Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2546/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w ramach nadzoru budowlanego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w pkt 3. orzekł o kosztach postępowania. Orzeczenie Sąd wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1, ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej rozbudowy i przebudowy budynku magazynowego na terenie działek nr ew. [...], [...] przy ul. [...] w P., odstąpił od nałożenia na K. M. obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że sprawa była już rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W toku wcześniejszego załatwiania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nakazał K. M., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jednak Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił tą decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził wówczas, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/13. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy miało miejsce wzniesienie nowego obiektu budowlanego, czy też prowadzono prace w obiekcie istniejącym, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.
Ponadto, nie ustalono, kiedy sporny budynek magazynu został wybudowany i czy został wybudowany legalnie. Sąd wskazał także na konieczność dokładnego opisania zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacji również w odniesieniu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że protokoły dokonanych oględzin nieruchomości oraz inwentaryzacja przedstawiona przez inwestora, nie zawierają wystarczających ustaleń w tym przedmiocie.
Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył na K. M., na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku magazynowego. Nałożony obowiązek został wykonany. Według ustaleń organu, pierwotna zabudowa działki powstała legalnie. Stan techniczny części magazynowej będącej łącznikiem pomiędzy istniejącymi obiektami i stanowiącej z piekarnią funkcjonalnie jedną całość wskazuje, że również ona istnieje kilkadziesiąt lat. Wykonane w 2009 r. roboty polegały na całkowitej rozbiórce istniejącej więźby dachowej części magazynowej, ścian kolankowych, stropu nad parterem i ściany frontowej. Po rozbiórce ww. elementów w miejscu, w którym była uprzednio ściana frontowa, wykonano podciąg na słupach dla podparcia stropu, następnie wymurowano nową ścianę frontową przesuniętą w stosunku do uprzednio istniejącej w stronę podwórka, wykonano nowy strop, wymurowano nową ścianę kolankową dla uzyskania właściwego spadku dachu, zamontowano nową drewnianą konstrukcję dachu i wykonano pokrycie papą termozgrzewalną na pełnym deskowaniu.
Roboty budowlane są zakończone, budynek jest użytkowany. Konstrukcyjnie i funkcjonalnie zabudowa magazynowo-produkcyjna stanowi jedną całość. Reasumując organ stwierdził, że zakres wykonanych robót obejmował poziomą rozbudowę przyziemia i przebudowę poddasza nieużytkowego budynku.
Dokonane w dniu 13 lipca 2009 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót, obejmowało remont dachu, ścian, posadzek, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych budynku. Z załącznika do zgłoszenia - Projekt remontu magazynu przy budynku piekarni wynikało, że zakres robót remontowych obejmował m.in. wymianę pokrycia dachu na nowe, wymianę ścian od strony granicy działki i od podwórka. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.
Organ ocenił, że inwestor wykonał roboty niezgodnie ze zgłoszeniem, poszerzając ich zakres. Poza tym na wykonanie zgłoszonych robót inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak zgłoszenie zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu, a zakres wykonanych na jego podstawie robót nie różni się od zgłoszonych na tyle znacząco, aby sprawę rozpoznawać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 236/96, organ stwierdził, że w sprawie nie można było zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po rozbiórce wykonanych w 2009 r. elementów. Są one bowiem połączone w sposób trwały ze starą, legalną zabudową. Dlatego sprawę należało rozpoznać na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy nie wynika, aby zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, załatwiającej sprawę w sposób określony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł A. K., właściciel sąsiadującej nieruchomości.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku magazynowego. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem, poszerzając ich zakres, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego.
Dalej organ wywiódł, że przepisy art. 49b, art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 49b i art. 48 Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uzyskania zgody na wykonanie robót budowlanych. Natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego chodzi, m.in., o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu.
Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można było zastosować art. 48 ww. ustawy, gdyż istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po wykonaniu rozbiórki wykonanych w 2009 r. elementów połączonych w sposób trwały ze starą, legalną zabudową.
A. K. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych obejmujących ustalenie, czy budynek magazynowy jako całość jest posadowiony legalnie;
- - art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy dokonana samowola budowlana stanowi budowę obiektu budowlanego i tym samym nie kwalifikuje się do zastosowania tego przepisu;
- - art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w razie wypełnienia przez stan faktyczny hipotezy tego przepisu pozwala on na odstąpienie od wykonania przewidzianych w nim czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji przypomniał, że w poprzednim wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/13 Sąd wskazał, że należy ustalić, czy miało miejsce wzniesienie nowego obiektu budowlanego, czy też prowadzono prace w obiekcie istniejącym, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Sąd zwrócił uwagę na konieczność dokładnego opisania zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacji także w odniesieniu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia.
