Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 279/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1088/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi [...] Gmina [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej, w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w pkt II stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego i prawnego.

Wojewoda [...] wniósł do Sądu I instancji skargę na uchwałę Zebrania Wiejskiego Wsi [...] – Gmina [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w tym w szczególności art. 2 i art. 7 oraz art. 84 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że uchwałą Zebrania Wiejskiego z [...] listopada 2005 r. mieszkańcy wsi [...] Gmina [...] zadecydowali o budowie sieci kanalizacyjnej. Jednocześnie przedmiotową uchwałą określili wysokość opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem Wojewody, przepisy prawa nie dają podstawy do nakładania na mieszkańców danej jednostki w drodze uchwały zebrania wiejskiego, obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do kanalizacji gminnej.

Wojewoda [...] zasygnalizował rozbieżności w doktrynie i w orzecznictwie odnoszące się do kompetencji nadzorczych w stosunku do jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego. Z jednej strony bowiem ustawodawca wyraźnie zastrzega, że kompetencje te przysługują organom gminy. Z drugiej jednak, skoro jednostki pomocnicze gmin nie mają osobowości prawnej, a ich organy wykonują jedynie te zadania, które im zostały przekazane, władze jednostek pomocniczych mogłyby mieścić się w zakresie pojęcia "władze gminy". W konsekwencji można by uznać, że ich działalność podlega nadzorowi wojewody i regionalnej izby obrachunkowej, w szczególności gdy w statucie jednostki pomocniczej nie ma postanowień zapewniających skuteczny nadzór wykonywany przez wójta czy radę.

Sądy także zajmują niejednolite stanowisko w kwestii, czy uchwały organów jednostek pomocniczych gmin mogą być skutecznie zaskarżane. Za dopuszczalnością wnoszenia takich skarg wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2000 r. Stwierdził w nim, że skoro utworzenie dzielnic jest związane z przekazaniem im określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (OSA 2/2000). W wyroku z 9 grudnia 2003 r. NSA stwierdził natomiast, że uchwały zebrania wiejskiego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (II SA/Kr 2982/03).

W związku z tym, że nadzór nad aktami wydawanymi przez organy jednostek pomocniczych należy do kompetencji organów gminy, organ nadzoru zwrócił się z prośbą o podjęcie działań w celu wyeliminowania wyżej wymienionych nieprawidłowości w niniejszej sprawie. Żadne działania w sprawie nie zostały jednak przez organy gminy podjęte. Wójt Gminy [...] nie zakwestionował uchwały.

W związku z wnioskiem Prokuratora Rejonowego w [...] Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie i nie podjął stosownych działań z urzędu, w ramach sprawowanego nad sołectwem nadzoru. Postanowienie to prokurator zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie uwzględniło środka zaskarżenia. Kolegium wskazało jednocześnie na Wojewodę jako uprawniony organ nadzoru.

Wojewoda podkreślił, że zebranie wiejskie podjęło, bez podstawy prawnej, uchwałę mającą charakter aktu prawa miejscowego, tym samym działając na płaszczyźnie zarezerwowanej do wyłącznej kompetencji rady gminy. Uchwała Zebrania Wiejskiego nie została co prawda zmaterializowana, a ujęta jedynie w protokole, niemniej treść protokołu potwierdza udział w głosowaniu i przyjęcie uchwały przez organ kolegialny, tym samym istnieje przedmiot zaskarżenia.

W ocenie Wojewody, żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że zakwestionowana opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości korzystania z gminnej kanalizacji, ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej a żaden z przepisów prawnych nie uprawnia do nakładania takich opłat.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07 wynika, że przyłączem kanalizacyjnym jest tylko odcinek przewodu kanalizacyjnego leżący w granicach nieruchomości odbiorcy usług. W związku z powyższym organ podniósł, że zarzut zawarty w skardze dotyczący pobierania opłat za przyłączenie do sieci jest całkowicie nieuzasadniony i nie znajduje oparcia w dokumentach sprawy.

