Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S., F. N., S. K. i Z. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy Krzywcza, powołując przepisy art. 72 ust. 1 i art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na regulacji i przebudowie odcinka rzeki S. i budowie stawu rybnego na terenie obejmującym działki: nr [...] i [...] w R., nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości C. oraz nr [...] w K. Odwołanie od decyzji wniosło G. z siedzibą w D. (spółka cywilna skarżących). Zostało ono nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2010 r.
Organ I instancji, przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, wskazał, że zostało ono wniesione po terminie, gdyż doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 2 sierpnia 2010 r. Wprawdzie - jak wyjaśnił organ – stronie omyłkowo doręczono ponownie kolejny egzemplarz decyzji, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa.
W przekazanych organowi odwoławczemu aktach sprawy znajdowały się dwa dowody potwierdzenia odbioru korespondencji skierowanej przez organ I instancji po wydaniu decyzji do G.. Jak wynika z tych dowodów odbiór korespondencji miał miejsce w dniach 2 sierpnia 2010 r. i 17 sierpnia 2010 r. i w obu przypadkach został potwierdzony przez występującego w sprawie w imieniu G. – J. S. W powyższych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., podjętym na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ przyjął, że decyzję doręczono stronie dwukrotnie w dniach 2 sierpnia 2010 r. i 17 sierpnia 2010 r., a w związku z tym bieg 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania powinien być liczony od momentu pierwszego doręczenia tj. od dnia 2 sierpnia 2010 r.
Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę. Podnieśli w niej, że decyzję organu I instancji otrzymali w dniu 17 sierpnia 2010 r., a zatem ich odwołanie zostało wniesione w terminie wskazanym w art. 129 § 2 kpa. Wyjaśnili, że w dniu 2 sierpnia 2010 r. doręczono im pismo organu z dnia 28 lipca 2010 r. wzywające do uiszczenia opłaty skarbowej związanej z wydaniem decyzji w wysokości 250 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 935/10 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu. W uzasadnieniu polecił organowi odwoławczemu wyjaśnienie w jakiej rzeczywiście dacie nastąpiło doręczenie decyzji. Wskazał, że konieczne w tym zakresie jest uzyskanie wyjaśnień i stanowiska Wójta Gminy Krzywcza.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy w wykonaniu polecenia Kolegium organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wyjaśnił, że decyzja została wysłana na adres G. listem poleconym w dniu 28 lipca 2010 r. Zwrócił uwagę, że z dołączonej do pisma kserokopii książki nadawczej przesyłek za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wynika, że tego samego dnia decyzja została wysłana także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Pismo z dnia 28 lipca 2010 r. przypominające o zapłacie kwoty 250 zł za wydanie decyzji zostało natomiast wysłane do strony w dniu 9 sierpnia 2010 r., co również odnotowano w książce korespondencji. Organ wyjaśnił, że do przesyłki tej dołączono także po raz drugi decyzję, gdyż nie nadeszło zwrotne potwierdzenie odbioru wcześniejszej korespondencji. Sprawdzając książkę korespondencji nie dostrzeżono przesyłki nadanej w dniu 28 lipca 2010 r., albowiem w książce odnotowano wysłanie przesyłki do "G.", a zwracano uwagę na nazwisko "J. S.".
Uznano zatem, że przesyłka została wysłana listem zwykłym bez potwierdzenia odbioru. To zadecydowało o ponownym wysłaniu decyzji. Jednocześnie organ I instancji przedstawił pisemne oświadczenie pracownika Urzędu Gminy Krzywcza K. Ś., że pismo z dnia 28 lipca 2010 r. wzywające do zapłaty 250 zł tytułem opłaty skarbowej zostało wysłane stronie dopiero w dniu 9 sierpnia 2010 r. łącznie z decyzją odmowną. Opóźnienie w wysłaniu pisma od daty jego sporządzenia spowodowane było koniecznością konsultacji jego treści z radcą prawnym A. B.. Na oświadczeniu pracownika A. B. sporządził adnotację potwierdzającą fakt przeprowadzenia z nim konsultacji w sprawie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. ponownie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na powyższe wyjaśnienia organu I instancji i pracownika Urzędu Gminy i uznał je za wiarygodne. Zwrócił uwagę, że w książce korespondencji organu I instancji odnotowano wysłanie listu poleconego do G. w dniu 28 lipca 2010 r. pod numerem [...]. Natomiast kolejny numer nadawczy [...] to przesyłka kierowana do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Przyjął, że doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 2 sierpnia 2010 r., a zatem odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa.
W treści uzasadnienia postanowienia z dnia [....] grudnia 2011 r. organ błędnie określił datę nadania stronie pisma z dnia 28 lipca 2010 r. z wezwaniem do uiszczenia opłaty w wysokości 250 zł na dzień "2 sierpnia 2010 r.", zamiast "9 sierpnia 2010 r.", a ponadto w ostatnim jego akapicie wskazał omyłkowo, że odwołanie zostało wniesione "od decyzji Wójta Gminy Fredropol" zamiast "od decyzji Wójta Krzywcza".
