Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2660/13 oddalił skargę V. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadpłaty w opłacie za brak sieci.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, z późn. zm.) oraz z art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku V. sp. z o.o. z siedzibą w P. następcy prawnego K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., w sprawie określenia nadpłaty na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w opłacie za brak sieci za 2006 r., uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. wniesionej na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., której następcą prawnym jest V. sp. z o.o. z siedzibą w P. w całości i w tym zakresie określił wysokość nadpłaty na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zobowiązaniu z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. K. Sp. z o.o. w P., którego następcą prawnym jest V. Sp. z o.o. z siedzibą w P., w wysokości 231.397,26 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci przez Spółkę K. Sp. z o.o., przy wzięciu pod uwagę wszystkich stacji demontażu, z którymi Spółka zawarła umowy na podstawie pełnomocnictwa udzielonego S. S.A., jak i umowy zawarte pomiędzy S. Sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu (łącznie 148 stacji demontażu) i punktami zbierania pojazdów (70 punktów zbierania pojazdów), Spółka nie zapewniła do dnia 20 grudnia 2006 r. sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Potencjalne zobowiązanie Spółki w związku z niezapewnieniem sieci od momentu podjęcia przez nią działalności, tj. od dnia 2 stycznia 2006 r. do dnia 19 grudnia 2006 r. (352 dni) określono w wysokości 8.145.183,56 zł. Przy czym organ uznał za udowodnione, że Spółka wprowadziła w roku 2006 na terytorium kraju 16.892 pojazdy.
Biorąc pod uwagę, że Spółka w dniu 2 kwietnia 2006 r. wpłaciła na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 kwotę w wysokości 8.376.580,82 zł, zasadnym stało się określenie wysokości nadpłaty dokonanej przez K. Sp. z o.o., której następcą prawnym jest V. Sp. z o.o. na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zobowiązaniu z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 231.397,26 zł.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:
- - art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi;
- - art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, pomimo iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej;
- - art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.), pomimo iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji;
- - art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.
W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GIOŚ z dnia [...] maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołując treść art. 11 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, 4 ustawy o recyklingu, podkreślił, że art. 14 został zmieniony ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) m.in. poprzez dodanie ust. 5 i 6 (art. 2 ww. ustawy nowelizującej), modyfikując stosownie art. 14 ust. 1 ustawy. Zmiana polegała na faktycznym ograniczeniu obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów pokrywającej całe terytorium kraju przez podmioty dokonujące większego obrotu - ponad 1000 sztuk pojazdów (art. 14 ust.
5) oraz zróżnicowaniu dla nich opłat sanacyjnych za brak sieci w pewnym zakresie (art. 14 ust. 6). Jednoczenie art. 2 ustawy nowelizującej wskazuje, iż nowe zasady znajdą zastosowanie dla opłat należnych za rok 2007. Podkreślono, że wskazane regulacje miały na celu transpozycję przepisów dyrektywy 2000/53/WE. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy, kraje członkowskie mają zapewnić istnienie dostępnej sieci punktów demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (cel taki potwierdza pkt 15 preambuły). Przepisy ustawy o recyklingu ustanowiły obowiązek utworzenia ogólnie dostępnej dla wszystkich właścicieli pojazdów sieci. W przepisach tych przyjęto bowiem, iż sieć będzie wystarczająco dostępna wtedy, gdy każdy właściciel pojazdu znajdzie punkt, w którym będzie mógł oddać zużyty pojazd, w odległości nie większej niż 50 km.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż skarżąca, jako podmiot wprowadzający na terytorium Polski pojazdy (importer) nie zapewniła sieci zbierania pojazdów zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Okoliczność tę potwierdza zarówno fakt samodzielnego dokonania wpłaty (na podstawie własnych danych przedsiębiorcy), treść wniosku o zwrot nadpłaty (wskazuje się na niezaradność ponoszenia opłaty, pomimo iż wymagana ustawą sieć zbierania pojazdów nie została utworzona), jak i stwierdzenie, że według danych strony sieć pokrywała teren całego kraju w dniu 20 grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku.