W oparciu o akta sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że porównanie zakresu zgłoszonych robót z faktycznie wykonanymi wskazuje, że inwestor wykonał szereg prac budowlanych w ramach samowoli budowlanej, w sposób niezrozumiały i bezpodstawny zakwalifikowanych przez organy nadzoru budowlanego jako wyczerpujących dyspozycję przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Dyspozycja art. 50 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, iż reguluje on inne przypadki niż określone w art. 48 i 49b. Według ustaleń organów, inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale kwalifikującej się do wdrożenia procedury naprawczej z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako innych przypadków w stosunku do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyłącza to stosowanie art. 50 i 51 powołanej ustawy, gdyż prace wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę dotyczyły rozbudowy i nadbudowy budynku magazynowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy mają zastosowanie jedynie do inwestycji realizowanych w ramach samowoli budowlanej innych niż obiekty budowlane, gdyż te są w sposób wyraźny objęte hipotezą art. 48 i 49b. W konsekwencji, do prac zrealizowanych w niniejszej sprawie bez pozwolenia na budowę należało zastosować wprost regulację zawartą w art. 48 ustawy. Dokonana nadbudowa i rozbudowa spowodowała zmiany charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Zrealizowane roboty budowlane nie były zatem tylko robotami budowlanymi przy istniejącym obiekcie, ale rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego, w ich wyniku powstała nowa substancja budowlana.
Skoro zaś wykonane roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części, to zdaniem Sądu, do niniejszej sprawy nie miały zastosowania przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, tylko art. 48 ust. 1 powołanej ustawy.
Inną kwestią jest możliwość orzeczenia w tej sprawie nakazu rozbiórki. Samowola budowlana, co do zasady podlega legalizacji. Jednak możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jak również jego wynik, wiążą się także z odpowiednim zachowaniem inwestora.
Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie tezy zawartej w przedłożonej przez inwestora ekspertyzie technicznej z kwietnia 2014 r., iż budynek magazynowy jako całość funkcjonalna z piekarnią z przyczyn technicznych nie może być rozebrany. Możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego zależna jest od warunków technicznych i możliwości pozostawienia tej części obiektu budowlanego, która wykonana została zgodnie z prawem, ale ustalenie tej okoliczności musi być poprzedzone analizą organu. W tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia, że ekspertyza przedstawiona przez inwestora wskazuje na całość techniczno-funkcjonalną obiektów.
K. M., działając poprzez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie oceniły zebrany materiał dowodowy, tj. iż w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 zamiast art. 48 Prawa budowlanego, mimo, że zebrany materiał dowodowy nie dowodzi, aby w omawianej sprawie zachodziła przesłanka z art. 48 Prawa budowlanego;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na braku wskazania w uzasadnieniu orzeczenia pełnego, wyczerpującego stanowiska Sądu, co do prawidłowości przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego braku możliwości rozbiórki samowolnie zrealizowanej części budynku magazynowego bez uszczerbku dla budynku powstałego legalnie, zwłaszcza poprzez ogólnikowe odniesienie się do dokumentacji technicznej (ekspertyzy technicznej);
- - art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, mimo braku naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów;
- II. przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek ww. przepisu,
- - art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w omawianym przypadku nie zachodzą przesłanki ww. przepisów, mimo że materiał dowodowy wskazuje, że występują.
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,
- 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przyznał, że K. M. wykonał roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, w wyniku których doszło do rozbudowy budynku magazynowego. Organy nadzoru budowlanego dokonały pełnej analizy stanu faktycznego i wyjaśniły w sposób jasny i precyzyjny dlaczego brak jest możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, tj., że ewentualna rozbiórka samowolnie wykonanych robót budowlanych zagrażałaby zniszczeniu pierwotnego budynku magazynowego, gdyż samowolnie zrealizowana część budynku połączona jest trwale ze starą legalną zabudową, co wynika z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, a przedłożonej przez inwestora.
