Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sygn. II SA/Ke 152/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi Zakładu... Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO w Kielcach, Kolegium, organ II instancji) z [...] listopada 2014 r. nr [...]w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 15 kwietnia 2014 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego (dalej: organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji wymierzających opłaty za korzystanie ze środowiska (wprowadzanie ścieków komunalnych do środowiska za I i II półrocze 2011 r., I i II półrocze 2012 r. oraz 2013 r. dla Zakładu... w D. Spółki z o.o. (dalej: Spółka, skarżący) w trybie art. 288 ust. 2, art. 276, art. 193 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). W uzasadnieniu wskazano na nieuwzględnienie przez Spółkę zwyżki opłat z tytułu braku wymaganych pozwoleń wodnoprawnych dla instalacji: oczyszczalnia ścieków D., oczyszczalnia ścieków S., oczyszczalnia ścieków M. – w wykazach zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za ww. okresy rozliczeniowe.
W decyzji z [...] maja 2014 r. organ I instancji wymierzył Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska (wprowadzenie ścieków komunalnych) za 2013 r. w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu, w wysokości 21 568 zł – według wyliczenia zawartego w załączniku do tej decyzji, stanowiącego jej integralną część (pkt 1). Ponadto organ I instancji zobowiązał stronę do: - naliczenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie ww. opłaty, wskazując że termin płatności należnej opłaty przypadał na dzień 1 kwietnia 2014 r. (pkt 2); - wpłaty należnej kwoty na wskazany w decyzji rachunek bankowy (pkt 3). W podstawie prawnej decyzji powołano art. 193 ust. 1 pkt 2, art. 273, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 i art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 p.o.ś., art. 21 § 3 i art. 53 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 749 ze zm.).
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez brak podpisu osoby upoważnionej na załączniku do przedmiotowej decyzji. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 282 p.o.ś., jako że organ już dwa lata przed wszczęciem postępowania wiedział o rzekomym braku pozwolenia po stronie Spółki i nie podjął żadnych działań sygnalizujących jej konieczność podjęcia starań o stosowne pozwolenia.
W decyzji z [...] listopada 2014 r. nr [...] SKO w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę: - uchyliło decyzję organu I instancji z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska za 2013 r. – w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu, w wysokości 21 568 zł i w tym zakresie orzekło o: 1. wymierzeniu Spółce za 2013 r. opłaty za korzystanie ze środowiska (wprowadzanie ścieków komunalnych do środowiska) w kwocie 21 568 zł w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu;
- 2. zobowiązaniu do naliczenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie opłaty, o której mowa w pkt 1 wskazując, że termin należnej opłaty przypadał na dzień 1 kwietnia 2014r.;
- 3. zobowiązaniu do wpłaty należnej kwoty na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach.
SKO w Kielcach, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wyżej opisaną decyzję, podzieliło ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji, podkreślając przy tym, że zbędne było zawarcie w decyzji z [...] maja 2014 r. informacji, że załącznik do decyzji stanowi jej integralną część – w związku z czym należało skorygować zakwestionowane rozstrzygnięcie. W tym zakresie wskazano, że wprawdzie obowiązek umieszczenia w decyzji elementów dodatkowych rozstrzygnięcia sprawy może wynikać z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 107 § 2 k.p.a., a wśród nich można wymienić załącznik do decyzji jako jej integralną część, jednakże takiej regulacji nie przewiduje p.o.ś. Z tych też względów rozważania dotyczące sposobu naliczenia opłaty podwyższonej winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – nie zaś w załączniku. Kolegium wskazało, że brak podpisu na załączniku do decyzji nie stanowił naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając wymierzenie Spółce – w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś. – określonej w decyzji opłaty za korzystanie ze środowiska Kolegium wyjaśniło, że Spółka, wyliczając opłaty za wprowadzanie ścieków do środowiska, legitymowała się pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi dla Gminy D., nie zaś dla Zakładu... Spółka z o.o. W konsekwencji Spółka, będąca podmiotem korzystającym ze środowiska, nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, przy czym składała informacje i wnosiła opłaty tak jak podmiot dysponujący pozwoleniem.