Ponadto, z protokołu z Zebrania Wiejskiego mieszkańców wsi [...] odbytego w dniu [...] listopada 2005 r., wynika, iż mieszkańcy wsi [...] w sposób dobrowolny wyrazili zgodę na pokrycie kosztu projektu kanalizacji wsi oraz określili koszty własne każdego gospodarstwa za wybudowanie przyłącza do budynku. Rada Gminy [...] nie podejmowała w tym przedmiocie żadnej uchwały, która miałaby zobowiązywać mieszkańców do jakichkolwiek wpłat na rzecz Gminy z tytułu realizowanej budowy sieci kanalizacyjnej. Zebranie Wiejskie nie jest organem gminy i nie podejmuje uchwał w jej imieniu lecz w imieniu społeczności lokalnej wsi [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając wyrok z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1088/14, stwierdzający nieważność uchwały Zebrania Wiejskiego Wsi [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wskazał, że podziela stanowisko Wojewody [...] spójne ze stanowiskiem tej linii orzecznictwa, zgodnie z którą Wojewoda jest uprawniony do działań nadzorczych także wobec jednostek pomocniczych gmin, w szczególności gdy brak jest skutecznego nadzoru ze strony wójta i rady gminy, a taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

Sąd I instancji przywołał treść § 31 Statutu Sołectwa [...] stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzając, iż nie gwarantuje on efektywnej i obligatoryjnej kontroli sprawowanej przez organy gminy. Jednocześnie wskazał, że stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por. D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Następnie Sąd I instancji wymienił podstawowe cechy aktów prawa miejscowego, takie jak: oznaczenie adresata norm prawnych, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. normatywny charakter aktu oraz generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach, przy czym akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Analizując treść badanej uchwały Zebrania Wiejskiego Sąd doszedł do przekonania, że uchwała ta nakłada na mieszkańców wsi [...] obowiązek dokonania wpłat w jednakowo ustalonej wysokości w związku z realizacją kanalizacji ogólnospławnej, tj. za: przyłączenie do niej oraz wykonanie projektu kanalizacji. Adresatem uchwały są wszyscy mieszkańcy wsi [...] zamierzający przyłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej, a przedmiotowa uchwała nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale wpłaty w kwocie 2500 zł. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. W szczególności znaczący jest zapis, zgodnie z którym "w przypadku wycofania się z kanalizacji nie można będzie otrzymać zwrotu kosztów poniesionych za projektowanie". W tej sytuacji nie można przyjąć, iż ustalona opłata w kwocie 2500 zł ma charakter dobrowolny i będzie pobrana na pokrycie kosztów wykonania przyłączy do poszczególnych gospodarstw domowych, a w sytuacji gdyby nastąpiła zmiana decyzji – możliwe będzie odzyskanie wpłaty poprzez rezygnację z wykonania indywidualnego przyłącza do sieci.

Zastrzeżenia budzi także uchwalenie jednolitej kwoty opłaty i wskazany w uchwale niedookreślony sposób "ostatecznego rozliczenia", które – jak wynika z uchwały, skutkować będzie "podarowaniem" ewentualnej nadwyżki. Takie sformułowanie przyjętej uchwały bynajmniej nie wskazuje, że w uchwale mieszkańcy wyrazili zgodę na pokrycie kosztów realizacji przyłączy do poszczególnych gospodarstw domowych, mając na uwadze, że opłata ta została ustalona jednolicie dla każdego mieszkańca. Nie można uznać, że w takiej sytuacji miała miejsce dowolność dokonywanych wpłat.