Takie zwolnienie jest możliwe jedynie w sytuacji gdy utworzona przez wprowadzającego pojazd sieć zbierania pojazdów, spełniająca warunki określone w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 ustawy, przestała spełniać określone ww. wymogi oraz gdy wprowadzający pojazd zapewni sieć (tj. uzupełnił sieć tak, aby odpowiadała wymogom ustawowym określonym w art. 11 ust 1 ustawy o recyklingu) w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. W przypadku Spółki przepisy te nie miały zastosowania. Słusznie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekający organ przyjął, że Spółka nie miała zapewnionej sieci zbierania pojazdów do dnia 20 grudnia 2006 r., co uzasadniało brak podstaw do nie uwzględniania 90-dniowego okresu niezapewnienia sieci w 2006 r. przy obliczaniu wysokości zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.
Jako nieuprawnione ocenił Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy art. 14 ustawy o recyklingu po nowelizacji z 2007 r. Kluczowe znaczenie dla przyjęcia takiego stanowiska ma fakt, że wyrokiem z dnia 9 lipca 2012 r. (P 8/10) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458, z 2007 r. Nr 176, poz. 1236, z 2009 r. Nr 79, poz. 666, Nr 92, poz. 753 i Nr 215, poz. 1664, z 2010 r. Nr 28, poz. 145 i Nr 76, poz. 489 oraz z 2011 r. Nr 63, poz. 322), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.
Trybunał w w/w wyroku potwierdził również konstytucyjność art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. powołanej w punkcie 1 w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji.
Zwrócono uwagę, że oceniając zgodność z Konstytucją art. 2 noweli do ustawy o recyklingu z 2007 r. Trybunał wskazał, że przepis intertemporalny został wprowadzony w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości czy mimo wejścia w życie nowych przepisów przed powstaniem obowiązku samonaliczenia i wniesienia opłaty za 2007 rok powinny one znaleźć zastosowanie także za opłaty za 2007 rok, skoro ustawa nie obowiązywała przez znaczną część tego roku. Wyraźnie nie odniesiono jednak do zastosowania nowych przepisów do 2006 roku aby nie doprowadzać do zwrotu wpłat wniesionych już na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Opłaty za 2006 rok powinny być obliczone na dzień 31 grudnia 2006 r. i wniesione na konto do 31 marca 2007 roku.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że za podstawę prawną rozstrzygnięcia należało przyjąć przepisy ustawy o recyklingu w jej pierwotnym brzmieniu. Nie może przy tym ujść uwadze, że obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego (art. 16 ust. 1 ustawy), a opłata ta jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy NFOŚiGW do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (ust. 2). A zatem podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty winien był sam naliczyć jej wysokość i uiścić ją do końca pierwszego kwartału następnego roku. Co za tym idzie — skoro podmiot wprowadzający do obrotu ponad 1.000 pojazdów rocznie samodzielnie naliczył opłatę za 2006 r. wywiązując się tym samym z nałożonego obowiązku to winien był wyliczyć ją wg zasad obowiązujących w tej dacie. Takiego właśnie wyliczenia dokonano w rozpoznawanej sprawie. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organy przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było prawnych podstaw do zwrotu zapłaconej przez Spółkę kwoty.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Podkreślono, że w sytuacjach gdy zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i zostało zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku, co określane jest mianem samoobliczenia. Dopiero stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości, co ma miejsce w postępowaniu kontrolnym, skutkuje wszczęciem przez organy podatkowe postępowania, które zostaje zakończone wydaniem decyzji, w której określa wysokość zobowiązania. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa.
Z taką sytuacją mamy do czynienia również w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem zostało wyżej wskazane w dacie uiszczania omawianej opłaty na Spółce spoczywał obowiązek samonaliczenia należności. Złożenie przez Spółkę wniosku o zwrot nadpłaty skutkowało wszczęciem postępowania, z tym że dla oceny czy spółka dokonała nadpłaty organ zobligowany był do ustalenia wysokości należności. Dopiero proste zestawienie wskazanych wartości (należnej i uiszczonej) dało podstawę do ustalenia czy i w jakiej części wniosek
Spółki jest uzasadniony. Tym samym zatem organ winien ustalać wysokość należności wg zasad obowiązujących w dacie dokonywania samonaliczenia zobowiązania przez podmiot, na którym ciążył ten obowiązek. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że należy odróżnić dwie sytuacje: gdy zobowiązany podmiot nie ustalił samodzielnie i nie uiścił należnej opłaty oraz tę, w której obowiązek ten został spełniony. W pierwszym z ww. przypadków organ wskazany w art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu ma obowiązek wszcząć postępowanie mające na celu ustalenie wysokości tej opłaty i nałożyć obowiązek jej uiszczenia, natomiast w drugim - postępowanie nie dotyczy ustalenia wysokości należności a zmierza ono jedynie - do sprawdzenia czy wartość ta została przez podmiot w sposób należyty wyliczona. W pierwszym z ww. przypadków organ winien orzekać wg zasad obowiązujących w dacie wydawania przez niego decyzji, w drugim natomiast - skoro jego czynności są de facto czynnościami sprawdzającymi - winien oceniać wysokość opłaty w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie ich samonaliczania i uiszczania.
