki dotyczących również nałożenia opłaty za czynności kontrolne wydane zostały przez WSA w Krakowie jeszcze trzy orzeczenia oddalające skargę, przy czym jedna sprawa dotyczyła kontroli przeprowadzonej w C., a druga kontroli przeprowadzonej w T., a trzecia kontroli przeprowadzonej w K. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zasadności obciążenia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz.1412) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (ust. 1).

Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a). W orzecznictwie przejmuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. II OSK 2281/14).

Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego.

Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Wobec tego organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych, pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1071/15 "na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi", l tak np. opłaty pobierane za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 366/07).

Z kolei w świetle art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015 r., póz. 594 ze zm.) podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności m.in. jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności (pkt 1). Opłatami, o których mowa w ust. 1, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie (ust. 2). Opłaty nakładane są przede wszystkim w przypadku wykrycia niezgodności.

Ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się do charakteru wykrytej niezgodności, co pozwala uznać, iż wykrycie jakiejkolwiek niezgodności z przepisami prawa żywnościowego stanowi podstawę do nałożenia opłaty.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania z dnia [...] sierpnia 2016 r., bezsprzecznie wynika, że nadruk na etykiecie w języku polski jest słabej jakości, a przy delikatnym potarciu ściera się. Zatem słusznym było twierdzenie organu, że skarżąca Spółka poprzez częściowe zastosowanie nietrwałego, łatwo ścierającego się nadruku etykiety nie tylko naruszyła przepis prawa żywnościowego, tj. art. 13 ust. 1 rozporządzenia Nr 1169/2011, ale również w sposób nierzetelny przedstawiała konsumentom istotną, z punktu widzenia zdrowia konsumenta, informację.

Organy prawidłowo uznały zatem, że do urzędowych kontroli organów PIS należy również kontrolowanie w ramach prawidłowości znakowania dopuszczonego do sprzedaży suplementu diety i w konsekwencji zasadnie na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, obciążyły stronę skarżącą ww. opłatą.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła S. S.A. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłata za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 ze zm.) przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu [...] maja 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami,
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, jakoby w dniu [...] maja 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniały obciążenie strony opłatami,
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, to jest art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby strony w kraju w związku z czym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w O. ma usprawiedliwione podstawy.

W decyzji organu I instancji jako podstawa prawna ustalenia opłaty wskazany został art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 3 a także § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r. Nr 78, poz. 656 ze zm.). W ocenie NSA pozostałe wskazane w decyzji przepisy nie mają bezpośredniego znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty.

Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.

Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności wynikało, że stawki opłat za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dotyczących jednego środka spożywczego lub materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością wynoszą odnośnie do prawidłowości oznakowania suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi 45 zł.

Nadto § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, przewidywał, że stawka opłat za proste pobranie próbek wynosi 15 zł.

W § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności zawarte zostało odwołanie do § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b tego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania czynności oceny spełniania przez środki spożywcze wymagań zdrowotnych, a także spełniania przez materiały lub wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością wymagań określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającego dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str.

1. 4) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 54 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w tym:
2. a. oceny cech organoleptycznych,
3. b. pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych.

Ustawodawca w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia odróżnia wymagania zdrowotne od wymagań związanych z oznakowaniem żywności (Dział II ustawy). W ustawie tej wyodrębnia się też wymagania higieniczne. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności do wymagań zdrowotnych zaliczane są także wymagania związane z prawidłowym oznakowaniem żywności.

Zdaniem NSA, dla potrzeb ustalenia w rozporządzeniu wysokości opłat, dopuszczalne jest uznanie, że wymagania zdrowotne obejmują, też kwestie związane z oznakowaniem produktu. Jest to pewne uproszczenie dokonane na potrzeby obliczania wysokości opłat. Wprawdzie w tytule działu III ustawy wymagania higieniczne i zdrowotne zostały wyodrębnione, ale w samym dziale nie ma podziału na dwa rozdziały o takich nazwach, tylko wymagania związane z oznakowaniem żywności są jedynym z dwunastu rozdziałów tego działu.

Treść § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w powiązaniu z treścią § 5 ust. 1 pkt lit. b i pkt 3 tego rozporządzenia wskazuje na powiązanie ze sobą czynności pobrania próbek i wykonaniem analiz ze stwierdzeniem nieprawidłowości w oznakowaniu produktu. Zdaniem NSA, uwzględniając treść art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia uznać należy, że możliwe jest pobranie opłaty za czynność pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia) jeśli w wyniku pobrania tych próbek zostanie stwierdzone, że oznakowanie produktu jest nieprawidłowe. Jeśli natomiast nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały poczynione w wyniku analizy pobranych próbek, tylko są to ustalenia niezwiązane z wynikami tych analiz, to nie ma podstaw prawnych do ustalania opłat za pobranie próbek.

W niniejszej sprawie stwierdzone przez organ administracji nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały stwierdzone w wyniku pobrania i analizy składu tego produktu. Tym samym brak było podstaw do nałożenia opłaty na skarżącą kasacyjnie Spółkę.

W konsekwencji, zdaniem NSA, za zasady uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 ze zm.).

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 8 pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu nie miał żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji. Przepis ten reguluje kwestię czysto techniczną, to jest wskazuje, że opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności są wnoszone na wskazany rachunek bankowy właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Istotą sprawy nie była kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych, tylko kwestia wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę opłat.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Postępowanie w sprawie ustalenia kosztów jest postępowaniem akcesoryjnym ściśle związanym z postępowaniem głównym. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie kosztów będzie ten organ, który prowadził podlegające opłacie czynności w ramach przeprowadzonej kontroli. Ustalenie opłat jest jedynie konsekwencją wcześniej podjętych czynności, przez ten organ. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.