Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Wa 427/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] września 2011 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od km 225+100 do początku obwodnicy Płońska (km 295+700) według wariantu 4/R. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
W dniu [...] września 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wydał postanowienie, którym z urzędu dokonał sprostowania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia. Sprostowanie dotyczyło fragmentu znajdującego się w pkt 1 rozstrzygnięcia (zdanie 2, str.
1) decyzji, mającego następujące brzmienie: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo oraz gminy Płońsk." Zaistniały błąd dotyczył pominięcia wśród wymienionych gmin, przez tereny których będzie przebiegać planowana trasa S-7, gminy Mława. Zaistniała pomyłka została przez organ zakwalifikowana jako wynik błędu maszynowego i została sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Po dokonaniu sprostowania fragment decyzji uzyskał następujące brzmienie: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Mława, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo oraz gminy Płońsk."
Stowarzyszenie Z. wniosło na postanowienie z [...] września 2011 r. zażalenie. Stowarzyszenie podniosło, że błędu, jakiego dopuścił się organ nie można uznać za oczywistą omyłkę pisarską wynikającą z błędu maszynowego i podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki po upływie terminów wywieszenia na gminnych tablicach ogłoszeń obwieszczeń o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, mogło w istotny sposób ograniczyć udział społeczeństwa w przeprowadzonym postępowaniu.
Dodatkowo Stowarzyszenie wskazało, że przy wymienianiu nazw gmin, przez które przebiegać będzie planowana inwestycja organ nietrafnie użył sformułowania "oraz gminy Płońsk", sugerując tym samym jedynie teren gminy Płońska przy jednoczesnym pominięciu terenu Miasta Płońska, na którym także zlokalizowane jest przedsięwzięcie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po rozpoznaniu zażalenia – postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji - prowadząc postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz przy określaniu stosownych uwarunkowań realizacji inwestycji - uwzględnił cały obszar, przez który przebiega i na który może oddziaływać planowana trasa S-7, w tym teren gminy Mława. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji - przez obwieszczenia - informował społeczeństwo o poszczególnych etapach postępowania. Obwieszczenia te zostały dostarczone do siedzib Urzędów właściwych dla terenów, po których ma przebiegać planowana trasa, w tym siedziby Urzędu Miasta Mława, wraz z obwieszczeniem o wydaniu postanowienia prostującego oczywistą omyłkę w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru, egzemplarze obwieszczeń odesłane z siedzib poszczególnych urzędów gmin wraz z adnotacją o terminie ich podania do publicznej wiadomości.
Tym samym procedura w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od km 225+100 do początku obwodnicy Płońska (km 295+700) według wariantu 4/R, została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z prawem. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie dopełnił obowiązku informowania społeczeństwa i stron postępowania o poszczególnych etapach prowadzonego postępowania. Obowiązek ten został również dopełniony w stosunku do gminy Mława. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wskazał, że błąd w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. powstały przy wymienianiu nazw gmin, przez tereny których będzie przebiegać planowana trasa S-7, kwalifikował się do sprostowania jako omyka pisarska. Oczywistość zaistniałego błędu pisarskiego, jakiego dopuścił się organ można stwierdzić porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami.
Tereny gminy Mława zostały uwzględnione zarówno na mapach stanowiących załączniki do Raportu o oddziaływaniu planowanej trasy S-7 na środowisko, jak również w treści samego Raportu, stanowiącego podstawowy dokument, w oparciu o który Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wydał decyzję z [...] sierpnia 2011 r.
Dodatkowo Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że uwagi Stowarzyszenia dotyczące użycia nietrafnego sformułowania "oraz gminy Płońsk" zostaną wzięte pod uwagę przez ten organ na etapie toczącego się postępowania odwoławczego od decyzji z [...] sierpnia 2011 r.
W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie Z. wniosło o uchylenie postanowienia z [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu Stowarzyszenie powtórzyło i podtrzymało zarzuty przedstawione w zażaleniu na postanowienie z [...] września 2011 r., uznając stanowisko organu odwoławczego za niezgodne z prawem. Nadto Stowarzyszenie wskazało, że decyzja z [...] sierpnia 2011 r. wymaga doprecyzowania przez umieszczenie w niej akapitu w brzmieniu: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Mława, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo, Płońsk oraz gminy miejskiej Płońsk" lub "oraz gmin Płońsk".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Przytoczył brzmienie art. 113 § 1 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia (tak np. wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 323/10), a błąd pisarski – widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów (tak np. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/10).
Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a więc tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co jest widocznie niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie w decyzji, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa (tak np. wyrok NSA z 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 940/11). W rozpoznawanej sprawie organ dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, polegającego na uzupełnieniu katalogu gmin, przez tereny których będzie przebiegać planowana trasa S-7, poprzez dopisanie nazwy pominiętej gminy Mława. Jak wynika z akt sprawy, w tym z Raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko (pkt 2.7 i pkt 2.8), projektowana droga zlokalizowana ma być pomiędzy km 225+100 a km 295+700 (obwodnica Płońska) istniejącej drogi krajowej nr 7 Gdańska-Warszawa-Chyżne. Droga przebiega m. in. przez gminę Mława (grunty w mieście i gminie Mława).
W Raporcie wykonano analizę wpływu przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, a poszczególne etapy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniały położenie administracyjne inwestycji wskazane w Raporcie. W toku postępowania umożliwiono udział społeczeństwa na każdym jego etapie, przez wymagane prawem obwieszczenia, które miały miejsce w urzędach wszystkich gmin, przez tereny których będzie przebiegać planowana trasa S-7, w tym w Urzędzie Miejskim w Mławie. Wydając postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej z 26 września 2011 r. organ nie dokonał zatem żadnej zmiany jeśli chodzi o położenie inwestycji. Obecne brzmienie decyzji z [...] sierpnia 2011 r. w zakresie objętym sprostowaniem odpowiada lokalizacji planowanej inwestycji, która była przedmiotem postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa. Także postanowienie o sprostowaniu było podane do publicznej wiadomości przez obwieszczenie z [...] września 2011 r. W świetle powyższych okoliczności - w ocenie Sądu – zakresem zaskarżonego postanowienia nie wykroczono poza zakres możliwości sprostowania decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut dotyczący pominięcia w decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach gminy miejskiej Płońsk i żądanie umieszczenia w tej decyzji akapitu w brzmieniu: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Mława, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo, Płońsk oraz gminy miejskiej Płońsk" lub "oraz gmin Płońsk", pozostaje poza oceną Sądu, albowiem wykracza poza zakres kontrolowanego postanowienia.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Z., reprezentowane przez pełnomocnika, zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu przytoczono fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i wskazano, że Sąd zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 113 § 1 k.p.a. i instytucji sprostowania decyzji. Natomiast zarzut dotyczący wadliwego brzmienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie odnoszącym się do gmin Płońsk uznano za nie podlegający rozpoznaniu, jako odnoszący się do kwestii pozostającej poza zakresem sprawy.
Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W niniejszej sprawie organ dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, polegającego na wpisaniu prawidłowo wśród wymienionych nazw gmin, przez tereny, których będzie przebiegać planowana trasa S-7, pominiętej gminy Mława. Jednocześnie, ten sam organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. dokonał także korekty decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzez umieszczenie w niej akapitu w brzmieniu: "Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa mazowieckiego na terenach powiatów: mławskiego, ciechanowskiego i płońskiego, na obszarze gmin: Wieczfnia Kościelna, Szydłowo, Mława, Wiśniewo, Stupsk, Strzegowo, Glinojeck, Baboszewo oraz gmin Płońsk".
W tej sytuacji, do sprostowania oczywistych omyłek w tej samej decyzji zastosowano dwa tryby, a to art. 113 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wedle Stowarzyszenia taki zabieg jest niedopuszczalny, bowiem właściwym trybem do sprostowania oczywistej omyłki jest zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. Natomiast to, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zakończone decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] sierpnia 2011 r. stanowiło odrębne postępowanie administracyjne nie oznacza, że Sąd I instancji nie mógł wziąć pod uwagę okoliczności, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została sprostowana przy zastosowaniu dwóch odrębnych trybów (art. 113 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy powinien być zastosowany przepis art. 113 § 1 k.p.a. Nie biorąc zaś tego pod uwagę, Sąd I instancji naruszył prawo procesowe, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki powinno być uchylone.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego warunku nie spełnia. Sąd I instancji, oddalając skargę, zaakceptował zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. do nadania decyzji aktualnego brzmienia. Przepis ten uprawnia organ do sprostowania w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek.