Dalej Sąd wywiódł, że wpłata kwoty 2500 zł ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią udziału we wspólnej inwestycji. Została ona nałożona na mieszkańców w zamian za realizację konkretnej inwestycji przez Zebranie Wiejskie, które nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. Podobnie zresztą jak organy uchwałodawcze gminy. Na marginesie Sąd wskazał, że gdyby nawet ustalona w uchwale opłata "stanowiąca koszty własne przyłączenia plus koszt projektu kanalizacji" dotyczyła wyłącznie kosztów wykonania przyłączy to i tak trudno byłoby ją traktować jako należność o charakterze cywilnoprawnym, gdyż podmioty stosunku cywilnoprawnego są równouprawnione i zawierają umowy na zasadach wolności kontraktowej. Przedmiotowa opłata była natomiast wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego organu pomocniczego Gminy.

W ocenie Sądu I instancji, nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z przepisem z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co oznacza, że każdorazowo w akcie ustawowym zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy a zatem także organów jej jednostki pomocniczej. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie dają takiej podstawy regulacje zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 8 lub 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Za niezasadne Sąd uznał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, że opłaty ustalone w uchwale z dnia [...] listopada 2005 r. stanowią element dobrowolnie zawartej umowy poszczególnych mieszkańców deklarujących przystąpienie do realizacji zadania. Niewyjaśnione pozostaje także z kim taka umowa byłaby zawarta i jakie wynikałyby z niej konkretne obowiązki.

Zdaniem Sądu, podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie można także upatrywać w przepisach innych ustaw obowiązujących w dacie jej podejmowania. Nie stanowią takiej podstawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

Brak upoważnienia ustawowego do przyjęcia przez Zebranie Wiejskie Wsi [...], Gmina [...] uchwały z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej pozwalał uznać, że uchwała ta w sposób istotny narusza normy z art. 87 ust. 2, art. 84 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, a to uzasadnia - w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosło Zebranie Wiejskie Wsi [...] Gmina [...] i na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1. I. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
2. 1) art. 5 ust. 1, art. 11a i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zebranie wiejskie jest organem gminy, a w konsekwencji, że uchwały takiego zebrania mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego;
3. 2) art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) poprzez przyjęcie, że osoby, która ubiega się o przyłączanie do sieci nie obciążają koszty budowy przyłącza do sieci;
4. II. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez nie odrzucenie skargi, pomimo że sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i odrzucenie skargi Wojewody [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę - Gminy [...] - kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że zebranie wiejskie jest organem gminy. Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organami gminy jako jednostki samorządu terytorialnego są: rada gminy oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta i katalog tych organów jest zamknięty. Jednostki pomocnicze gminy takie jak sołectwa na wsi lub osiedla w miastach nie należą do tego katalogu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżeniu podlegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, jeżeli są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Wymienione regulacje umożliwiają więc wniesienie skargi jedynie na akty organów gminy (rady gminy, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), nie zaś na akty organów jednostek pomocniczych gminy.

Wobec powyższego zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały zebrania wiejskiego uznać należy za niedopuszczalne, zaś wniesienie takiej skargi, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegać będzie odrzuceniu. Dla umocnienia swojej argumentacji strona wnosząca skargę kasacyjną przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2982/03.

Niezależnie od powyższego podniesiono, że z protokołu Zebrania Wiejskiego wsi [...] zawierającego w swej treści uchwałę w sprawie kosztów budowy przyłącza, mieszkańcy wsi [...] w sposób całkowicie dobrowolny wyrazili zgodę na pokrycie kosztów projektu kanalizacji wsi oraz określili koszty własne każdego gospodarstwa za wybudowanie przyłącza do budynku. Z treści tej uchwały wynika ponadto, że każde gospodarstwo ma ponosić tylko koszty własne przyłączenia do budynku mieszkalnego, a nie koszty budowy sieci kanalizacyjnej. Ponoszenie takich kosztów przez właściciela nieruchomości, która ma być podłączona do sieci jest zgodne z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Żaden przepis nie zakazywał w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały dobrowolnej partycypacji mieszkańców w kosztach opracowania projektu kanalizacji.