Kolegium wskazało, że ze stosownym wnioskiem Spółka wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Kielcach dopiero w dniu 19 marca 2013 r., otrzymując w dniach [...] kwietnia 2013 r. oraz [...] maja 2013 r. stosowne decyzje przenoszące prawa i obowiązki z Gminy na Spółkę (wynikające z pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni M., D. i S.). W rezultacie organ II instancji stwierdził, że Spółka w okresie I półrocza 2013 r. odprowadzała ścieki do środowiska bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych – wskazując jednocześnie na brak możliwości powoływania się w tym zakresie na pozwolenia wydane Gminie. W ocenie Kolegium, brak jest przy tym podstaw do wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez zezwolenia – ze względu na treść art. 276 ust. 1 p.o.ś.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka, zarzucając temu rozstrzygnięciu obrazę:
- - przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że możliwe jest nałożenie dodatkowej opłaty za korzystanie ze środowiska (opłaty podwyższonej) – w sytuacji, gdy w dacie wydania ww. decyzji Spółka legitymowała się już pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do środowiska dla oczyszczalni ścieków M., D. oraz S.;
- - przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającą się brakiem aktywności organu administracji publicznej w zakresie czynienia ustaleń faktycznych co do przyczyn opóźnienia w przeniesieniu (uzyskaniu) pozwolenia wodnoprawnego przez Spółkę;
- - przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającą się brakiem aktywności organu administracji publicznej w zakresie czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie tego, kto faktycznie uzyskał pozwolenie wodnoprawne – samodzielnie gmina D., czy też gmina D. – Zakład... jako samorządowy zakład budżetowy, za pomocą którego zadania własne gmina wykonywała, a w konsekwencji brak ustaleń, czy Spółka mogła korzystać ze środowiska na podstawie pozwolenia, które udzielono jej, gdy stanowiła jeszcze inną formę organizacyjno prawną;
- - przepisów postępowania, to jest art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 282 p.o.ś. – poprzez orzeczenie o nałożeniu na Spółkę opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia tej opłaty wszczęto w blisko 3 lata od powzięcia informacji o braku posiadania przez Spółkę wymaganego pozwolenia wodnoprawnego – a tym samym naruszenie zasady zaufania organów władzy publicznej do obywateli poprzez doprowadzenie strony do konieczności ponoszenia wysokich opłat podwyższonych w sytuacji, gdy zawiadomienie Spółki przez właściwy organ administracji publicznej o zachodzących nieprawidłowościach mogło nastąpić już we wrześniu 2011 r.;
- - przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak zamieszczenia w części motywacyjnej zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, z którego wynikałoby dlaczego na podstawie posiadanych przez Spółkę decyzji wodnoprawnych, wydanych na Gminę D. - Zakład... w D. (zakład budżetowy) nie mogła być ona traktowana jako podmiot legitymujący się stosownym pozwoleniem – w sytuacji, gdy pozwolenie takie wydano "na" Zakład.... w D., jednakże z uwagi na ówczesną formę organizacyjno-prawną adresatem decyzji mogła być wyłącznie Gmina D., a ponadto poprzez brak wyjaśnienia co do przyjętej i zastosowanej wykładni prawa z jednoczesnym wyjaśnieniem znaczenia poszczególnych, stosowanych norm prawnych;
- - przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy prawidłowym działaniem Kolegium winno być uchylenie tej decyzji – z uwagi na wykładnię ww. przepisów, o jakich mowa w pkt 1;
- - przepisu art. 35 § 3 i 36 k.p.a. – poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w terminie 5 miesięcy od dnia przekazania organowi odwołania oraz brak zawiadamiania strony o przyczynach takiej zwłoki oraz brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy – w sytuacji, kiedy decyzja w trybie odwoławczym winna być wydana w terminie jednego miesiąca od dnia przekazania odwołania organowi, a o każdym przypadku niedochowania tego terminu strona winna być bezwzględnie informowana wraz z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie sądowej w dniu 12 marca 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji) w wyroku z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Ke 152/15 oddalając skargę Zakładu... Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję SKO w Kielcach z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska w uzasadnieniu w pierwszej kolejności odniósł się do naruszenia prawa materialnego, albowiem uznał, że zakres niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i oceny czy ustalenia poczynione w sprawie były prawidłowe - determinuje treść wskazanych przepisów i pojęć w nich zawartych, co w konsekwencji umożliwiło Sądowi I instancji ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, stanowisko Kolegium tak w zakresie ustaleń faktycznych odzwierciedlonych w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy jak również zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego oraz ich wykładnia nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd I instancji w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych związanych z korzystaniem z instalacji, wskazane w uzasadnieniu przepisy nie przewidywały automatycznego, w ramach sukcesji uniwersalnej, przejścia posiadanych pozwoleń na nowy podmiot (art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 190 p.o.ś.). Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo uznało, że jeżeli podmiot prowadzący instalacje nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem, właściwy organ nakłada na taki podmiot opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej jest bezsporne, że właścicielem przedmiotowej instalacji tj. oczyszczalni ścieków w miejscowości M., S. i D. jest Gmina D., której Starosta Kielecki udzielił pozwoleń wodnoprawnych. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 kwietnia 2011 r., Gmina D. oddała w dzierżawę skarżącej Spółce mienie komunalne stanowiące nieruchomości, urządzenia i instalacje służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Miasta i Gminy D..
Sąd I instancji wyjaśnił, że z wnioskiem o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych skarżąca wystąpiła dopiero w dniu 19 marca 2013 r., a stosowne decyzje przenoszące prawa i obowiązki z Gminy D. na Spółkę – wynikające z pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni M., D. i S. skarżący otrzymał w dniach 22 kwietnia 2013 r. oraz 6 maja 2013 r.
Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że począwszy od dnia zawarcia umowy dzierżawy w dniu 1 kwietnia 2011 r. do dnia wystąpienia z wnioskiem w dniu 19 marca 2013 r. o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych Spółka jako podmiot korzystający ze środowiska nie posiadała pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do środowiska. W związku z powyższym za zasadne uznał stanowisko Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie, w okresie I półrocza 2013 r., skarżący odprowadzał ścieki do środowiska bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych. Właściwą legitymację posiadał bowiem dopiero od 22 kwietnia 2013r. (oczyszczalnia D.) oraz od 6 maja 2013r. (oczyszczalnia M. i S.).
W ocenie Sądu I instancji, skoro pozwoleniami wodnoprawnymi dotyczącymi oczyszczalni ścieków w D., M. i S. dysponowała Gmina D. jako ich właściciel, a z dniem zawarcia umowy dzierżawy tych instalacji podmiotem korzystającym ze środowiska stała się Spółka to tym samym była zobowiązana do uzyskania decyzji o przeniesieniu pozwoleń wodnoprawnych udzielonych Gminie D.. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do powoływania się przez stronę skarżącą na pozwolenie wodnoprawne udzielone Gminie D. Według Sądu I instancji, z przywołanych w rozważaniach przepisów wynika, że obowiązki określone w pozwoleniach wodnoprawnych, udzielonych Gminie D. nie przeszły automatycznie na stronę skarżącą, co oznacza, że skarżący działał bez wymaganego pozwolenia.
W ocenie Sądu I instancji, umowa dzierżawy z 1 kwietnia 2011 r. jak również żadna inna umowa cywilnoprawna nie mogła skutkować przeniesieniem praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych udzielonych Gminie D.. Postanowienia takich umów mają bowiem wtórny charakter i z tego względu zawarcie stosunku zobowiązaniowego przez podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne nie miało jakiegokolwiek znaczenia dla ustalenia, kto winien ponosić odpowiedzialność z tytułu naruszenia określonych przepisów.
Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut, że organ nie mógł nałożyć przedmiotowej opłaty w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji skarżąca legitymowała się już pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzenie ścieków do środowiska dla oczyszczalni ścieków M., D. oraz S.. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, według którego zobowiązanie dotyczące wniesienia opłaty podwyższonej powstaje z mocy prawa z dniem zaistnienia zdarzenia, jakim w sprawie niniejszej jest korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia.
