Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2776/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 1303/12 oddalił skargę T. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., w której określił wysokość zobowiązania T. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w S., z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 roku - w wysokości 54.849 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: GIOŚ) stwierdził, że w dniu 1 lutego 2006 r. T. T., zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z zm.), złożył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. W zawiadomieniu tym zobowiązał się do zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Nie przedstawił jednakże adresów stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, działających w ramach jego sieci.

Następnie T. T. złożył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 rok. W sprawozdaniu tym poinformował, że nie zapewnił przedmiotowej sieci przez 365 dni w 2006 r. oraz podał wysokość należnej opłaty za brak sieci za rok 2006 w wysokości 55.000 zł.

GIOŚ poinformował go o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 r. W swym piśmie T. T. wyjaśnił, iż sieci w ogóle nie zapewnił, mając na uwadze brak możliwości 100 % pokrycia terenu kraju siecią recyklingu pojazdów, co powodowałoby, że płaciłby niejako podwójnie.

Mając zatem na uwadze treść art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji GIOŚ określił wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci ustalając, iż w 2006 r. T. T. wprowadził 110 pojazdów. Z uwagi na ilość wprowadzonych pojazdów w roku kalendarzowym 2006 mógł nie zapewniać sieci, ale musiał wnieść opłatę w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju.

GIOŚ powołał się przy tym na art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, który stanowił, iż opłatę za brak sieci oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci (500 zł) i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci i liczby dni w danym roku. Organ ustalił, iż pierwszy pojazd zobowiązany wprowadził w 2006 r. - 2 stycznia, sieć nie była więc zapewniona w 2006 r. przez 364 dni. Wobec tego wywiódł, iż w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. prawidłowo obliczono wysokość zobowiązania T. T. z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 r., która wynosi 54.849 zł.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GIOŚ wyjaśnił, iż zobowiązany był do zastosowania obowiązujących przepisów, a późniejsza nowelizacja przedmiotowej ustawy, prowadząca do zliberalizowania wymogu zapewnienia pokrycia terytorium kraju siecią, nie miała wpływu na określoną przez GIOŚ opłatę z tytułu braku sieci w roku 2006. Organ wyjaśnił także, iż polski ustawodawca realizując cele dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (zwanej dalej dyrektywą wrakową) miał swobodę wyboru rozwiązań służących osiągnięciu celu w postaci zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zużytych części samochodowych. Przedmiotowa ustawa przed nowelizacją spełniała cele dyrektywy wrakowej, w szczególności wynikające z jej art. 5 ust.

1. T. T., jako wprowadzający w roku mniej niż 1000 pojazdów, mógł w świetle tej ustawy dokonać wyboru pomiędzy zapewnieniem sieci a uiszczaniem opłaty w wysokości 500 zł od każdego wprowadzonego pojazdu. Obowiązek partycypowania w kosztach recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji spoczywał także na nim, jako na podmiocie wprowadzającym pojazdy.

We wniesionej skardze pełnomocnik T. T., podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił oparcie kwestionowanych rozstrzygnięć GIOŚ na art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, sprzecznym z art. 2 Konstytucji RP oraz z postanowieniami art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny co do konstytucyjności art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w związku z wniesionym pytaniem prawnym. Zwrócił się o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z poszerzonym pytaniem prawnym, obejmującym w szczególności przedsiębiorców sprowadzających do kraju poniżej 1000 pojazdów rocznie. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. na okoliczność, iż T. T. podjął działania zmierzające do zapewnienia sieci w 2006 r. W ocenie pełnomocnika skarżącego, działania podjęte przez krajowego ustawodawcę dla realizacji celów dyrektywy wrakowej są niezgodne z prawem wspólnotowym.

