Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1733/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L.M. i Z.P., uchylił zaskarżoną przez nich decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Decyzja ta, utrzymana została w mocy decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej nr [...], położonej we wsi S. Uchwałą z dnia 29 grudnia 1998 r. nr 14/V/98 Rada Miejska w Górze Kalwarii uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującą działkę nr [...], która została ogłoszona 2 marca 1999 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego i weszła w życie [...] marca 1999 r. L.M. i Z.P. nabyli działki nr [...] i [...] położone we wsi S. dnia [...] marca 1999 r., a dnia [...] kwietnia 1999 r. zbyli je.
W takiej sytuacji została ustalona opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec zmiany zapisów planu. W skardze na decyzję L.M. i Z.P. wskazywali, że sam fakt zmiany planu jeszcze nie jest podstawą pobrania opłaty, bowiem należy wykazać, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił z tego powodu.
Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził:
Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), tj. jej art. 36 ust. 3 i 6, jak też że nie został przekroczony pięcioletni termin, w którym należy zakończyć postępowanie, bowiem roszczenie Gmina zgłosiła 9 marca 2004 r., a skarżący nabyli nieruchomość [...] marca 1999 r. W decyzji Kolegium nie wyjaśniło jednak, że miejscowy plan lub jego zmiana mają charakter aktów prawa miejscowego, które wchodziły w życie z dniem upływu terminu vacatio legis, a zgodnie z art. 28 ww. ustawy uchwały w sprawie planu obowiązują od dnia w niej określonego, nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, w sprawie istotne znaczenie ma data wejścia w życie planu, a nie data uchwalenia, o tej bowiem mówi art. 36 ust. 3 ustawy.
Nadto rację mają skarżący, że pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniami planu musi istnieć związek przyczynowy, gdyż tylko wzrost wartości wynikający ze zmiany planu może stanowić podstawę ustalenia opłaty. W sprawie plan wszedł w życie [...] marca 1999 r., sprzedaż nastąpiła [...] kwietnia 1999 r. Cena sprzedaży wielokrotnie przekroczyła cenę nabycia, a praktycznie nie jest możliwe by taki wzrost wartości nieruchomości był następstwem wejścia planu w życie, tym bardziej że jej nabycie miało miejsce po uchwaleniu planu, gdy publikacja i wejście w życie było w zasadzie pewne. Konieczna jest analiza ustaleń nowego planu w stosunku do poprzedniego, gdyż tylko tak można ustalić czy zaszły okoliczności uzasadniające wzrost wartości nieruchomości. Natomiast dane operatu zostały przyjęte bezkrytycznie, bez próby ich oceny.
Reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie do sprawy art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i błędną wykładnię domyślnie stosowanego do sprawy ust. 4 tego artykułu, a także błędną wykładnię art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 84 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono:
Przeprowadzona w pierwszej części uzasadnienia kwestionowanego wyroku dyskusja możliwości wywoływania ekonomicznego skutku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest faktycznie oceną dokonanych czynności w postępowaniu administracyjnym. Jest faktycznie dyskusją Sądu Wojewódzkiego z treścią przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym (w uzasadnieniu błędnie powoływany jest ustęp 3 tego artykułu, pozostający poza zakresem kognicji organów i sądów administracyjnych zgodnie z art. 37 ust. 9 i 10 u.p.z.p.) – na którego byt organy administracyjne nie mają wpływu.
Natomiast obarczanie organu administracyjnego uznaniem, że "praktycznie nie jest możliwe, by taki wzrost wartości nieruchomości był następstwem wejścia planu w życie" jest naruszeniem prawa, gdyż o takim wzroście wartości nie decydują organy administracyjne, lecz rynek (popyt i podaż).
To – jak ten rynek się kształtuje i jaki wywiera skutek na możliwość dochodzenia odszkodowania od gminy zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.z.p., albo dochodzenia przez gminę jednorazowej opłaty w oparciu o art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – nie należy do żadnego organu administracyjnego, lecz podlega analizie wyspecjalizowanych rzeczoznawców majątkowych.
W art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca stworzył rzeczoznawcom majątkowym szczególną ochronę ich czynności, wprowadzając zakaz dokonywania oceny ich pracy przez osoby spoza tej korporacji. Nawet w postępowaniu przed sądami powszechnymi zostało zagwarantowane, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych – czym wprost ograniczono możliwość powoływania biegłych sądowych (art. 157 ust. 3 u.g.n.). Dlatego w odwoławczych postępowaniach administracyjnych – a są to postępowania symetryczne do postępowań cywilnych (art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p.) – dokonuje się oceny operatów szacunkowych w zakresie formalnym i tylko przy wykazaniu konkretnego błędu lub omyłki zachodzi możliwość podważenia czynności rzeczoznawcy. Charakterystyczne dla tego wyroku jest, że Sąd Wojewódzki stawiając zarzuty w stosunku do Kolegium, nie wskazał żadnego uchybienia w operacie.
Inaczej jest natomiast w fazie możliwości rozpoczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, który reprezentując na zewnątrz zleceniodawcę ma większe możliwości kwestionowania operatu szacunkowego, nawet przez jego nie przyjęcie i odmowę zapłaty zleceniobiorcy – są to jednak czynności ze sfery rozliczenia umowy o dzieło. Kiedy jednak operat szacunkowy przez zlecającego zostaje przyjęty i następnie zastosowany jako element dowodowy w postępowaniu administracyjnym, musi być traktowany tak, jak to określono w art. 84 § 1 K.p.a. – jako czynność dokonana przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, których nie posiada organ administracyjny.
