Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1448/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. i J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia... 2015 r., znak:...., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia... 2007r., nr..., sprostowaną następnie postanowieniem z dnia... 2007 r., Starosta... zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. C. i A. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o numerach ewid...., obr...., położonych przy ul.... w.... W dniu... 2008 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła do Wojewody... W. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego, w szczególności przez: (a) niezgodne z prawem określenie kategorii obiektu budowlanego; (b) ustalenie takiej wysokości budowanego obiektu, że kominy umiejscowione na sąsiedniej części budynku, tzn. drugiej połowie domu jednorodzinnego, tzw. "bliźniaka", znalazły się poniżej poziomu wyznaczonego przez § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania; oraz (c) błędne dokonanie wytyczeń fundamentów rozbudowywanej części budynku, przez co budowany obiekt wraz kominami i przewodami wentylacyjnymi znalazł się faktycznie kilkadziesiąt centymetrów na nieruchomości wnioskodawczyni.
Decyzją z dnia... 2009 r., Wojewoda..., działając na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia... 2007r. Po rozpatrzeniu odwołania W. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia... 2009 r., znak:..., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji
W. W. zaskarżyła ww. decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie m.in. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 8 i art. 11 K.p.a.; art. 9 i art. 10 K.p.a.; nadto art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ("uPb") przez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz art. 156 § 1 pkt 2 K..p.a. poprzez stwierdzenie, że zachodzące przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę naruszenia nie stanowią rażących naruszeń prawa.
Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 912/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia... 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody... z dnia... 2009 r., uznając, że z uwagi na fakt, iż przebudowie poddawana jest część budynku łącznie ze ścianą dzielącą oba budynki, to zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 uPb W. W. powinny służyć w sprawie pozwolenia na budowę prawa strony. Organ winien zatem rozważyć, czy nie został naruszony w sposób rażący art. 10 K.p.a..
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA wnieśli GINB oraz J. C.. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 213/10, oddalił je podkreślając, że organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z próbami W. W. wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej. W tych okolicznościach pod kątem rażącego naruszenia prawa polecił zbadać stanowisko Starosty..., który w uzasadnieniu decyzji z... 2007 r. do kwestii udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącej w ogóle się nie odniósł. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa może dotyczyć bowiem także przepisów postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda... decyzją z dnia... 2012 r., nr..., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę ww. budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania W. W. GINB decyzją z dnia... 2012 r., znak:..., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W kwestii, czy organ administracji prawidłowo odniósł się do żądania W. W. wzięcia udziału w postępowaniu, GINB potwierdził swoją pełną zgodę z interpretacją przepisów K.p.a. wyrażoną w wyroku II OSK 213/10. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że w analizowanym przypadku ewentualne naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu nie mogą być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.
Decyzja GINB z dnia... 2012 r. została zaskarżona przez W. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2368/12, oddalił skargę.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. W.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1234/13, uchylił powyższy wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2013 r. oraz uchylił ww. decyzję GINB z dnia... 2012 r. W wyroku NSA podkreślił przede wszystkim, że organy nie przeprowadziły postępowania w sposób wskazany w wyroku NSA z 26 stycznia 2011 r. W szczególności organy nie wyjaśniły okoliczności związanych z tym, że skarżąca próbowała wziąć udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej wobec jej działki nieruchomości. Pod kątem rażącego naruszenia prawa musi być zatem zbadana postawa Starosty..., który w uzasadnieniu decyzji z... 2007 r. nie odniósł się w ogóle do kwestii udziału W. W. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. NSA podkreślił przy tym, że badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa ma inny charakter niż naruszenie prawa, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Nie zmienia to faktu, że obowiązkiem organu jest zbadanie regulacji materialnej przesłanek przyznania jednostce przymiotu strony. Należy tego dokonywać w związku z art. 28 ust. 2 uPb.
Decyzją z dnia... 2015 r., nr..., GINB po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji Wojewody... z dnia... 2012 r. postanowił: (1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz (2) stwierdzić nieważność decyzji Starosty... z dnia... 2007 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a także oceny prawne i wskazania wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1234/13.
W uzasadnieniu, w kwestii naruszenia art. 28 ust. 2 uPb, GINB stwierdził, że argumentacja J. C. i A. G., zawarta w piśmie z dnia... 2015 r., wskazująca na wadliwe ustalenia poczynione przez NSA, jak również nieprawidłową ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., nie może odnieść skutku. W istocie sprowadzają się one bowiem do próby zakwestionowania prawomocnego wyroku NSA. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 Kpa, rozpatrywać należy bowiem nie w sferze faktów, ale na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się organy administracji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 uPb, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Powyższą decyzję zaskarżyli do WSA w Warszawie odrębnymi skargami J. C. i A. G.. A. G. zarzucił nieprawidłowe zastosowanie wskazań NSA, a przez to naruszenie: (1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a.) oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne odczytanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. oraz z dnia 12 grudnia 2014 r., oraz (2) brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego co do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Upb. J. C. zarzuciła naruszenie art. 28 ust 2 uPb w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że W. W. była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia... 2007 r., a nadto, że Starosta... dokonał odmowy uznania jej za stronę tego postępowania.