Sąd I instancji zaakceptował zakwalifikowanie opisanego pominięcia jako oczywistej pomyłki i wyjaśnił powody swego stanowiska. W tej sytuacji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu p.p.s.a., ale jednocześnie w uzasadnieniu wskazuje się, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną właściwym trybem do sprostowania oczywistej omyłki jest zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. i powinien mieć w sprawie zastosowanie właśnie art. 113 § 1 k.p.a. (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Tezy te sformułowane zostały w opozycji przeciwko zastosowaniu do weryfikacji decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie przepis ten nie był jednak stosowany i Sąd I instancji do tego przepisu się nie odnosił, prawidłowo stwierdzając, że wydana w trybie odwoławczym decyzja organu II instancji jest aktem odrębnym i nie podlegającym kontroli Sądu w sprawie ze skargi na postanowienie prostujące oczywistą omyłkę.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z jej zarzutem i żądaniem uchylenia wyroku. Skoro skarżący kasacyjnie akceptuje zastosowanie w sprawie art. 113 § 1 k.p.a., to tym samym nie wykazane zostało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez Sąd I instancji, który w sprawie zajął takie samo stanowisko w kwestii stosowania art. 113 § 1 k.p.a. Jednocześnie nie zostało wywiedzione, z jakich powodów postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2011 r. powinno zostać przez Sąd I instancji uchylone, skoro również zostało ono wydane w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a. Wskazany brak spójności w stanowisku kasatora i sprzeczność pomiędzy żądaniem skargi kasacyjnej a jej uzasadnieniem nie pozwalają na przyjęcie, że został wykazany związek między zarzucanym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a zastosowaniem w sprawie art. 113 § 1 k.p.a.
Nie jest przy tym zgodne ze stanem faktycznym wyrażane w skardze kasacyjnej przekonanie, że ten sam organ zastosował do tej samej decyzji dwa tryby sprostowania oczywistej omyłki, w konsekwencji decyzja z [...] sierpnia 2011 r. została sprostowana przy zastosowaniu dwóch odrębnych trybów. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowania dokonuje zatem organ, który wydał dotknięty błędem lub omyłką akt, w sprawie był to organ I instancji, czyli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie.
Natomiast przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, przy wydaniu decyzji przez organ II instancji. Decyzja organu odwoławczego zmieniająca decyzję organu I instancji nie jest wydawana w trybie "sprostowania" w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., zapada w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia. Z tego względu oczywiście zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że kwestia pominięcia w decyzji organu I instancji gminy miejskiej Płońsk pozostawała poza granicami sprawy. Po pierwsze, Sąd I instancji nie miał podstaw do badania postanowienia o sprostowaniu pod kątem jego zupełności, przepis art. 113 § 1 k.p.a. nie wymaga bowiem, aby skutkiem sprostowania było usunięcie wszystkich błędów i omyłek w określonej decyzji.
Po drugie zmiana decyzji dokonana przez organ odwoławczy stanowiła efekt przeprowadzenia postępowania odwoławczego i ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zaś na wydane rozstrzygnięcie przysługiwał samodzielny środek zaskarżenia. Sąd I instancji, kontrolując postanowienie o sprostowaniu decyzji organu I instancji nie miał zatem obowiązku uwzględnienia treści decyzji organu odwoławczego i dokonanej przez ten organ zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmiana wprowadzona w odniesieniu do gminy miejskiej Płońsk na etapie rozpoznawania odwołania nie rzutuje na legalność sprostowania dokonanego przez organ I instancji w zakresie dostrzeżonego błędu.
Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ograniczając się do zbadania przesłanek zastosowania art. 113 § 1 k.p.a., z poniechaniem stanowiska organu odwoławczego i faktu zastosowania w stosunku do decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.