Odmienna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że w każdym przypadku zmiany zasad obliczania należności istniałby po stronie organu obowiązek ponownego obliczenia wysokości zobowiązania. Taka interpretacja stoi w sprzeczności przede wszystkim z zasadą pewności prawa. Podkreślono, że prezentowana wyżej wykładnia nie prowadzi również do naruszenia zasady równości podmiotów. Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich zasad wprowadzonych znowelizowaną ustawą nie oznacza ich faworyzowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła V. Sp. z o.o. z siedzibą w P., podnosząc zarzuty:
- I. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
- 1) art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na oparciu się przez WSA na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.), który błędnie został zastosowany, gdyż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji, racjonalności ustawodawcy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowane ww. przepisów;
- 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na oparciu się przez WSA na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.), który błędnie został zastosowany, gdyż pomimo, iż jest on sprzeczny z wynikającą ze wskazanego przepisu Konstytucji zasadą proporcjonalności, która nakazuje m.in. konieczność zachowania proporcji pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli;
- 3) art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez błędną wykładnię i wydanie wyroku sprzecznego z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowane ww. przepisów;
- 4) art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na oparciu się przez WSA na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu;
- 5) art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wliczeniu do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu;
- II. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nieuchylenie decyzji, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem:
- - art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA sytuacji polegającej na niedostatecznym wskazaniu przez GIOS dowodów na poparcie twierdzeń, z których organ administracji publicznej wywodzi niekorzystne dla Spółki konsekwencje finansowe, w szczególności poprzez uznanie, że Spółka podała zaniżoną liczbę samochodów wprowadzonych na terytorium kraju, do których znajduje zastosowanie ustawa o recyklingu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nieuchylenie decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem:
- - art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz z art. 22, w zw. z art. 64 Konstytucji RP,
- - art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy o recyklingu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie na podstawie art. 193 Konstytucji RP skarżąca Spółka wniosła o rozważenie przez Sąd zadania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych o następującej treści:
- - czy art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), w zakresie, w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, to jest wynikającą z niego zasadami: prawidłowej legislacji, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, racjonalności ustawodawcy, oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to jest wynikającą z niego zasadą proporcjonalności, która nakazuje m.in. konieczność zachowania proporcji pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli?
- - czy zgodne z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami: prawidłowej legislacji, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, racjonalności ustawodawcy oraz z wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości podmiotów wobec prawa jest różnicowanie sytuacji jednostki, która uiściła opłatę za brak sieci za 2006 r. na podstawie decyzji administracyjnej wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) od sytuacji jednostki, która uiściła opłatę w wyniku samoobliczenia przed wejściem w życie nowelizacji, a po jej wejściu w życie złożyła wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w opłacie za brak sieci?
Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego pytania prawnego: “czy prawem właściwym dla określenia na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 21 § 3 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za rok 2006 w okresie jego przedawnienia na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jest prawo właściwe z chwili powstania tego zobowiązania w dniu 31 grudnia 2006 r., czy prawo właściwe z chwili wydania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji deklaratoryjnej określającej wysokość tego zobowiązania podatkowego lub decyzji określającej wysokość nadpłat w tym zobowiązaniu".
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1153/14 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na przedstawienie w sprawie o sygn. akt II OSK 1293/13 do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego: "czy przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji?".