Zdaniem kasatora, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny nie wykazał, dlaczego przedłożona dokumentacja techniczna (ekspertyza) nie spełnia wymogów, aby przyjąć, iż w omawianej sprawie można zastosować tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego brak jest analizy możliwości rozbiórki samowolnie zrealizowanej części budynku bez uszczerbku dla budynku powstałego legalnie. Sąd I instancji dokonał bardzo pobieżnie ww. analizy poprzez stwierdzenie, że organ cyt. "ograniczył się do stwierdzenia, że ekspertyza przedstawiona przez inwestora wskazuje na całość techniczno-funkcjonalną obiektów." Nie wykazał, dlaczego analiza jest niewystarczająca do przyjęcia, że można zastosować w omawianym przypadku tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tak ogólne stwierdzenie nie daje podstaw do uznania prawidłowości przedłożonego materiału dowodowego.
Nie pozwala na ocenę, na jakich ustaleniach oparł się Sąd I instancji stwierdzając, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego wykazały brak podstaw do zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego, gdyż rozbudowana część budynku magazynowego stanowi konstrukcyjną całość z pierwotnym budynkiem. Samo wskazanie przez Sąd I instancji, że wykonane samowolnie roboty budowlane kwalifikują się jako samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jest niewystarczające.
Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii zasadniczej, tj. prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu art.50 i art. 51 Prawa budowlanego z powodu braku możliwości rozbiórki samowolnie zrealizowanej części budynku magazynowego bez uszczerbku dla budynku powstałego legalnie, a to właśnie powinno być przedmiotem oceny Sądu.
Sąd I instancji pominął, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że użyte w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części, że da się ją wyodrębnić i można dokonać jej rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę można wydać tylko wówczas, gdy część tą da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty budynku. (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14.10.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 329/10, wyrok NSA z 24.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1927/06; wyrok NSA z dnia 25.07.2005 r., sygn. akt II OSK 958/05). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może orzec rozbiórki części budynku wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli dobudowana samowolnie część budynku połączona jest z pierwotnym budynkiem trwale, w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wymaga przy tym podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia omawianego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał również w uzasadnieniu wyroku jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się uznając, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, w szczególności jakie okoliczności faktyczne wziął pod uwagę przy ocenie, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb legalizacji wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego braku możliwości orzeczenia na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane rozbiórki samowolnie zrealizowanych części budynku magazynowego, bez uszczerbku dla budynku powstałego legalnie Sąd podał, że powołanie jako takiej przyczyny zawartego w przedłożonej przez inwestora ekspertyzie technicznej z kwietnia 2014 r. stwierdzenia, że budynek magazynowy tworzy całość techniczno-funkcjonalną z budynkiem piekarni, nie jest argumentem wystarczającym i nie zostało poprzedzone właściwą analizą organu. Odrębną kwestią jest trafność stanowiska Sądu w tym zakresie, wykraczająca poza zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutu niewłaściwej oceny przez Sąd Wojewódzki, że organy błędnie przyjęły jakoby w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 zamiast art. 48 Prawa budowlanego, należy zauważyć, że okoliczności stanu faktycznego zostały przez Sąd przyjęte i przedstawione w sposób prawidłowy. Nie jest sporne, że zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych złożone w Starostwie Piaseczyńskim w dniu 13 lipca 2009 r. obejmowało remont dachu, ścian, posadzki pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przez remont przepisy ustawy Prawo budowlane rozumieją wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane).
Tymczasem skarżący kasacyjnie wykonał roboty budowlane, których nie tylko nie obejmowało zgłoszenie ale które stanowiły nadbudowę i rozbudowę obiektu magazynowego. Dokonano m.in. rozbiórki ścian kolankowych, stropu nad parterem i ściany frontowej, wykonano podciąg na słupach dla podparcia nowego stropu, całkowicie nową więźbę dachową, nową konstrukcję dachu na nowej ściance kolankowej, wymurowano nową ścianę frontową w innym miejscu niż dotychczasowa (przesuniętą w stronę podwórza). Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że zrealizowane roboty budowlane nie były tylko robotami budowlanymi przy istniejącym obiekcie (remontem) ale rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego. W ich wyniku powstała nowa substancja budowlana. Dokonana nadbudowa i rozbudowa spowodowała zmiany charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość obiektu. Po rozbiórce całej konstrukcji dachu, ściany kolankowej, ścian od strony granicy działki od podwórza oraz stropu, powstał w tym miejscu obiekt o całkowicie nowych parametrach.