Naruszają zakaz ceł importowych i eksportowych między państwami członkowskimi, bo przedmiotowa opłata ma charakter cła importowego. Jest ona nadto dyskryminująca odnośnie pojazdów wyprodukowanych lub znajdujących się w innym kraju członkowskim w stosunku do pojazdów znajdujących się już w obrocie na terytorium kraju przed wejściem w życie tej ustawy, które jej nie podlegają. Wskazana dyrektywa ma realizować zasadę rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10 stwierdził, że art. 14 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i zgodny jest z tym wzorcem kontroli konstytucyjnej, a także zgodny z nim jest art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie w jakim dotychczasowe zasady zapewnienia sieci wynikające z art. 14 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w pierwotnym brzmieniu - nakazuje odnosić do 2006 r.

Rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Uzasadniając to stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzający pojazd był zobowiązany do utworzenia sieci zbierania pojazdów, spełniającej wskazane w ustawie wymagania (pokrycie terenów zamieszkałych tak, aby zapewnić możliwość oddania pojazdu jego właścicielowi w odległości nie większej niż 50 km od miejsca zamieszkania lub siedziby, przy czym zasadą jest przyjmowanie tych pojazdów do recyclingu bez dodatkowych opłat (art. 23 ust. 3 cyt. ustawy). W ramach sieci mogły być uwzględnione stacje demontażu lub punkty zbierania pojazdów. W przypadku niespełnienia tego wymagania podmiot zobligowany był do obliczenia i samodzielnego uiszczenia stosownej opłaty (art. 14 ust. 1). Ustawa obligowała określone podmioty do utworzenia sieci, jednak sankcja za niewypełnienie obowiązku w tym zakresie była równoważna w stosunku do obciążeń przewidzianych dla podmiotów, które wprowadzały pojazdy, lecz nie były zobligowane do utworzenia sieci ze względu na mniejszy obrót (por. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy i art. 14 ust. 4), do której to grupy należał skarżący (w 2006 r. wprowadził 110 pojazdów).

Wskazane regulacje zostały zmodyfikowane, w związku z nowelizacją przedmiotowej ustawy dokonaną ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236). Zmiana polegała na faktycznym ograniczeniu obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów pokrywającej całe terytorium kraju przez podmioty dokonujące większego obrotu - ponad 1000 sztuk pojazdów (dodany w art. 14 ust.

5) oraz zróżnicowaniu dla nich w pewnym zakresie opłat sanacyjnych za brak sieci (dodanie w art. 14 - ust. 6). Jednoczenie art. 2 ustawy nowelizującej wskazał, iż nowe zasady znajdą zastosowanie dla opłat należnych za rok 2007, a rok 2006 pozostawał bez zmian. Sąd przypomniał, że w myśl art. 401 ust. 11 i 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) opłaty z tytułu braku sieci zbierania pojazdów są gromadzone na odrębnym rachunku Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i przeznaczane na wspieranie finansowe systemu zbierania i demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co jest realizowane m.in. w formie dopłat, w myśl art. 410 a tej ustawy.

Jak wynika z ustaleń GIOŚ, a fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżącego, będącego importerem wprowadzającym na terytorium Polski pojazdy w mniejszych ilościach (110 sztuk w roku kalendarzowym 2006) - nie zapewnił on, choć to deklarował, sieci zbierania pojazdów, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Argumentacja skarżącego zmierzała do wykazania niemożności spełnienia obowiązku zapewnienia sieci pokrywającej w 100 % obszar kraju, co pozwalało na niezapewnienie jej w ogóle. Jako dowód na niemożność jej utworzenia, powołał się na postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Jednocześnie jednak skarżący nie dokonał alternatywnej formy spełnienia ciążącego na nim obowiązku, a mianowicie nie naliczył i nie wpłacił opłaty za brak sieci w 2006 r., do czego był zobowiązany w razie nieutworzenia tej sieci.