W odpowiedzi na skargi GINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że podstawą uchylenia decyzji Wojewody... oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty... było rażące naruszenie art. 28 ust. 2 uPb, a nie inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Taką ocenę okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału przedstawił NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. i tą oceną organ odwoławczy jest związany.
Odpowiedzi na obie skargi złożyła też uczestniczka postępowania W. W.. Jej zdaniem kluczowym przejawem rażącego naruszenia prawa przez Starostę... było to, że nie wziął on pod uwagę art. 28 ust. 2 uPb, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 uPb). Przy ocenie prawidłowości decyzji Starosty... w pierwszej kolejności powinien zostać uwzględniony charakter zabudowy bliźniaczej, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie oraz obszar oddziaływania podjętej inwestycji. Starosta tych okoliczności w ogóle nie wziął pod uwagę i z tego względu jego decyzja w sposób rażący naruszała prawo.
Na rozprawie dniu 3 sierpnia 2016 r. WSA w Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. G. (sygn. VII SA/Wa 1448/15) oraz J. C. (sygn. VII SA/Wa 1449/15).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. podkreślił obowiązek organu administracji kierowania się oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w orzeczeniach sądowych wydanych w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty..., a w szczególności wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2014 r. W wyroku tym NSA przyjął wynikające z wykładni systemowej (poprzez wskazanie konieczności odwołania się w procesie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do innych przepisów Kpa oraz do art. 28 ust. 2 uPb), a także wykładni funkcjonalnej sensu largo, uwzględniającej zarówno wartości chronione przez powołane przepisy, jak i skutki zastosowania tych przepisów.
Sąd pierwszej instancji uznał za w pełni przekonujące stanowisko NSA, że przy wydawaniu decyzji z dnia... 2007 r., a także w kolejnych postępowaniach dotyczących tej decyzji, doszło do rzeczywistej odmowy udziału W. W. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wbrew interpretacji skarżących nie była to odmowa wprost wysłowiona w określonym akcie, lecz odmowa konkludentna, polegająca na podejmowaniu takich decyzji (w szczególności odmowie wznowienia postępowania) oraz takich czynności, które de facto uniemożliwiały osobie sąsiadującej z inwestorami właściwy udział w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę nieruchomości sąsiedzkiej i części "domu-bliźniaka".
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wykładnia przepisów prawa oraz ocena prawna decyzji Starosty... dokonane przez NSA mają charakter wykładni naprawczej. Przywołując poglądy doktryny wskazano, że w procesie stosowania prawa niezbędne jest niekiedy eliminowanie wieloznaczności lub niejednoznaczności występujących w tekstach prawnych. Istotę takiej roli naprawczej w procesie stosowania prawa doprecyzowała uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2013 r. (sygn. II FPS 6/12). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie niezbędne było odejście przez NSA od wykładni językowej przepisów Kpa. NSA orzekał przecież w tej sprawie już po raz drugi. Dlatego w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. dokonał właśnie wykładni pełniącej rolę naprawczą, odnosząc ją do aktów stosowania prawa przez Starostę.... NSA uznał, że kwestia, czy W. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, powinna być rozstrzygnięta jeszcze w 2007 r., kiedy toczyło się postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 Kpa.
Sposób rozstrzygnięcia i uzasadnienia, a także konsekwentne upraszczanie procesu wykładni prawa oraz niewyjaśnianie stanowiska przez Starostę... w spornej kwestii legitymacji procesowej wnioskodawczyni, w rzeczywistości pozbawiał ją możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, mimo że wnioskodawczyni domagała się takiego udziału. Na tym właśnie polegało rażące naruszenie prawa w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia... 2007 r. Dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia... 2015 r. GINB wziął pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania prawne zawarte w wyroku NSA i w rezultacie uchylił decyzję Wojewody... z dnia... 2012 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty... z dnia... 2007 r.
W skardze kasacyjnej A. G. powyższemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:
- – art. 170 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w wyrokach NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 213/10 oraz z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1234/13 przesądzono w sposób wiążący organy administracji, że decyzja Starosty... z dnia... 2007 r. w sposób rażący naruszała art. 28 ust. 2 uPb;
- – art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na brak zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w zakresie jej istoty i brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia przez: odwołanie się do okoliczności, które nie istniały w czasie prowadzenia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia... 2007r. oraz niesprecyzowanie tych okoliczności i pominięcie istotnych okoliczności dotyczących charakteru inwestycji zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie;
- – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia.