W przypadku tego rodzaju robót budowlanych inwestor niewątpliwie powinien przed ich wykonaniem uzyskać pozwolenie na budowę. Zrealizowanie tych robót bez stosownego pozwolenia na budowę winno skutkować przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że w doktrynie i w orzecznictwie prezentuje się pogląd, iż w przypadkach, kiedy stan faktyczny sprawy nie był do końca jednoznaczny, aby złagodzić skutki naruszenia prawa i nie poddawać ich regulacji z art. 48 ustawy Prawo budowlanego, dopuszczalne jest zastosowanie, niejako zastępczo, procedury naprawczej wynikającej z art. 50 i 51. Również w sytuacji, gdy organ przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie, pomimo że obejmowało ono roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, albo roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, konsekwencji tego stanu rzeczy wynikających z zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane nie powinien ponosić inwestor. Przykładem takiego kierunku w orzecznictwie sądowym może być wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1030/05, w którym uznano, że wadliwe działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej będące przyczyną prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę może spowodować, że brak będzie podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy.
Zwraca się również uwagę na problem wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki i potrzebę rozważenia skutków jakie może ona wywołać niezależnie od tego, że jest uzasadniona pod względem prawnym, tj. czy rozbiórka nie przyczyni się do powstania jeszcze większych szkód i zagrożeń (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 862/08).
Przyjmuje się także, co akcentuje skarżący kasacyjnie, iż w sytuacji, gdy rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części (wybudowanej legalnie), brak jest podstaw do zastosowania art. 48 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Go 913/10). Rozbiórka nie może zwłaszcza obejmować takiego zakresu, który był zrealizowany legalnie.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo zgłoszenia remontu, wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, w efekcie których powstał w miejscu dotychczasowego obiektu budowlanego magazyn o całkowicie odmiennych parametrach technicznych. Zasadnie uznał zatem Sąd I instancji, że wydanie przez organy obu instancji decyzji w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane było nieuzasadnione. W rozważaniach swych Sąd dostrzegł, że nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego zależne jest od warunków technicznych i możliwości pozostawienia tej części obiektu budowlanego, która wykonana została zgodnie z prawem a ustalenie tej okoliczności musi być poprzedzone analizą organu. Za niewystarczające Sąd Wojewódzki uznał jednak stwierdzenie, że budynek magazynowy, jako całość funkcjonalna z piekarnią, z przyczyn technicznych nie może być rozebrany. Konstatacja Sądu w tym zakresie jest uzasadniona.
W zaskarżonej decyzji organ poprzestał na stwierdzeniu, że część magazynowa, będąca łącznikiem pomiędzy budynkiem gospodarczym a piekarnią, stanowią funkcjonalnie jedną całość oraz że "konstrukcyjnie i funkcjonalnie zabudowa magazynowo produkcyjna stanowi jedną całość". Taka argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako lakoniczna i nieprzekonująca nie dawała podstaw do przyjęcia, że na przeszkodzie do ewentualnego wydania nakazu rozbiórki części obiektu nadbudowanego i rozbudowanego w sposób samowolny, stoją względy techniczne, uniemożliwiające pozostawienie bez zniszczenia części budynku wybudowanej wcześniej. Takich skonkretyzowanych i udokumentowanych argumentów nie przedstawiono również w skardze kasacyjnej, kwestionując głównie lakoniczność stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Tymczasem Sąd Wojewódzki oceniał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w tym przedstawionego w niej uzasadnienia dla przyjętych ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa materialnego w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszył prawa Sąd I instancji, nie dostrzegając w aktach sprawy, w tym w przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie ekspertyzie z kwietnia 2014 r., przesłanek, które uzasadniałby zastosowanie trybu postępowania innego niż przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ekspertyza z kwietnia 2014 r., nader oszczędna w treści, nie wskazuje na takie powiązanie konstrukcyjne rozbudowanej części obiektu z dotychczasowymi, pozostałymi jego elementami lub sąsiadującymi budynkami, które musiałyby ulec zniszczeniu w przypadku ewentualnych prac rozbiórkowych. Przy tym mieć trzeba na uwadze, że roboty rozbiórkowe albo doprowadzające obiekt do stanu poprzedniego z reguły wiążą się z ingerencją w istniejącą substancję budowlaną i mogą nieść za sobą konsekwencje związane z koniecznością wykonania określonych prac budowlanych. Potrzeba ewentualnego wykonania takich prac zależna będzie jednak od wyniku postępowania legalizacyjnego, przeprowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, że Sąd I instancji wydając wyrok nie przesądził o konieczności orzeczenia rozbiórki, ale wskazał na właściwą podstawę prawną prowadzenia postępowania.
Z opisanych wyżej względów, za nieusprawiedliwione należało uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 50 i 51 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.