Wobec ustalonych okoliczności, przedmiotem postępowania przed GIOŚ w niniejszej sprawie było ustalenie należnych opłat za brak sieci, na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wobec ich nieuiszczenia przez skarżącego. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, iż celem nakazanym do osiągnięcia w dyrektywie wrakowej było zagwarantowanie utworzenia sieci zbierania pojazdów na obszarze każdego z krajów tworzących wówczas Wspólnotę Europejską.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w ogóle nie zapewnił sieci w 2006 r., co czyni bezprzedmiotowym ewentualne powołanie się na możliwość skorzystania z odstąpienia od naliczania przedmiotowej opłaty za początek 2006 r. Sąd wojewódzki dostrzegł także, iż Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że pierwotna regulacja opłaty za brak sieci nie przewidywała żadnej możliwości miarkowania jej wysokości. Jednocześnie jednak stwierdził, że "wprowadzenie jednej sankcji za niezapełnienie sieci na terytorium całego kraju stanowiło efektywny i konieczny sposób regulacji. (...) Zapewnienie celów ustawy wymagało (...) by generalnie zrównać sankcję wobec osób, które zarówno w dużym stopniu, jak i w razie mniej znacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji obowiązku, nie zapewniły sieci na terytorium kraju." Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż przedmiotowe opłaty "mogą zostać wliczone w koszt uzyskania przychodów, pomniejszając zysk podlegający opodatkowaniu, co jest korzystnym rozwiązaniem dla wprowadzających pojazdy."

Skarżący zatem, jako importer pojazdów, był zobligowany do uiszczenia opłaty za cały okres, podczas którego były wprowadzane przez niego do obrotu pojazdy, a kiedy to stosownej sieci nie zapewnił (od 2.01 do 31.12.2006 r.). Wysokość tej opłaty prawidłowo została obliczona przez GIOŚ. Do obliczenia wysokości przedmiotowego zobowiązania organ był obowiązany, stosując przepisy ustawy o recyclingu sprzed nowelizacji, co potwierdził TK. Wolą prawodawcy nowelizującego ustawę w roku 2007 było dopuszczenie pozostawienia części terenów zamieszkałych poza siecią zbierania pojazdów (5% powierzchni), jednakże z wyłączeniem 2006 r. Nie zakwestionował tego TK we wskazanym wyroku, w odniesieniu do zastosowanego wzorca kontroli konstytucyjnej w postaci art. 2 Konstytucji RP.

Ustanowiony w polskim prawodawstwie system (obowiązujący w 2006 r.) dla importerów pojazdów prowadzących przedmiotową działalność w mniejszym zakresie (poniżej 1000 pojazdów w roku kalendarzowym) zakładał alternatywnie konieczność utworzenia przez przedsiębiorców pełnego sytemu odbioru pojazdów (spełniającego wymagania art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji) albo poniesienie opłat w pełnym wymiarze za brak takiej sieci (art. 14 ust. 1). Przyjęte przez prawodawcę reguły były jasne i przejrzyste, a wybór jednego z rozwiązań pozostawał w gestii przedsiębiorcy (powinien więc zostać oparty na ocenie możliwości i rachunku ekonomicznym). W przypadku nieutworzenia sieci przez przedsiębiorcę, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, zadania w zakresie utworzenia sytemu zbierania i demontażu pojazdów mogły być realizowane poprzez system redystrybucji zgromadzonych na odrębnym rachunku Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej środków, z tytułu opłat za brak sieci (wskazane dopłaty do demontażu).

Liberalizacja przyjętych rozwiązań w 2007 r., w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie może prowadzić do uznania, iż uprzednie regulacje (system bardziej rygorystyczny dla przedsiębiorców zainteresowanych tworzeniem sieci) pozostawały w sprzeczności z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 2, o czym również wypowiedział się TK.

W ocenie Sądu nie ma także podstaw do stwierdzenia sprzeczności przyjętych przez ustawodawcę przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z przepisami dyrektywy 2000/53/WE. Dyrektywa wiąże prawnie państwa członkowskie co do określonych w niej celów lub rezultatów. Adresat dyrektywy ma swobodę doboru form i metod urzeczywistniania wynikających z niej celów. Wybór form i metod pozostawiony jest władzom krajowym. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. zawiera ogólny wymóg zapewnienia dostępności punktów zbierania pojazdów na terytorium państwa członkowskiego w wystarczającym stopniu. Polski ustawodawca określił w ustawie krajowej jak rozumie to pojęcie. Jedynym kryterium oceny zgodności rozwiązania zawartego w prawie krajowym z dyrektywą jest możliwość realizacji celu zawartego w dyrektywie. Ustawodawca krajowy może wprowadzić w prawie krajowym rozwiązania bardziej restrykcyjne od tych, które przewiduje dyrektywa. Jeśli przewidziane działania umożliwią realizację celów dyrektywy, to zapis taki nie może być uznany za sprzeczny z dyrektywą.