W oparciu o w/w zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, tj. wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru nieruchomości, na okoliczność samodzielności budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przebudowanego na podstawie decyzji z dnia... 2007 r. oraz budynku wielorodzinnego zrealizowanego na podstawie tej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytując odpowiednie fragmenty uzasadnień wyroków NSA w sprawach II OSK 213/10 oraz II OSK 1234/13 wskazano, że stwierdzenia w nich zawarte nie są jednoznaczne z ustaleniem, że Starosta... odmówił W. W. i T. W. statusu strony postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie z ww. wyroków wynikał obowiązek sprawdzenia, czy w ramach postępowania zakończonego ww. decyzją miała miejsce odmowa przyznania przymiotu strony i dopiero w wypadku potwierdzenia tej okoliczności – zasadność stwierdzenia nieważności decyzji. Podniesiono, że ocena NSA, który uznał za rażące naruszenie art. 28 ust. 2 uPb odmowę przyznania przymiotu strony właścicielom drugiej połowy bliźniaka, stanowi w istocie zacytowanie fragmentu wniosku W. i T. W. bez analizy, czy wniosek ten zawiera prawdziwe dane. Podniesiono, że prawo budowlane nie zna pojęcia "bliźniak", a jedynie podaje definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (art. 3 ust. 2a uPb).
Wadliwość zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji również zaskarżonego wyroku polega więc na zaniechaniu dokładnego zbadania, o jaki obiekt budowlany chodziło wnioskodawcom i jaki obiekt miał na myśli NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że dozwolona kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją przebudowa dotyczyła istniejącego w dacie wydawania decyzji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul...., natomiast rozbudowa dotyczyła odrębnego, samodzielnego konstrukcyjnie budynku oddylatowanego od budynku istniejącego. Oba budynki maja odrębne numery geodezyjne. Rozbudowa nie dotyczyła więc budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Budynek stanowiący rozbudowę nie ma technicznie i prawnie nic wspólnego z zabudową bliźniaczą sąsiadujących nieruchomości skarżącego i W. W.. Ponadto nieprawidłowe jest ustalanie okoliczności odmowy przyznania przymiotu strony przez pryzmat zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ramach związania wykładnią i wytycznymi NSA organ powinien był przeanalizować postępowanie zakończone decyzją z dnia... 2007 r. pod kątem, czy w jego zakresie doszło do odmowy przyznania W. W. statusu strony, czy też doszło do naruszenia jej uprawnień procesowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, czego organ w istocie nie wykonał. Do dnia wydania ww. decyzji organ nie zajął żadnego stanowiska w tym zakresie. Dopiero w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia... 2007 r. ustalono, że żądanie wznowienia postępowania złożyły osoby nie będące stronami w sprawie. W ujęciu NSA odmowa przyznania statusu strony nie może być równoznaczna z prostym pominięciem osoby mającej taki status przy prowadzeniu postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polega zaś w ocenie skarżącego kasacyjne na braku wskazania wad postępowania przy wydawaniu decyzji z dnia... 2007 r., a także na zaniechaniu wskazania jakichkolwiek działań w ramach postępowania zakończonego tą decyzją, które można by potraktować jako odmowę przyznania W. W. przymiotu strony.
Sąd pierwszej instancji oprócz postępowania wznowieniowego nie wskazał czynności, które de facto uniemożliwiały osobie sąsiadującej z inwestorami udział w postepowaniu o pozwolenie na rozbudowę. Sąd pierwszej instancji dokonał zdaniem skarżącego kasacyjnie rozszerzającej interpretacji stanowiska NSA nadając mu odmienne niż literalne znaczenie. Uzasadnienie wyroku jest przy tym ogólnikowe i nieprzekonywujące.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz dopuszczenie dowodów z dokumentacji zdjęciowej na okoliczność charakteru zabudowy, której dotyczyła decyzja Starosty... z dnia... 2007 r. W uzasadnieniu przywołano fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., z którego wprost wynika, że odmowa przyznania przymiotu strony w niniejszej sprawie jest bezzasadna i jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 uPb, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. NSA wyraźnie więc wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia... 2007 r. miała miejsce odmowa przyznania przymiotu strony.
Co do charakteru obiektu będącego przedmiotem decyzji z dnia... 2007 r. podniesiono, że oba budynki w zabudowie bliźniaczej łączy wspólna ściana i bliskość zabudowy, nie ma więc wątpliwości, że budynek W. W. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, powołując się na ww. przepis, wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1234/13, gdzie stwierdzono, że przy wydawaniu decyzji z dnia... 2007 r., a także w kolejnych postępowaniach dotyczących tej decyzji, doszło do rzeczywistej odmowy udziału W. W. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty... z dnia... 2007 r. doszło do rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Ustalenie, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny istotnie przesądził, iż w niniejszej sprawie doszło do odmowy dopuszczenia W. W. do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia... 2007 r., a nadto odmowa ta stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., determinuje rozstrzygnięcie całej sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej może być bowiem uwzględniony tylko w przypadku uznania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 170 P.p.s.a.
Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. to z kolei typowe przepisy wynikowe, których naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy materialnym, które należy powiązać z zarzutem naruszenia art. 151, względnie art. 145 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie tych przepisów z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a., a zatem również zasadność tego zarzutu determinowana jest rozstrzygnięciem w przedmiocie naruszenia art. 170 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie związanie organów i Sądu pierwszej instancji wyrokiem NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r. wynika przede wszystkim z art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, a nie z art. 170 P.p.s.a., okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ na podstawie obu przepisów zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji związane były treścią i oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r.
Ratio legis art. art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantują one zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
W wyroku z dnia 12 grudnia 2014r. NSA w sprawie sygn. akt II OSK 1234/13, wyraźnie stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy, w których przedmiotem pozwolenia na budowę jest pozwolenie na rozbudowę obejmującą budynek zbliźniaczony z budynkiem, którego W. i T. małż. W. są właścicielami, odmowa przyznania przymiotu strony jest bezzasadna i stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej "uPb", co stanowi podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Dalej NSA wskazał, że aprobując odmowę przyznania przymiotu strony W. W. i T. W. w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę GINB i Wojewoda... uchylili się od wyprowadzenia konsekwencji prawnych dla ustalenia zasadniczych przesłanek zgodności z prawem decyzji Starosty... z dnia... 2007 r, do których należy naruszenie przepisów chroniących prawo własności skarżącej. Sąd podkreślił, że należy odróżnić wadliwość materialną bezzasadnego pozbawienia jednostki tej zdolności prawnej pomimo, wystąpienia w sprawie przesłanek ustanowionych w przepisach prawa materialnego przesądzających o przyznaniu przymiotu strony. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, przez pozbawienie jednostki przymiotu strony stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z powyższych stwierdzeń wynika jednoznacznie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny, co należy zaakcentować - w okolicznościach tej sprawy, dopatrzył się w zachowaniu Starosty... - odmowy dopuszczenia W. W. do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia... 2007 r., które to działanie miało charakter rażącego naruszenia prawa – art.28 ust.2 uPb skutkującym stwierdzenie nieważności decyzji.
Innego rodzaju naruszeniem przepisów jest pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Zgodnie z art.145 § 1pkt 4 K.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Przy tego rodzaju wadliwości jednostka ma przymiot strony, a dochodzi do naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co uzasadnia wniosek o wznowienie postępowania, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie mogą jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej.
Na podstawie akt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że W. W. i T. W. już w dniu... 2007 r. złożyli pismo, w którym jako właściciele działki przy ul.... wnieśli o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę ½ "bliźniaka", którego są współwłaścicielami. Pismo to zaginęło w Starostwie, jednak nie ma to wpływu na ocenę, że jeszcze przed wydaniem decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym, W. W. domagała się dopuszczenia do udziału w postępowaniu głównym. Ponadto sami inwestorzy w piśmie z dnia... 2007 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w dniu... 2007 r., wskazywali, że stroną postępowania jest "właściciel drugiej części bliźniaka", tj. W. W.. Brak reakcji Starosty... na te pisma wskazuje, że odmówił on, wprawdzie nie wprost, ale w sposób dorozumiany (konkludentny), dopuszczenia W. W. do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia... 2007 r., i to już na etapie wydawania tej decyzji, nie zaś dopiero po jej wydaniu.
W takim to właśnie stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny, dopatrzył się w zachowaniu Starosty... odmowy dopuszczenia W. W. do udziału w postępowaniu. Zachowania tego nie można potraktować, jako niezajęcia przez organ żadnego stanowiska w tym zakresie, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. W. W. przed wydaniem decyzji z dnia... 2007r. domagała się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ miał wiedzę o tym, że jest ona właścicielem nieruchomości sąsiedniej i części tzw. "domu-bliźniaka", jednak swoim zachowaniem de facto uniemożliwił jej udział w postępowaniu.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art.141 § 4 P.p.s.a. Zarzuty skarżącego dotyczące nieustalenia charakteru obiektu będącego przedmiotem decyzji z dnia... 2007 r. są polemiką ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1234/13 i jako takie nie mogą odnieść skutków prawnych. Jak wynika z akt sprawy, budynek W. W. znajduje się w zabudowie bliźniaczej z budynkiem inwestora, oba budynki łączy ściana wspólna i bliskość zabudowy, nie ma zatem wątpliwości, że budynek W. W. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie tę kwestię przesądził w/w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, wskazując na treść powyższego wyroku NSA, na czym polegało rażące naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty... z dnia... 2007r. w pełni tym samym podzielając stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.