Ustosunkowując się do wniesionej skargi kasacyjnej Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zatem rozpatrzenia wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., których uwzględnienie determinuje zasadność dalszego odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zagadnienie dotyczące poddania sądom administracyjnym, czy też konstytucyjnym organom nadzoru, kontroli nad uchwałami oraz innymi aktami podejmowanymi przez jednostki pomocnicze gminy od lat budzi kontrowersje zarówno w orzecznictwie jak i w nauce przedmiotu.

Niejednokrotnie jako przykład możliwej lub pożądanej wykładni przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej określanej skrótem "u.s.g.", w kontekście dopuszczalności wnoszenia skarg na uchwały jednostek pomocniczych gminy, przywołuje się wyrok składu 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, w którym sformułowano tezę, że "Utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gminy, a wobec tego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.). Wyrok ten zostały wydany w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Dzielnicy miasta stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że skoro dzielnica w istocie rzeczy prowadzi działalność tak jak gmina i jej organy, należy przyjąć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakkolwiek używa określenia "organ gminy", odnosi się także do organu dzielnicy.

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że gmina własnym działaniem, poprzez tworzenie jednostek pomocniczych i przekazywanie im określonych zadań i kompetencji, wyłączałaby spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, określone kategorie spraw, co stanowiłoby zaprzeczenie zasad, na których oparte jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Podobną argumentację przedstawiła również M. Stahl w glosie do postanowienia NSA z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. II SA 1075/99 (OSP 2000 r., nr 10, poz. 158).

Zwrócić należy jednak uwagę, że podstawę prawną prezentowanych stanowisk stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 1994 r., Nr 48 poz. 195 ze zm.) przed wprowadzeniem zmian do ustawy o samorządzie gminnym, które nastąpiły mocą przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz. 497). W związku z tym koniecznym było dokonanie oceny skutków zmian stanu prawnego dla wykładni analizowanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Z dniem 30 maja 2001 r. dodano do ustawy o samorządzie gminnym m.in. art. 11a, w którym zdefiniowano pojęcie organów gminy oraz dodano do art. 35 u.s.g. ustęp 3 wskazujący na obligatoryjne elementy statutu jednostki pomocniczej. który powinien określać również zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Tak więc możliwość sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej gminy uzyskał organ wykonawczy gminy.

W art. 11a ust. 1 u.s.g., jako organy gminy wymienione zostały: rada gminy oraz (ostatecznie) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepis ten nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Poza organami wymienionymi w art. 11a ust. 1 u.s.g. funkcji organu gminy nie powinno się przypisywać jakiemukolwiek innemu organowi. Przepis art. 11a ust. 1 u.s.g. ma przy tym charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza, że nie jest dopuszczalne tworzenie jakichkolwiek innych organów gminy ponad te, które określa ustawa. Również w piśmiennictwie obecnie prezentowany jest pogląd, że organami gminy nie są organy stanowiące i wykonawcze jednostek pomocniczych, choć z pewnością podmioty te można zaliczyć do szeroko pojętych, zgodnie z tytułem rozdziału trzeciego ustawy – władz gminy (por. Cz. Martysz w: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. pod red. B. Dolnickiego, wyd. z 2010 r., s. 194 i nast.).