Jako nietrafne Sąd pierwszej instancji ocenił również stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że przedmiotowa opłata za brak sieci stanowi cło przywozowe w rozumieniu art. 23 i 25 TWE. Nie jest ona bowiem nakładana na pojazd w związku z przekroczeniem przez niego granicy. Powiązana jest natomiast z pierwszą rejestracją pojazdu w Polsce (art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji). Opłata ta nie powstrzymuje swobodnego przepływu towarów, a służy współfinansowaniu sieci, gdy zamiast wprowadzającego pojazdy obowiązek taki wykonuje państwo. Wprowadzenie w żadnym razie nie spowodowało zahamowania procesu sprowadzania do Polski używanych samochodów.

T. T. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji następujących przepisów proceduralnych: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, wyrażającego się w zaniechaniu badania czy skarżący podejmował próby utworzenia sieci w i jakim zakresie sieć utworzył;
2. b) art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) w zw. z art. 193 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego sformułowanym w skardze (w zakresie wykraczającym poza pytanie prawne WSA w Warszawie skierowane na podstawie postanowienia tego Sądu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1383/09), w sytuacji, w której udzielenie odpowiedzi na pytanie o zgodność kwestionowanych przepisów z Konstytucją ma rozstrzygające znaczenie dla dopuszczalności nałożenia na skarżącego opłaty za brak sieci;
3. c) art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. skarga została oddalona.

Wskazano także na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. a) uznanie za dopuszczalne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o recyklingu pojazdów w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236 - zwanej dalej: ustawa nowelizacyjna) pomimo, że nie są one zgodne z art. 1 w związku z art. 7 ustęp 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urzędowy Wspólnot Europejskich z 21.10.2000, L. 269/34 - zwanej dalej: Dyrektywa),
2. b) poprzez dokonanie wykładni literalnej art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w miejsce dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej (prokonstytucyjnej), z której by wynikało, że do naliczania opłaty za rok 2006 należy stosować przepisy w znowelizowanym brzmieniu.

W oparciu powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł dodatkowo o skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego zgodności art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z przepisami prawa unijnego oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownymi pytaniami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty. Dodatkowo, na uzasadnienie twierdzeń o niezgodności przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia z Dyrektywą wrakową wskazano, że w dniu 22 marca 2012 r. Komisja Europejska wydała Komunikat, w którym wskazała, że do Polski została skierowana tzw. uzasadniona opinia w sprawie niewłaściwej transpozycji przepisów Dyrektywy. W komunikacie wskazuje się, że zgodnie z polskimi przepisami osoby fizyczne i "podmioty działające na małą skalę" przywożące do Polski mniej niż 1000 pojazdów rocznie mają obowiązek wniesienia opłaty w wysokości 500 zł za każdy pojazd. Zdaniem Komisji kwota ta została ustalona w sposób arbitralny i jest szczególnie niekorzystna dla małych podmiotów. Osoby fizyczne są zobowiązane do ponoszenia części kosztów systemu odbioru, mimo że zgodnie z dyrektywą tylko producenci pojazdów i profesjonalni importerzy powinni ponosić za to odpowiedzialność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na wystąpienie w sprawie sygn. akt II OSK 1293/13 zagadnienia prawnego, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów: "czy przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji?"

Uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie sygn. akt II OPS 1/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ww. zagadnienie prawne, co skutkowało podjęciem zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 -zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną w ww. zakresie wskazać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sąd pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Spór niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny czy prawidłowo organy administracji działając w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zobowiązały podmiot wprowadzający pojazd, w tym wypadku importera, do uiszczenia wskazanej w decyzji kwoty jako zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci w 2006 r.

Należy za Sądem pierwszej instancji przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ww. ustawy wprowadzający pojazd był zobowiązany do utworzenia sieci zbierania pojazdów spełniających wskazane w ustawie wymagania, tj. takie pokrycie terenów zamieszkałych, aby zapewnić możliwość oddania pojazdu jego właścicielowi w odległości nie większej niż 50 km od miejsca zamieszkania lub siedziby, przy czym zasadą jest przyjmowanie tych pojazdów do recyklingu bez dodatkowych opłat. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że podmioty, które na terytorium kraju wprowadzają nie więcej niż 1000 pojazdów w roku, mogły dokonać wyboru sposobu wywiązania się z obowiązku nałożonego w art. 11 ustawy poprzez albo zapewnienie sieci zbierania pojazdów, albo wniesienie opłat w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego przez siebie na terytorium kraju. Takiej możliwości dokonania wyboru nie pozostawiono tzw. dużym importerom, to jest takim, którzy wprowadzali ponad 1000 samochodów rocznie na teren kraju.

Na tych podmiotach ciążył obowiązek zapewnienia pokrycia siecią, z tym, że w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie noweli z dnia 29 czerwca 2007 r. obowiązek ten oznaczał konieczność pokrycia siecią w 100% terytorium kraju. Nowela polegała na faktycznym ograniczeniu omawianego obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów w taki sposób, że uznawano obowiązek za spełniony, jeśli zapewniono sieć obejmującą 95% terytorium. Jednocześnie zróżnicowano opłaty sanacyjne w przypadku pokrycia siecią w wysokości powyżej 90% (ale poniżej 95%) oraz powyżej 85%, a mniej niż 90%. Ustawa nowelizująca wprowadziła zasadę, że do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wobec faktu, że nie zostało uregulowane jakie przepisy (w jakim brzmieniu) mają zastosowanie do opłat za 2006 rok, powstała wątpliwość, która wymagała rozstrzygnięcia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ostatecznie uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie sygn. akt II OPS 1/15 wskazano, że przepis art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych.

Wskazana w uchwale sytuacja, to jest że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty należności za 2006 rok a postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte po wejściu w życie noweli, nastąpiła również w niniejszej sprawie. Nie ulega wszak wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie dokonał wpłaty za brak sieci za rok 2006 a postępowanie o ustalenie tej opłaty nie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie omawianej noweli. A zatem w niniejszej sprawie organ administracji winien był ocenić czy skarżący spełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia sieci w zakresie, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 – 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia, czyli po wejściu w życie noweli z 2007 r. Skoro organy administracji uznały, że zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 14 omawianej ustawy w pierwotnym brzmieniu, a Sąd pierwszej instancji stanowisko to zaakceptował, to rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 2 ustawy nowelizującej poprzez jej wadliwą wykładnię.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. w sposób jednoznaczny wskazuje jakie przepisy (w jakim brzmieniu) mają zastosowanie do pobierania opłat za brak sieci również za 2006 rok, a zatem wykładnię zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji należało uznać za wadliwą. Okoliczność ta jednak, co zostanie zawarte w rozważaniach niżej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Jak zostało wyżej wskazane ustawodawca nałożył na podmioty wprowadzające pojazd obowiązek albo zapewnienia sieci w rozmiarze wskazanym w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy, albo w przypadku braku takiej możliwości wniesienia na rachunek bankowy Narodowego Funduszu ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opłaty w wysokości 500 zł od każdego wprowadzonego pojazdu (art. 12 ust. 2 ustawy). Jednocześnie wprowadzający pojazd zobligowany jest dołączyć do faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci oraz dowód wpłaty należności, przy czym oświadczenie to może być złożone na fakturze.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że T. T. zgodnie z art. 13 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji złożył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. W zawiadomieniu tym zadeklarował zapewnienie sieci (pkt 2 oświadczenia). Nie przedstawił natomiast adresów stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów działających w ramach jego sieci. Natomiast w rocznym sprawozdaniu za 2006 rok wskazał, że nie zapewnił sieci przez 365 dni i podał wysokość opłaty w wysokości 55 000 zł w związku z wprowadzeniem 110 sztuk pojazdów. W tym zakresie stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości i nie był kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie.

Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięte zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego wyrażającego się w zaniechaniu badania czy skarżący podejmował próby utworzenia sieci i w jakim zakresie sieć utworzył. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący zapewnił sieć w jakiejkolwiek części. Wprawdzie jak wynika z treści odwołania oraz skargi do Sądu pierwszej instancji niezapewnienie sieci związane było z brakiem możliwości spełnienia warunku pokrycia siecią w 100% terytorium kraju, jednakże nie przedstawiono ani jednej umowy, która wskazywałaby na podejmowanie realnych prób utworzenia omawianej sieci. Takim dowodem nie jest także postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie usiłowania doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzeniem mieniem przez wspólników spółki [...] s.c.

Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że [...] s.c. jedynie proponowała podpisywanie umów cywilnoprawnych w celu zapewnienia sieci. Brak jest jednak informacji, ażeby taka umowa została podpisana ze skarżącym. Co więcej, skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie wskazywał, ażeby takie umowy zostały zawarte z ww. spółką bądź innym podmiotem trudniącym się demontażem lub prowadzącym punkt zbierania pojazdów.

Jedynie na marginesie w tym miejscu podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, że dla stwierdzenia, że zobowiązany do pokrycia sieci obowiązek ten wypełnił w całości lub w znacznym zakresie, nie jest konieczne, aby wprowadzający pojazd zapewnił taką sieć osobiście. Dla spełnienia omawianego obowiązku wystarczającym jest podpisanie stosownych umów cywilnoprawnych z podmiotami, które takie stacje demontażu lub zbierania pojazdów prowadzą, przy czym również te ostatnie podmioty nie muszą być tymi, które samodzielnie trudnią się taką działalnością. Innymi słowy, dla wykazania, że sieć została pokryta w jakiejkolwiek części, niezbędne jest wykazanie przez zobowiązanego, że stworzona jest sieć zbierania pojazdów, do której zobowiązany w sposób bezpośredni lub pośredni należy (kaskadowe zawieranie umów). Wbrew zatem twierdzeniom organu administracji zapewnienie pokrycia siecią byłoby możliwe również w przypadku zawierania umów przez wprowadzającego pojazd z innymi podmiotami, o ile te podmioty bezpośrednio prowadziłyby działalność w omawianym zakresie lub zawierały umowy z podmiotami, które taką działalnością się trudniły.

Te okoliczności pozostają jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem jak zostało wskazane wyżej skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnej umowy, z której wynikałaby bezpośrednia lub pośrednia forma zapewnienia pokrycia siecią. Niewątpliwie nie uiścił także stosowanej należności z tego tytułu.

Konkludując, zarzut skargi kasacyjnej o nieprawidłowym wyjaśnieniu czy skarżący podejmował próby utworzenia sieci i w jakim zakresie sieć tę utworzył oraz wadliwym zaakceptowaniu tej wady przez Sąd pierwszej instancji nie zasługują na uwzględnienie. Okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zostały bowiem ustalone w sposób należyty z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Po pierwsze wskazać należy, że przepis ten zawiera szereg jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów), które nie zostały wskazane przez autora skargi kasacyjnej jako te, które zostały naruszone, co czyni niemożliwym odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Należy bowiem przypomnieć, że skarga kasacyjna prawidłowo zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika to taka skarga, która nie powoduje konieczności domyślania się intencji jej autora. Po drugie przepis ten (w ust. 1 – 6) określa kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Żadną miarą zatem nie mógł on zostać naruszony w niniejszej sprawie.