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowe, bowiem ustała przyczyna jego zawieszenia. NSA w dniu 19 października 2015 r. podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 1/15.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie dowodów na poparcie twierdzeń, z których organ administracji publicznej wywodzi niekorzystne dla Spółki konsekwencje finansowe, w szczególności poprzez uznanie, że Spółka podała zaniżoną liczbę samochodów wprowadzonych na terytorium kraju, do których znajduje zastosowanie ustawa o recyklingu. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji pod kątem respektowania zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów. Trafnie uznał, że w świetle analizy akt sprawy organ wyjaśnił stan faktyczny w oparciu o dokumenty przedłożone przez Izbę Celną w P. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych (w zakresie danych z CEPiK), które pozwalały na przyjęcie, że liczba sprowadzonych samochodów była inna, niż wynikało to z pierwotnej deklaracji Spółki. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w zakresie zwrotu nadpłaty.
Nie można było podzielić również zarzutów kasacji naruszenia art. 1 oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE w związku z art. 14 ust. 1 – 4 ustawy o recyklingu oraz art. 2, art. 22, art. 32, art. 64, art. 74 ust. 2 i 4, art. 84 w związku z art. 178 i art. 193 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 1 – 4 ustawy o recyklingu oraz art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy (...). Naczelny Sąd Administracyjny, analizując relewantną kwestię materialnoprawną, tj. czy zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu pierwotnym ustawy, czy nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r., zwraca uwagę, że to zagadnienie było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, (ONSAiWSA 2016 r., nr 1 poz. 1). NSA orzekł, że "przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji".
W świetle stanu normatywnego ukształtowanego uchwałą II OPS 1/15 inna jest zatem sytuacja, gdy podmiot zobowiązany z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów dokonał wpłaty opłaty za jej brak. W tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do wyroku Trybunału z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, (OTK-A 2012, nr 7, poz. 75), potwierdził, że: "zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za rok 2006. Ustawodawca stwierdził, że nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad. Intencją ustawodawcy nie było natomiast regulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci, zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji". Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą kasację w pełni podziela.
Jak wynika z treści art. 16 ustawy o recyklingu - obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego (ust. 1), a opłata ta jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (ust. 2). A zatem podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty winien był sam naliczyć jej wysokość i uiścić ją do końca pierwszego kwartału następnego roku. Co za tym idzie — skoro podmiot wprowadzający do obrotu ponad 1 000 pojazdów rocznie samodzielnie naliczył opłatę za 2006 r. wywiązując się tym samym z nałożonego obowiązku to winien był wyliczyć ją wg zasad obowiązujących w tej dacie. Takiego właśnie wyliczenia dokonano w rozpoznawanej sprawie. Zasadnie zatem przyjęto, że w realiach sprawy brak było prawnych podstaw do zwrotu zapłaconej przez Spółkę kwoty.
Tym samym, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie wszczęto w sprawie określenia zobowiązania skarżącego w związku z wnioskiem o zwrot nadpłaty opłaty za brak sieci za 2006 r., to zastosowanie w odniesieniu do wysokości tego zobowiązania winny znaleźć przepisy art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu pierwotnym. Takie stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji, prawidłowo podzielając pogląd zaprezentowany w sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak było, zatem podstaw do ponownego obliczania wysokości opłaty za brak sieci w związku z nowelizacją przepisu na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.
Stwierdzić trzeba, że w świetle analizy norm konstytucyjnoprawnych, dokonanej w powyżej powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. oraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw, by zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o dalsze badanie zgodności z Konstytucją RP art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu i art. 2 ww. ustawy nowelizującej. Podobnie należy również ocenić kwestię prawidłowości implementacji dyrektywy 2000/53/WE do polskiego porządku prawnego i konieczności kierowania pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zagadnienie to zostało poddane analizie w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r., zaś Sąd rozpoznający w pełni zgadza się z jej wynikami. Jak podkreślono w konkluzji, analiza treści normatywnej dyrektywy wskazuje, że jej zasadniczym celem było zapewnienie ochrony środowiska poprzez stworzenie warunków do jak najpełniejszego recyklingu pojazdów wycofywanych z eksploatacji.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepisy ustawy o recyklingu nie naruszały zasad prawa wspólnotowego, natomiast możliwość poddania ich analizie kasacyjnej wymagała od autora kasacji odniesienia się do konkretnych przepisów źródeł prawa pierwotnego czy wtórnego Unii Europejskiej zgodnie z zasadami konstrukcji skargi kasacyjnej.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.