Analizując treść art. 11a ust. 1 u.s.g. także w glosie P. Chmielnickiego do postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2982/03 zauważono, że wychodząc z zasady domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, należy przyjąć, iż skoro posłużył się w jednym przepisie ustawy pojęciem, dla którego sam ustanowił zamknięty katalog desygnatów, to w innych przepisach tej samej ustawy odwołuje się do tych właśnie desygnatów. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w glosowanym postanowieniu NSA z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2982/03 stwierdzono, że uchwały zebrania wiejskiego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tożsamo niedopuszczalność skarg na uchwały zebrań wiejskich oceniono w szeregu postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych (vide: postanowienie WSA w Gliwicach z 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 854/16, postanowienie WSA w Olsztynie z 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 367/13, postanowienie WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 828/11, postanowienie WSA w Kielcach z 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 543/07, postanowienie WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 284/05, dostępne na stornie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Wprowadzenie natomiast do art. 35 u.s.g. ustępu 3, który stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej", oznacza, że statut danej jednostki pomocniczej powinien zawierać unormowania w zakresie kontroli i nadzoru nad organami jednostek pomocniczych gminy. Rolą organów gminy, w tym i właściwego wojewody jako organu nadzoru, jest czuwanie, aby odpowiednie regulacje umożliwiające skuteczną kontrolę i nadzór organów gminy nad działalnością jednostek pomocniczych był przewidziany w przepisach statutu jednostki pomocniczej. W przypadku, gdy wojewoda stwierdza, że przepisy te nie gwarantują osiągniecia normatywnych celów nadzoru i spełnienie jego funkcji, to powinien zastosować odpowiedni środek nadzorczy wobec statutu jednostki pomocniczej zawierającego wadliwe, bo niekompletne, określenie kompetencji nadzorczych organów gminy (por. P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, wyd. z 2006 r., s. 111).

Nie istnieje zatem ryzyko pozostawienia działań organów jednostki pomocniczej całkowicie poza kontrolą. Kontrola i nadzór w formie bezpośredniej winny następować ze strony organów gminy (rady gminy i wójta). Poprzez poddanie pod kontrolę aktów nadzorczych organów gminy przez organ nadzoru (wojewodę), kontrolowane będą one również przez sąd administracyjny. W ten sposób działalność nadzorcza rady gminy odnośnie działań jednostek pomocniczych nie jest wyłączona spod kontroli sądowej.

Ze strony organów państwa kontrola i nadzór nie mają charakteru bezpośredniego ale charakter pośredni, również poprzez nadzór nad działaniami nadzorczymi organów gminy. W takim przypadku nadzór polegać może na użyciu nadzorczych środków personalnych w stosunku do organów gminy, które nie będą należycie reagowały na działalność podległych organów jednostek pomocniczych. W ten sposób nadzór konstytucyjnych organów nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych gminy także nie został wyłączony. Do takowych środków personalnych zalicza się:

1. 1) wezwanie organu jednostki pomocniczej do zastosowania niezbędnych środków wskazanych przez organy nadzoru,
2. 2) zawieszenie organu w przypadku powtarzającego się naruszenia statutu i innych przepisów prawnych,
3. 3) ustanowienie osoby pełniącej funkcje do czasu wyboru nowego organu jednostki,
4. 4) wniosek o rozwiązanie organu jednostki,
5. 5) odwołanie lub rozwiązanie nadzorowanego organu jednostki pomocniczej i przeprowadzenie wyborów przedterminowych (por. M. Augustyniak "Jednostki pomocnicze gminy", wyd. z 2010 r., s. 202-203, 270-271).

W ocenie składu orzekającego, poczynione spostrzeżenia uprawniają przyjęcie wniosku, że obecne rozwiązania normatywne dalece bardziej winny gwarantować ochronę jednostkom przed niezgodnymi z prawem działaniami organów jednostek pomocniczych gminy.

Nie można przy tym pominąć faktu, że w orzeczeniach sądów administracyjnych dopuszczano możliwość wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał organów jednostek pomocniczych (np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 137/08). Natomiast co do możliwości zaskarżenia tego rodzaju uchwał do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wypowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie 7 sędziów z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wskazując, że organem gminy, którego uchwały lub zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jest także organ dzielnicy w gminie, któremu przekazano określone zadania i kompetencje należące do właściwości gminy. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że orzeczenia te dotyczyły określonej sytuacji, odnoszącej się do uchwał organów dzielnicy jako organów jednostki pomocniczej gminy, wykonujących w konkretnym zakresie zadania gminy.

Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi Wojewody jest bowiem uchwała Zebrania Wiejskiego podjęta w sprawie, która niewątpliwie nie mogła być i nie została temu organowi powierzona przez Gminę.