Nietrafnie również autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości wyroku w niewystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z art. 2 Konstytucji art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wobec zmiany treści tego przepisu i uznania, że odpowiedzialność za pokrycie siecią w 2006 r. na podmiotach, które nie uiściły należnych opłat, ciążyła w zakresie określonym w ust. 5 i 6 a zatem przyjęcia wykładni zawartej w ww. uchwale z dnia 19 października 2015 r. jak i wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 9 lipca 2012 r. wystąpienie z pytaniem prawnym w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie a zatem co do zgodności ze stosownymi przepisami Konstytucji art. 14 ust. 1, 2, 3, 4 omaw. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli stało się bezprzedmiotowe. Niezależne od powyższego trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący posiada konstytucyjne uprawnienie wystąpienie z samodzielną skargą do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie Sąd pierwszej instancji odstąpił od wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że Dyrektywa wiąże prawnie państwa członkowskie co do określonych w niej celów i rezultatów. Adresat dyrektywy ma zatem swobodę doboru formy zrealizowania nałożonych celów.

Nieuprawnione jest także twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z obrotu nie mogły stanowić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, albowiem są niezgodne z przepisami tzw. Dyrektywy wrakowej.

Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że toczyło się postępowanie przed Komisja Europejską, która zwróciła się do Polski o dostosowanie prawa krajowego do unijnych przepisów dotyczących właściwego unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji. W sprawie tej została także wydana Uzasadniona Opinia. Okoliczność ta jednak nie stoi w sprzeczności z ww. stanowiskiem. Analiza przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej prowadzi wszak do wniosku, że Opinia ta nie jest uznawana za akt Komisji o charakterze wiążącym. Powyższe nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że przepis objęty stanowiskiem zawartym w Opinii Komisji ponad wszelką wątpliwość jest niezgodny z przepisami Dyrektywy i jako taki nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków. Dopiero niedostosowanie się przez państwo członkowskie do wskazań zawartych w Opinii może prowadzić do skierowania przez Komisję stosownego wniosku do Trybunału Sprawiedliwości. Orzeczenie tego ostatniego organu miałoby moc wiążąca. Należy natomiast przypomnieć, że końcowo Komisja nie skierowała przeciwko Polsce skargi do Trybunału Sprawiedliwości.

Jedynie na marginesie wskazać także należy, że skarżący jako podmiot wprowadzającym pojazd miał możliwość wyboru sposobu zapewnienia sieci. Jeśli zatem uznał, że - jak twierdzi - arbitralnie ustalona przez ustawodawcę kwota 500 zł jest wyższa niż faktycznie poniesione w tym zakresie koszty (w takim zakresie m.in. Komisja oceniała prawidłowość implementacji Dyrektywy), to miał możliwość zapewnienia sieci w formie zawarcia stosownych umów. Natomiast niczym nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, iż jako podmiot wprowadzający mniej niż 1000 samochodów rocznie winien być zupełnie zwolniony z obowiązku uiszczania opłat, albowiem zgodnie z Dyrektywą obowiązek ten spoczywa jedynie na profesjonalnych producentach. Takiego stanowiska nie wyraziła Komisja w uzasadnionej opinii a nadto okoliczność ta nie wynika z treści Dyrektywy. Art. 5 wskazuje wszak, że państwa członkowskie podejmą niezbędne środki w celu zapewnienia, że podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji (...).

Jednocześnie ustawodawca unijny zawarł w art. 2 pkt 10 legalną definicję podmiotu gospodarczego, wskazując, że jest nim podmiot, który zajmuje się produkcją, ale i dystrybucją (...) pojazdów. Skoro skarżący jest takim podmiotem gospodarczym, to nie może skutecznie zarzucać, że Dyrektywa nie pozwalała nakładać obowiązków zapewnienia sieci albo uiszczania z tego tytułu stosownych opłat na podmioty sprowadzające mniej niż 1000 pojazdów.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, albowiem wyrok Sadu pierwszej instancji, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu i działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 204 pkt 1 tej ustawy.