Odnosząc się do zrzutu dotyczącego braku dokonania przez organ ustaleń w zakresie przyczyn braku pozwolenia, Sąd I instancji stwierdził, że jest on niezasadny. Przyczyna braku pozwolenia, może mieć znaczenia w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia podjął działania zmierzające do przeniesienia poprzednio udzielonego pozwolenia na nowy podmiot lub wydania nowego pozwolenia na kolejny okres. W rozpoznawanej sprawie, nie zaistniała jednak sytuacja, w której organ mógłby odstąpić od wymierzenia opłaty podwyższonej.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że to nie organ winien sygnalizować stronie konieczność podjęcia starań celem uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego. To przedsiębiorca powinien zadbać o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają taki obowiązek na podmiot eksploatujący instalacje.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., które wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli organ nie stosuje się do tych standardów to zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności. W takiej jednak sytuacji strona powinna skorzystać ze środków przewidzianych w k.p.a. i p.p.s.a. tj. wnieść skargę na bezczynność bądź przewlekłość w załatwieniu sprawy.
W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. J. M. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi skarżącego i tym samym zaakceptowaniu uchybień SKO w Kielcach zawartych w decyzji z [...] listopada 2014 r. przejawiających się brakiem aktywności organu administracji publicznej w zakresie ustalenia, co było powodem opóźnienia w przeniesieniu (uzyskaniu) pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego;
- 2. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 §1 k.p.a. w zw. z art. 282 p.o.ś. polegającym na oddaleniu skargi skarżącego i tym samym zaakceptowaniu uchybień SKO w Kielcach zawartych w decyzji z [...] listopada 2014r., a przejawiających się orzeczeniem o nałożeniu na Spółkę opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia tej opłaty wszczęto w blisko 3 lata od powzięcia pierwszej informacji o braku po stronie Spółki wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do środowiska dla oczyszczalni ścieków M., D. oraz S., a tym samym naruszeniu zasady zaufania organów władzy publicznej do obywateli poprzez doprowadzenie strony do konieczności ponoszenia wysokich opłat podwyższonych w sytuacji, gdy zawiadomienie Spółki przez właściwy organ administracji publicznej o zachodzących nieprawidłowościach mogło nastąpić już we wrześniu 2011 r.;
- 3. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, w zakresie ustaleń faktycznych, że organ dysponował opinią prawną opatrzoną datą z 15 września 2011 r., znak [...], sporządzoną przez radcę prawnego, która zalega w aktach postępowania, i z której wynika, że organ I instancji wiedział o braku stosownego pozwolenia po stronie skarżącego i nie podjął żadnych, choćby sygnalizacyjnych działań względem Spółki mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem;
- 4. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na oddaleniu skargi skarżącego i tym samym zaakceptowaniu uchybień SKO w Kielcach zawartych w decyzji z [...] listopada 2014 r. przejawiających się brakiem zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego, w zakresie terminu płatności opłaty podwyższonej nałożonej na Spółkę;
- 5. naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. polegającym na oddaleniu skargi skarżącego (a nie jej uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO) i tym samym zaakceptowaniu uchybień SKO w Kielcach zawartych w decyzji z [...] listopada 2014 r., gdy ta wskazywała na wadliwie przeprowadzoną wykładnię ww. przepisów p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie dodatkowej opłaty za korzystanie ze środowiska - opłaty podwyższonej - w sytuacji, gdy w dacie wydania rzeczonej decyzji podmiot korzystający ze środowiska legitymował się już pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do środowiska.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Kiecach z [...] listopada 2014 r., nr [...].
Skarga kasacyjna zawiera obszerne uzasadnienie przedstawionych zarzutów oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Kielcach.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 2763/15 po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Ke 152/15 sprawy ze skargi Spółki na decyzję SKO w Kielcach z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 § 1 k.p.a. w zw. z art. 282 p.o.ś. i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wskazać należy, że warunkiem zastosowania dyspozycji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie mógł stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji.
Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej.
