Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2800/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 376/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K.D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ("PWINB") z [...] 2017 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB") z [...] 2016 r.

Wymienione postanowienia dotyczyły ustalenia dla K.D. opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł z tytułu samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o numerze ew. [...], obręb nr [...] w P. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59g w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.D., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez podtrzymanie stanowisko organu I oraz II instancji i w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku skarżącego o uchylenie postanowienia PWINB oraz postanowienia PINB pomimo istnienia podstaw do uchylenia obu aktów,
3. b. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, pomimo że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej zostało wszczęte bezpodstawnie, a roboty budowlane dokonane przez skarżącego polegały na przebudowie i nie doprowadziły do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynków, a tym samym nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;
4. II. naruszenie prawa materialnego, a to:
5. a. art. 49 ust. 1 i 2 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za słuszne stanowiska organów administracyjnych co do konieczności nałożenia na skarżącego opłaty legalizacyjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek uprawniających PINB do wdrożenia w niniejszej sprawie przedmiotowej procedury legalizacyjnej,
6. b. art. 3 pkt 7a oraz 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud. poprzez uznanie, że organy administracyjne dokonały w niniejszej sprawie prawidłowego zastosowania przepisów i w konsekwencji właściwie wskazały, że roboty budowlane dokonane przez skarżącego nie miały charakteru przebudowy budynku nieprowadzącej do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tego budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego,
3. 3. rozpoznanie skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania A.J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wskazać należy, że w ramach drugiej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania, Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie jedynie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a.

Powyższe zarzuty nie zostały jednak powiązane z jakimikolwiek innymi przepisami postępowania, którym zdaniem Skarżącego kasacyjnie uchybił organ nadzoru budowlanego, a co zostało wadliwie zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to przepis o charakterze wynikowym, to jest wskazujący jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji zaistnienia wskazanych w nich okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost tylko wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy nadzoru przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż orzeczeniom organów nie można zarzucić wadliwości procesowej mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sad I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił. W takiej jednakże sytuacji, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował obarczony istotnymi wadami sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji.

Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. (por. wyroki NSA z 28 marca 2019 r., sygn. II OSK 1219/17, z 18 czerwca 2019 r., sygn. I GSK 586/17, z 5 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1748/17 oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2073/14 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").

Takowego wskazania zarówno w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło.

Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia.

Ze względu na wymienione wyżej przyczyny skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., w którym mowa jest o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku braku powiązania z konkretnymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji, to tym bardziej nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu jest bowiem wynikiem stwierdzenia przez sąd, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów skutkującego uchyleniem kontrolowanej decyzji.

Również naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przytoczony przepis uprawnia do zastosowania wymienionych w nim środków jedynie sąd administracyjny, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 10 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2093/16 oraz z 17 lipca 2019 r., sygn. I GSK 167/19, dostępne w CBOSA).

Stąd też niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kluczowym argumentem skargi kasacyjnej jest to, czy wykonane przez Skarżącego kasacyjnie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w sytuacji braku zgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Powyższe oznacza, iż w sprawie bezspornym jest, że nie uzyskawszy pozwolenia na budowę, Skarżący kasacyjnie przeprowadził roboty budowlane, w wyniku których przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został powiększony w rzucie od strony południowej o ganek z klatką schodową dwukondygnacyjną o wymiarach 3,00 x 7,85 m. W toku prowadzonych robót budowlanych powstała także dodatkowa kondygnacja na istniejącej wcześniej części budynku.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organy nadzoru budowlanego przyjęły, że doszło do rozbudowy i nadbudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co zostało następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego pozostają przy tym ze sobą w ścisłym związku. Naruszenia art. 3 pkt 7a oraz 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud. Skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym zakwalifikowaniu przeprowadzonych robót budowlanych stanowiących w jego ocenie przebudowę nieprowadzącą do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tego budynku. Co skutkowało, bezpodstawnym - w ocenie Skarżącego kasacyjnie - wdrożeniem przez organy procedury legalizacyjnej, co doprowadziło do naruszenia przez organy art. 49 ust. 1 i 2 Pr. bud. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył wymienione zarzuty łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny CBOSA). Chociaż właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w CBOSA) nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że w wyniku prowadzonych przez Skarżącego kasacyjnie robót budowlanych doszło do rozbudowy budynku o dwukondygnacyjny ganek z klatką schodową. Doprowadziło to do zwiększenia zarówno kubatury, jak i powierzchni zabudowy. Trafnie Sąd stwierdził, że fakt ten wprost wynika z porównania dokumentacji projektowej pozwolenia na budowę z 1985 r. z dokumentacją projektową zamienną przedłożoną przez Skarżącego kasacyjnie w postępowaniu legalizacyjnym. Z porównania wymienionej dokumentacji wynika bowiem, że zwiększeniu uległa zarówno powierzchnia zabudowy (z 108,15 m2 do 159,94 m2), jak i parametry podstawowej bryły budynku (z 10,50 m x 10,30 do 12,32 m x 11,9 m). Uwadze Sądu nie uszło również to, że kwestię rozbudowy budynku w identyczny sposób ocenił autor dokumentacji projektowej, wskazując na rzutach parametry pierwotnego budynku oraz elementy będące efektem projektowanej rozbudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wymienione stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozbudowy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Za gołosłowne i nieznajdujące żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy należało przy tym uznać twierdzenia Skarżącego kasacyjnie, że wykonane prace stanowiły budowę ganku podbalkonowego. Te twierdzenia są oczywiście sprzeczne ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją projektową, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że również znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2016 r., wydana na wniosek Skarżącego kasacyjnie, dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Sąd I instancji trafnie dostrzegł przy tym, że w toku całego postępowania legalizacyjnego Skarżący kasacyjnie nie kwestionował, że w wyniku przeprowadzonych przez niego robót budowlanych doszło do samowolnej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie dostarczył przy tym organom nadzoru budowlanego wszystkie dokumenty wymagane dla legalizacji samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Wskazać należy przy tym, że w toku postępowania Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, że przeprowadzone przez niego roboty budowlane nie stanowiły rozbudowy istniejącego budynku.

Stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a oraz 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud. poprzez uznanie przez organy i Sąd, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane nie miały charakteru przebudowy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż wskazywany przez autora skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli art. 3 pkt 7a stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skoro zaś inwestor w miejscu balkonu w warunkach samowoli wzniósł ganek z klatką schodową dwukondygnacyjną, to niewątpliwie doszło do zmiany takiego charakterystycznego parametru obiektu jak jego kubatura, co samodzielnie przesądza o niedopuszczalności zakwalifikowania zrealizowanych w tym zakresie robót budowlanych jako przebudowy obiektu.

Dalej wskazać należy, iż w sytuacji gdy przepisy ustawy Pr. bud. nie zawierają definicji legalnej pojęcia rozbudowy, dla określenia jego normatywnego znaczenia niezbędne jest zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Przy dokonywaniu tej wykładni pamiętać także należy o wynikającej z założenia racjonalności prawodawcy zasadzie, iż odmiennym pojęciom przypisuje on odmienną treść, co oznacza że roboty budowlane kwalifikowane do poszczególnych kategorii nie mogą być jednocześnie uznawane za stanowiące desygnaty innych pojęć składających się na definicję robót budowlanych. Rozbudowa w języku polskim oznacza powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego (por. Słownik języka polskiego PWN dostępny na stronie internetowej https://sjp.pwn.pl/sjp).

Uwzględniając definicję legalną przebudowy obiektu budowlanego oraz znaczenie pojęcia rozbudowy w języku polskim, prace polegające na wzniesieniu przy istniejącym budynku w pełni zabudowanego ganku z dwukondygnacyjną klatką schodową, co doprowadziło do zmiany wymiarów zewnętrznych tego obiektu budowlanego oraz jego kubatury, uznać należało za rozbudowę tegoż obiektu, co prawidło uczyniły orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, a zaaprobował Sąd I instancji.

Wskazać nadto trzeba, iż definicja legalna przebudowy obiektu nie posługuje się użytym w skardze kasacyjnej kryterium "zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tego budynku", jako przesłanką kwalifikowania określonych robót budowlanych jako przebudowy w rozumieniu przepisów Pr. bud.

Kryterium takowym posługuje się wprawdzie art. 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud., jednakże nie dotyczy on kwalifikowania robót budowlanych jako przebudowy, czy też rozbudowy, lecz jedynie wskazuje, w jakich przypadkach przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przepis ten nie znajdzie zatem w ogóle zastosowania do robót nie będących przebudową, lecz rozbudową bądź nadbudową tego rodzaju budynku. Powyższe oznacza, iż art. 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud. nie znajdował w ogóle zastosowania w kontrolowanej sprawie i co za tym idzie nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższe wskazać należy nadto, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego była zarówno rozbudowa (w wyniku której powstał dwukondygnacyjny ganek z klatką schodową), jak i nadbudowa (której efektem jest dodatkowa kondygnacja na istniejącej wcześniej części budynku). Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje jednak w żaden sposób okoliczności, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku. Zarzuty oraz argumentacja skargi kasacyjnej dotyczą jedynie rzekomej nieprawidłowości stanowiska organów i Sądu I instancji w zakresie dokonanej rozbudowy. Powyższe samoistnie przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 i 2 Pr. bud., albowiem w sytuacji samowolnie zrealizowanej nadbudowy budynku zachodziły – i to niezależnie od jego rozbudowy w innym zakresie – przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz wymierzenia w jego toku opłaty legalizacyjnej.

Podsumowując stwierdzić trzeba, iż skoro wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie doszło do rozbudowy budynku, a faktu nadbudowy Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważa, to niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i 2 Pr. bud. Nie sposób uznać, aby organy niewłaściwie wdrożyły procedurę legalizacyjną, o której mowa w wymienionych przepisach Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie doszło bowiem do rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należącego do Skarżącego kasacyjnie.

Mając na uwadze wymienione powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.