Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 127/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: M., P., J., R., s. H. B. w T.: I. stwierdził nieważność § 19, § 21, § 22, § 27 ust. 3 pkt 1 oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U, 1MW zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddalił; III. zasądził od Gminy T. koszty postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Wojewoda D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: M., P., J., R., s. H. B. w T. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 19, § 20, § 21, § 22, § 26 i § 27 ust. 3 pkt 1 uchwały, a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie wszystkich obszarów U, U/MN i MW oraz terenu 4P/U.
Rozpoznając sprawę Sąd podzielił zarzuty odnoszące się do § 19, § 21, § 22 zaskarżonej uchwały oraz do załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U i 1MW.
Zdaniem Sądu skarżący trafnie zarzucił, że wskazane przepisy uchwały naruszają jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną, która jest wyrażona w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, postulowana w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, były jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy czym Sąd przyjął również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego oczywiście ustalenia studium nie muszą być dosłownie przeniesione do planu miejscowego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 418/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl), co jednak nie podważa tezy, że plan miejscowy nie może być sprzeczny z ustaleniami studium.
Jak wynika z analizy doręczonego Sądowi tekstu i części graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2014 r., dla terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami U i 1MW, do których odnoszą się § 19, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały, w tymże Studium oznaczone są jako przeznaczone pod "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" (symbol M). Dla terenów tych w Studium wskazano jako funkcję dominującą "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", a jako funkcje uzupełniające: "a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe, b) zabudowa zagrodowa, c) usługi komercyjne i publiczne, w tym handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2, rzemiosła, gastronomii, kultury, oświaty, sportu i rekreacji, d) działalność gospodarcza, e) usługi publiczne lub inne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, f) parkingi, g) zieleń publiczna, zieleń izolacyjna, h) sady, ogrody w tym ogrody działkowe, i) obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną, przetwórstwem i obsługą rolnictwa".
W Studium określono też, że na tych terenach powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 40%, przy czym co najmniej 30% działki należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną.
Tymczasem w § 19 zaskarżonej uchwały określono jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem 1MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W § 21 przeznaczenie podstawowe dla terenów od 2U do 7U i 9U określono jako "zabudowa usługowa". Natomiast w § 22 dla terenów 1U i 8U określono podstawową funkcję jako "zabudowa usługowa oraz stacje paliw". Zdaniem Sądu w tych przepisach uchwały doszło do wprowadzenia przeznaczenia terenu sprzecznego z tym, które wynika ze Studium. Skoro bowiem według Studium dla terenów tych przewidziano jako funkcję dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to określenie przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym powinno umożliwiać realizację tej funkcji, która jako dominująca wynika ze Studium. Funkcje inne niż dominująca (czyli funkcje uzupełniające) mogą być w planie miejscowym wprowadzone, ale ich wprowadzenie nie może uniemożliwiać realizacji funkcji dominującej.
Skoro w ww. przepisach uchwały nie dopuszczono nawet jako przeznaczenia uzupełniającego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to trzeba powiedzieć, że jej realizacja na tych terenach byłaby niemożliwa, a więc tak ukształtowane przepisy planu miejscowego stoją w sprzeczności z postanowieniami Studium, które na tym terenie w sposób jednoznaczny określiło funkcję dominującą i funkcje uzupełniające danych terenów.
Stwierdzenie przez Sąd powyższych naruszeń prawa jest dalej idące niż podnoszone w skardze zarzuty w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i dało podstawę do uznania, że konieczne okazało się stwierdzenie nieważności § 19, § 21 i § 22 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U i 1MW z powodu istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Sąd podzielił również zarzuty skarżącego odnoszące się do § 27 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie Rada Miejska w T. wprowadziła na terenie oznaczonym symbolem 1ZD (ogrody działkowe) zakaz budowy budynków. Wskazany przepis zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.). Wskazane przepisy ustawy dopuszczają lokalizację altan działkowych na terenie ogrodów działkowych, a więc wprowadzony przez Radę Miejską w T. w ww. przepisie zaskarżonej uchwały zakaz budowy budynków stoi w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Rada nie miała w tym wypadku kompetencji do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie ogrodów działkowych, skoro ustawa dopuszcza lokalizację określonych budynków na tym terenie. Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy narusza wskazane przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 27 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.
Uwzględniając to, co do tej pory powiedziano, Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718).
Natomiast pozostałej części Sąd skargę oddalił, ponieważ nie podzielił zarzutów Wojewody D. odnoszących się do § 20 i § 26 zaskarżonej uchwały oraz do zarzutów związanych z załącznikiem graficznym w zakresie terenów oznaczonych symbolami U/MN i 4P/U. Należałoby bowiem powiedzieć, że § 20 oraz § 26 zaskarżonej uchwały odnoszą się do terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami U/MN i 4P/U, a więc mają one przeznaczenie mieszane. W § 20 uchwały przewidziano wprost dopuszczenie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc nie można uznać tego przepisu za sprzeczny ze Studium. W zakresie § 20 i § 26 zaskarżonej uchwały trzeba też dodać, że co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w obu przepisach wskazano, że ma on wynieść "nie mniej niż 15%", co nie narusza ustaleń Studium, które dla terenów oznaczonych symbolem U przewiduje omawiany wskaźnik na poziomie "co najmniej 15%".