W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Przeprowadzając merytoryczną kontrolę zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego dokonaną przez Sąd I instancji. W rezultacie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Należało także stwierdzić, że niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, "w zakresie ustaleń faktycznych, że Organ dysponował opinią prawną opatrzoną datą z 15 września 2011 r., znak [...], sporządzoną przez radcę prawnego, która zalegała w aktach postępowania, i z której wynika, że organ pierwszej instancji wiedział o braku stosownego pozwolenia po stronie Skarżącego i nie podjął żadnych choćby sygnalizacyjnych działań względem ZUK mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem". W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09 - Lex nr 597768).
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części uzasadnienia (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 - Lex nr 597986).
Zatem skutecznie postawiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powinien wskazywać na uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod względem jego zawartości. Jeśli okaże się, że zaskarżony wyrok spełnia wymogi z tego przepisu, to wówczas należy uznać niezasadność tak sformułowanego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi.
Sąd I instancji w wystarczający sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności odniósł się do istoty zarzutów zawartych w skardze Spółki. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie okoliczności świadczą o trafności rozstrzygnięcia SKO w Kielcach. Bezzasadnie zatem zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu, że ten niezgodnie ze stanem rzeczywistym odniósł się do okoliczności związanych z zaleganiem w aktach sprawy opinii prawnej sporządzonej przez r. pr. E. K. W przedmiotowej opinii przedstawiono jakie obowiązki wynikają z art. 275 p.o.ś. dla Spółki. W treści ww. opinii przywołana jest także zawartość normatywna art. 3 pkt. 20 p.o.ś. oraz stwierdzenie, że "działalność z wykorzystaniem środowiska prowadzi niewątpliwie Zakład... Spółka z o.o. a nie Gmina D.". Spółka stanowi odrębną od Gminy osobę prawną." Treść ww. opinii prawnej informuje jakie przepisy obowiązują w stanie faktycznym sprawy dotyczącym Spółki.
Pominięcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku treści ww. opinii nie mogło mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego to nie organ winien sygnalizować skarżącemu kasacyjnie konieczność podjęcia starań celem uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący kasacyjnie będący przedsiębiorcą powinien bowiem zadbać o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładały taki obowiązek na podmiot eksploatujący instalacje. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie mógł mieć także brak zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego w zakresie terminu płatności opłaty podwyższonej nałożonej na skarżącego kasacyjnie. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. Sąd I instancji prawidłowo w konsekwencji zaakceptował stanowisko Kolegium, według którego możliwe jest nałożenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji podmiot korzystający ze środowiska legitymował się już pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do środowiska. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w rozumieniu p.o.ś. opłaty podwyższone są sankcją finansową związaną z niedopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia wodno prawnego będącego sektorowym pozwoleniem emisyjnym. Opłaty podwyższone są świadczeniem pieniężnym pobieranym od podmiotu korzystającego ze środowiska o charakterze przymusowym i ekwiwalentnym. Podstawą obowiązywania w prawie ochrony środowiska instrumentu finansowo-prawnego w postaci opłaty podwyższonej jest zasada "zanieczyszczający płaci" (art. 7 i art. 7a p.o.ś).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 p.o.ś., "1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia". Obciążanie podmiotów korzystających ze środowiska bez wymaganego pozwolenia kosztami działań podejmowanych w celu zwalczania spowodowanego przez nich zanieczyszczenia powinno skłaniać te podmioty do prowadzenia działalności na podstawie zgody organu administracji, które należy uzyskać przed rozpoczęciem działalności. Taki mechanizm stosowania opłaty podwyższonej powinien też umożliwić bardziej racjonalne wykorzystanie zasobów środowiska z jednoczesnym użyciem kryteriów efektywności ekonomicznej i sprawiedliwości ekologicznej.
Obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego nie posiadał skarżący kasacyjnie jest warunkiem prowadzenia działalności przed podmiot korzystający ze środowiska (w niniejszej sprawie przez skarżącego kasacyjnie) w określony sposób – poprzez użytkowanie instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Obowiązek uzyskania pozwolenia spełnia również wymagania zasady prewencji i powinien być wykonany przed podjęciem działalności właśnie z uwagi na treść zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Pozwolenie wodnoprawne jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie warunków prowadzenia działalności (gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie), a także decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą. Obowiązek jego uzyskania mieści się więc w zakresie dodatkowych obowiązków przedsiębiorcy określonych w art. 18 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.).