Czynności odnoszące się do operatu szacunkowego, do jakich było uprawnione Kolegium, zostały przeprowadzone, gdyż skarżący w swoim odwołaniu już podnieśli zarzuty w tej kwestii. Kolegium, które nie stwierdziło formalnych uchybień operatu szacunkowego, w takim stanie faktycznym ograniczyło się do wskazania dokonania czynności przez osobę kompetentną.
L.M. i Z.P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. L.M. zmarł, a jego następcami prawnymi są Maria Mrówka, Marta Mrówka i Paulina Mrówka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzą w sprawie przyczyny nieważności postępowania, które wskazuje § 2 tego artykułu, to sprawa może być rozpoznana tylko w takich ramach jakie zakreślają podstawy skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani upoważniony, ani zobligowany do uzupełniania, poprawiania czy interpretowania tej skargi. Badając sprawę bierze pod uwagę tylko zarzuty skargi i ich uzasadnienie, bowiem ten element skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 176 P.p.s.a., tworzy całość.
W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem nie ma nieważności postępowania, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny był związany podstawami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem. Należy stwierdzić, że zarzuty są niezrozumiałe i uniemożliwiają odniesienie się do istoty sprawy, z kolei uzasadnienie skargi również nie daje ku temu podstaw, odnosząc się przeważnie do wyjaśnienia innych przepisów aniżeli przytoczone w zarzutach.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały przytoczone z formalnego punktu widzenia w sposób odpowiadający wymogom art. 174 pkt 1 P.p.s.a, bowiem wskazują zarówno przepis, jak i akt prawny i jego publikację. Jednak w istocie nie wiadomo o jakie przepisy skarżącemu Kolegium chodzi.
Jako przepisy prawa materialnego, które naruszył Wojewódzki Sąd wskazane zostały art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i ust. 4 tego artykułu, domyślnie stosowany, oraz art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami została uchwalona 21 sierpnia 1997 r., a nie 27 marca 2003 r. Z tej daty pochodzi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednolity tekst ustawy o gospodarce nieruchomościami został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2004 r. pod Nr 261 poz. 2603, z kolei ustawa o planowaniu w Dzienniku Ustaw z 2003 r. Nr 80, poz. 717. Artykuł 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dzieli się na niższe jednostki redakcyjne, na ustępy natomiast dzieli się art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym posiada ich 6. Z tak przytoczonej podstawy trudno dociec, którego przepisu dotyczy zarzut błędnej wykładni.
Z kolei jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 157 ust. 2 to jako data aktu podana jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (27 marca 2003 r.), zaś tytuł aktu i publikacja odnosi się do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaje się to być zarzut naruszenia art. 157 ust. 2 tej drugiej ustawy, tj. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa o planowaniu zawiera tylko 89 artykułów. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej choć formalnie, jak powiedziano wyżej, odpowiadające art. 174 § 1 P.p.s.a, dyskwalifikuje je.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że w podstawie chodzi o art. 36 ust. 3, ale w istocie o ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., gdzie taki tytuł się przytacza, choć jako datę jej uchwalenia podaje dzień 23 marca 2003 r., ale to już można ostatecznie uznać za zwykłą pomyłkę, bez znaczenia. Zestawiając tę podstawę skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie, chyba należy uznać, że chodzi o art. 36 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tyle tylko, że nie wiadomo czy Wojewódzki Sąd błędnie wyłożył ust. 3 czy 4 art.
36. Należałoby sądzić, iż chodzi o ust. 4 art. 36 ustawy o planowaniu, bowiem w podstawie mówi się o domyślnym jego stosowaniu, zaś w uzasadnieniu, o błędnym zastosowaniu ust. 3 art. 36 przez Sąd. Artykuł 174 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że naruszenie prawa materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny może mię dwojaką postać – błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podstawa skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać na niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 3, ale w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia tego zarzutu, a także błędną wykładnię domyślnie stosowanego ust. 4 tego artykułu, w uzasadnieniu wskazuje się, że błędnie został powołany ust. 3 art.
36. Być może chodzi o niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 i błędną wykładnię art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu. Wskazuje to na zupełną niezrozumiałość zarzutów skargi i ich uzasadnienia. W tej sytuacji już bez znaczenia jest, że Wojewódzki Sąd podkreślił, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a nie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Natomiast jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jego błędną wykładnię to pokreślić należy, że Wojewódzki Sąd nie mógł go w taki sposób naruszyć albowiem w ogóle się do niego nie odnosił. Stwierdził tylko, że dane operatu szacunkowego zostały bezkrytycznie przyjęte przez organy, co jest zarzutem do nich, w ramach dokonanej niewłaściwej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, oceny dowodów.
Zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium, w świetle powyższego, należało uznać za nieusprawiedliwione. Podkreślić należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że skutkiem postawienia zarzutów w sposób nieodpowiadający wymogom, czy też zupełnie niezrozumiały jest pozostawienie w obrocie prawnym błędnego rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny nawet dostrzegając wadliwość rozstrzygnięcia nie może działać z urzędu, jeżeli nie zachodzi nieważność i jest zobowiązany skargę kasacyjną oddalić, gdy uniemożliwia ona zajęcie się istotą sprawy. W niniejszej sprawie to właśnie miało miejsce.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a.