Nadto wypada zwrócić uwagę, co ma szczególne znaczenie wobec zarzutów dotyczących § 26 zaskarżonej uchwały, że w toku postępowania sądowego Sąd wzywał pełnomocników stron do dodatkowych wyjaśnień i doręczenia dokumentów (w szczególności map w określonych technikach graficznych, aby porównać dokładnie załączniki graficzne Studium i zaskarżonej uchwały), jednak działania te nie doprowadziły do pozyskania dokumentów jednoznacznie wskazujących na zasadność zarzutów Wojewody. To zaś prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi w tym zakresie nie były należycie umotywowane. Skoro bowiem brak jest dokumentów mogących stanowić jednoznaczne wykazanie zasadności zarzutów skargi, to w tym zakresie zarzuty nie mogły być przez Sąd uwzględnione.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w II punkcie sentencji orzekł o oddaleniu skargi we wskazanym zakresie.
Gmina T. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w punkcie I – w zakresie stwierdzenia nieważności § 19, § 21 i § 22 oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U, 1MW zaskarżonej uchwały. Zaskarżyła również punkt III wyroku.
Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 20 ust.1 w związku z art. 9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu, że pomiędzy ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: M., P., J., R., s. H. B. w T. zachodzi nieważność.
Na tych podstawach wnosiła o:
- - uchylenie zaskarżone wyroku w części, tj. w jego punkcie I. – w zakresie stwierdzenia nieważności § 19, § 21 i § 22 oraz załącznika graficznego w zakresie obszarów oznaczonych symbolami U, 1MW zaskarżonej uchwały oraz w jego punkcie III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,
- - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.
Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, zarzucie naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199) przez niewłaściwe zastosowanie. Według art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rady gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Niewłaściwe zastosowanie to zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie prawnej, co powoduje niewłaściwe wyprowadzenie konsekwencji prawnych.
Skarżący nie kwestionuje mocy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., uchwalonego przez Radę Miejską w T. uchwałą z [...] grudnia 2014 r. Nr [...], a kwestionuje dokonanie oceny naruszenia w § 19, § 21 i § 22 uchwały Rady Miejskiej w T. z [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: M., P., J., R., s. H. B. w T. postanowień Studium. Zarzut niewłaściwego zastosowania wyprowadzono z rozróżnienia zapisu w Studium "funkcja dominująca", a "przeznaczenie podstawowe" w zapisie miejscowego planu. Z tego rozróżnienia zapisu nie jest zasadne wyprowadzenie niewłaściwego zastosowania. Pojęcie funkcji używane jest w różnych znaczeniach. W słowniku języka polskiego pojęcie "funkcji" obejmuje szeroki zakres znaczenia na określenie "czynności, działania, roli, stanowiska", "zależności": a) "w logice przyporządkowanie jednoznaczne", b) mat. "jednoznaczne przyporządkowanie elementom jednego zbioru elementów innego zbioru".
Pod pojęciem "przeznaczenie" rozumie się praktyczny cel, do którego jest coś przeznaczone, zakwalifikowane. Pojęcie funkcji w języku prawniczym używa się na oznaczenie typowych i zamierzonych efektów działania. Pozostaje zatem w związku z pojęciem "przeznaczenia", które służy osiągnięciu celu wyznaczonego funkcją. Oznacza to, że przeznaczenie nie może przeoczyć funkcji. W orzecznictwie sądowym wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przed zmianą regulacji prawnej art. 20 ust. 1 rada miała obowiązek stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Ta zmiana rozwiązania prawnego w art. 20 ust. 1 nie została powiązana z wprowadzeniem zmiany art. 9 ust. 4, a ta powoduje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu, a zatem plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2177/15, LEX nr 2315759, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).
W wyroku z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15 (LEX nr 2170805), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane".
Stan, który jest wymagany przez art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Stan taki wystąpi wówczas, gdy w planie miejscowym dokonane zostanie sprecyzowanie ustaleń studium.
W zakresie zaskarżonym Sąd stwierdził brak zgodności zapisów planu z ustaleniami studium z tego względu, że:
- - w części tekstowej i części graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z [...] grudnia 2014 r. dla terenów, których dotyczą zapis § 19, § 21 i § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały w Studium oznaczone jako przeznaczone pod "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (symbol M). W studium przyjęto jako funkcję dominującą "zabudowę jednorodzinną", a jako funkcję uzupełniającą: "a) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mieszkalnictwo zbiorowe, b) zabudowę zagrodową, c) usługi komercyjne i publiczne, w tym handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2 000 m2, rzemiosła, gastronomii, kultury, oświaty, sportu i rekreacji, d) działalność gospodarcza, e) usługi publiczne lub inne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, f) parkingi, g) zieleń publiczna, zieleń izolacyjna, h) sady, ogrody w tym ogrody działkowe, i) obiekty i urządzenia związane z produkcją rolną, przetwórstwem i obsługą rolnictwa". W miejscowym planie przyjęto: w § 19 jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem 1MW - "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; § 21 przeznaczenie dla terenów 2U do 7U i 9U - zabudowa usługa, § 22 dla terenów 1U i 8U określono podstawową funkcje jako "zabudowa usługowa oraz stacje paliw".
W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że w miejscowym planie doszło do wprowadzenia przeznaczenia terenu, sprzecznego z zapisami Studium. Skoro w Studium przyjęto jako funkcję dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to określenie w miejscowym planie przeznaczenia terenu powinno umożliwić realizację tej funkcji. Wyłączenie jej realizacji stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniające stwierdzenie nieważności.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.