Jest to określony przepisami prawa warunek dotyczący sposobu (czy metod) wykonywania działalności gospodarczej, związany z ochroną środowiska (zob. M. Górski, Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 213).
W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych związanych z korzystaniem z instalacji, powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisy nie przewidywały automatycznego, w ramach sukcesji uniwersalnej, przejścia posiadanych pozwoleń na nowy podmiot (art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 190 p.o.ś.). W pełni uzasadniona jest zatem ocena Sądu I instancji, który uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że jeżeli podmiot prowadzący instalacje nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem, właściwy organ nakłada na taki podmiot opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że właścicielem przedmiotowej instalacji tj. oczyszczalni ścieków w miejscowości M., S. i D. jest Gmina D., której Starosta Kielecki udzielił pozwoleń wodnoprawnych. Na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 kwietnia 2011 r. Gmina D. oddała w dzierżawę skarżącemu kasacyjnie mienie komunalne stanowiące nieruchomości, urządzenia i instalacje służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Miasta i Gminy D.. Z wnioskiem o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych skarżący kasacyjnie wystąpił dopiero w dniu 19 marca 2013 r., a stosowne decyzje przenoszące prawa i obowiązki z Gminy D. na Spółkę – wynikające z pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni M., D. i S. skarżący kasacyjnie otrzymał w dniach 22 kwietnia 2013 r. oraz 6 maja 2013 r. Od dnia zawarcia umowy dzierżawy w dniu 1 kwietnia 2011 r. do dnia wystąpienia z wnioskiem w dniu 19 marca 2013 r. o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych skarżący kasacyjnie jako podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do środowiska.
W związku z powyższym zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie, w okresie I półrocza 2013 r., skarżący kasacyjnie odprowadzał ścieki do środowiska bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych. Właściwą legitymację prawną w tym zakresie uzyskał dopiero od 22 kwietnia 2013 r. (oczyszczalnia D.) oraz od 6 maja 2013 r. (oczyszczalnia M. i S.). Skoro pozwoleniami wodnoprawnymi dotyczącymi oczyszczalni ścieków w D., M. i S. dysponowała Gmina D. jako ich właściciel, a z dniem zawarcia umowy dzierżawy tych instalacji podmiotem korzystającym ze środowiska stał się skarżący kasacyjnie to tym samym skarżący kasacyjnie był zobowiązany do uzyskania decyzji o przeniesieniu pozwoleń wodnoprawnych udzielonych Gminie D. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do powoływania się przez skarżącego kasacyjnie na pozwolenie wodnoprawne udzielone Gminie D. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że obowiązki wynikające z pozwoleń wodnoprawnych, udzielonych Gminie D. nie przeszły automatycznie na skarżącego kasacyjnie, co oznacza, że Spółka działała bez wymaganego pozwolenia.
W trafnej ocenie Sądu I instancji umowa dzierżawy z 1 kwietnia 2011 r. jak również żadna inna umowa cywilnoprawna nie mogła skutkować przeniesieniem praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych udzielonych Gminie D.. W niniejszej sprawie zobowiązanie dotyczące wniesienia opłaty podwyższonej powstało zatem z mocy prawa z dniem zaistnienia zdarzenia, jakim było korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia.
Przyczyna braku pozwolenia, może mieć znaczenie w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, gdy podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia podejmie działania zmierzające do przeniesienia poprzednio udzielonego pozwolenia na nowy podmiot lub wydania nowego pozwolenia na kolejny okres. W rozpoznawanej sprawie, nie zaistniała jednak sytuacja, w której organ mógł odstąpić od wymierzenia opłaty podwyższonej. Wskazać również należy, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania nie wskazywał na żadne okoliczności, które spowodowały, że dopiero w 2013 r. wystąpił o przeniesienie przedmiotowych pozwoleń wodnoprawnych.
Wskazać również należy, że w okresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem Spółka od daty zawarcia umowy dzierżawy instalacji tj. od 1 kwietnia 2011 r. nie ubiegała się o uzyskanie decyzji przenoszących pozwolenia wodnoprawne udzielone Gminie D. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.