Celowym jest zwrócenie uwagi również na kompetencje jakie można przypisać zebraniom wiejskim. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Zebranie wiejskie nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym. Rozumie się przez nie zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa. Z faktu, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym nie wynika jeszcze, że jest ono organem stanowiącym, tak jak określono to w art. 15 ust. 1 u.s.g. w stosunku do rady gminy, która jest organem "stanowiącym i kontrolnym". Wynika z tego wprost, że kompetencje zebrania wiejskiego są znacznie bardziej ograniczone niż kompetencje rady gminy. W doktrynie zauważa się, że przedmiotowy zakres działalności uchwałodawczej zebrania wiejskiego wyznaczony jest przez zakres działania jednostki pomocniczej, ustalony przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 u.s.g.

Nie obejmuje także spraw ogólnogminnych, należących do właściwości rady gminy. Zebranie nie może np. uchwalać podatków i opłat lokalnych pobieranych na obszarze sołectwa, czy sołeckich przepisów miejscowych albo sołeckiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. A. Szewc w: A. Szewc. G. Jyż. Z. Pławecki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. z 2010 r., s. 450). Skoro żaden z przepisów nie daje zebraniu wiejskiemu kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, a tego rodzaju kompetencje nie mogą być przekazane mu przez organy gminy, to żadna z uchwał podejmowanych przez zebranie wiejskie nie może stać się obowiązującym aktem prawa miejscowego.

Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określających kognicję sądów administracyjnych oraz przepisów normujących kompetencje organów nadzoru. Z art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a., wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddane mogą być akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Przepisy te, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie dają zatem podstaw aby kontrolą sądowoadministracyjną objąć wszystkie akty prawotwórcze wydane przez podmioty samorządu terytorialnego takie jak uchwały zebrań wiejskich (por. M. Brzeski "Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej względem aktów prawotwórczych podmiotów samorządu terytorialnego innych niż organy j.s.t.", w: "Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji", pod red. B. Dolnickiego i J. P. Tarno, wyd. z 2012 r., s. 42 i nast.).

Również kompetencje organu nadzoru jakim jest wojewoda, nie dają mu podstaw do zaskarżenia uchwały zebrania wiejskiego do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro wojewoda został upoważniony do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia wyłącznie organów gminy, to przypisywanie mu w drodze wykładni rozszerzającej kompetencji nadzorczych również do kwestionowania uchwał podejmowanych przez organy sołectwa, które nie są organami gminy, jest nieuprawnione.

Reasumując, podjęcie przez Zebranie Wiejskie Wsi [...] Gminy [...] uchwały z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], określonej przez Wojewodę jak i Sąd I instancji jako uchwała "w sprawie określenia wysokości opłaty za podłączenie poszczególnych gospodarstw domowych do budowanej sieci kanalizacyjnej", a która precyzyjnie rzecz ujmując rozpoczyna się oświadczeniem woli mieszkańców wsi [...], że "mieszkańcy wyrażają zgodę na przystąpienie do kanalizacji ogólno-spławnej na następujących warunkach", nie mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego w wyniku jej zaskarżenia przez Wojewodę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zatem złożona przez Wojewodę skarga winna ulec odrzuceniu.

Nawet uwzględniając tą część poglądów doktryny i orzecznictwa, która kontroli takiej nakazuje poddać uchwały lub akty wydane przez te jednostki pomocnicze, które realizują powierzone im przez gminę zadania i kompetencję, należy jeszcze raz stwierdzić, że sytuacja taka niewątpliwie nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Oznacza to, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, polegający na uwzględnieniu skargi Wojewody na uchwałę Zebrania Wiejskiego, miast jej odrzucenia. W takiej sytuacji badanie zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego stało się niecelowe.

Skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz odrzucił skargę Wojewody [...], o czym orzekł na podstawie art. 189 p.p.s.a.