We wniesionej skardze skarżący, wytykając organowi powyższe uchybienia w treści zaskarżonego postanowienia, zakwestionowali możliwość ustalenia daty doręczenia im decyzji w oparciu o wyjaśnienia organu I instancji i oświadczenie pracownika Urzędu Gminy. Zarzucili, że organ odwoławczy pozbawił ich możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wniesienia wniosków i uwag, a ponadto dowolnie zinterpretował materiał dowodowy. Podnieśli, że decyzję otrzymali w dniu 17 sierpnia 2010 r., a zatem odwołanie od niej zostało wniesione z dochowaniem terminu.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, po wniesieniu skargi, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. podjętym na podstawie art. 113 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa sprostowało wskazane wyżej błędy w treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Następnie, na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2012 r. W wyniku wniesionej przez skarżących skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 373/12 orzekł o jego uchyleniu ze względu na fakt, że w jego wydaniu brał udział członek Kolegium, który uczestniczył też w wydaniu postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ponownie utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. prostujące oczywiste omyłki pisarskie w treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Wniesiona na ostateczne postanowienie w przedmiocie sprostowania skarga skarżących została oddalona prawomocnym obecnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Rz 1045/12.
Z uwagi na opisane wyżej sprawy sądowoadministracyjne, postępowanie w niniejszej sprawie pozostawało przez pewien czas zawieszone. Po jego podjęciu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wykonał wytyczne i zalecenia zawarte we wcześniejszym jego orzeczeniu z dnia 27 stycznia 2011 r. Uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż doręczenie decyzji organu I instancji miało miejsce w dniu 2 sierpnia 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia, Sąd podzielił ocenę dowodów dokonaną przez organ. Za wiarygodne uznał wyjaśnienia odnośnie późniejszego doręczenia stronie pisma z dnia 28 lipca 2010 r. z uwagi na konieczność konsultacji jego treści z radcą prawnym. Fakt przeprowadzonych konsultacji potwierdził zarówno pracownik, który sporządził projekt pisma, jak i radca prawny. Z tego powodu, jak wyjaśnił Sąd, wezwanie do uiszczenia opłaty nie mogło zostać nadane do adresata w dniu jego sporządzenia tj. w dniu 28 lipca 2010 r. Musiało w związku z tym zostać nadane w późniejszym terminie pod wpisem w książce nadawczej z dnia 9 sierpnia 2010 r. Jak wynika z książki korespondencji w dniu 28 lipca 2010 r. decyzja administracyjna została wysłana do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, zaś w dniu 29 lipca 2010 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu.
Sąd zwrócił uwagę, że w dniu skierowania decyzji do stron postępowania tj. w dniu 28 lipca 2010 r. informację o jej wydaniu podano także do publicznej wiadomości. W ocenie Sądu I instancji ta chronologia czynności ekspediowania przez pracowników organu decyzji administracyjnej potwierdza, że decyzja z dnia 27 lipca 2010 r. została wysłana do spółki G. w dniu 28 lipca 2010 r. Powyższe oznacza, że decyzja ta została odebrana przez J. S. w dniu 2 sierpnia 2010 r. Natomiast wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej zostało nadane w terminie późniejszym, bo dopiero w dniu 9 sierpnia 2010 r. Wezwanie wraz z ponownie wysłaną decyzją zostało odebrane przez adresata 17 sierpnia 2010 r. Sąd stwierdził, że znajdujące się w aktach dowody w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz oświadczenia pracowników Urzędu Gminy Krzywcza dowodzą faktom, iż strona skarżąca nadała swe odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
Ustalenie, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 2 sierpnia 2010 r. skutkowało przyjęciem, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co z kolei uprawniało organ do wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wyjaśnił także, że prawo do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym przez jednego ze wspólników spółki cywilnej wynika z przepisu art. 865 K.c. Podkreślił, że kolejne doręczenie decyzji nie mogło mieć wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a omyłki pisarskie, na które zwróciła uwagę strona skarżąca, zostały przez organ sprostowane prawomocnym postanowieniem.
W skardze kasacyjnej, skarżący, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucili:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa i art. 129 § 2 kpa oraz art. 238 § 1 kpa w zw. z art. 227 kpa i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia na podstawie którego Kolegium bezzasadnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania,
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 129 § 2 kpa "poprzez uznanie, że wniesienie odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] nastąpiło z naruszeniem 14-dniowego terminu od dnia doręczenia decyzji".
Z uzasadnienia powyższych podstaw skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionują możliwość ustalenia daty doręczenia decyzji "wyłącznie na podstawie książki nadawczej i oświadczeń pracowników Urzędu Gminy Krzywcza, skoro nie ma dowodu doręczenia tej decyzji". Argumentowali, że dokonane ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, uznane za zgodne z prawdą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, są istotnie sprzeczne z przepisami prawa, a w ocenie kasacji, "niedopuszczalne jest ustalanie daty dostarczenia decyzji stronie na podstawie dowodu nadania takiej decyzji – a tym bardziej na podstawie oświadczeń pracowników organu – składanych po dwu latach od zaistniałych faktów – przy tym wbrew dowodom – jakimi jest poświadczenie odbioru przesyłki przez stronę".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezrozumiałe są cytowane wyżej twierdzenia autora skargi kasacyjnej o niedopuszczalności ustalenia daty doręczenia decyzji stronie na podstawie "dowodu jej nadania oraz oświadczeń pracowników wbrew dowodom jakimi jest poświadczenie odbioru przesyłki przez stronę". W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, organ dysponował dwoma potwierdzeniami odbioru korespondencji skierowanej do strony po wydaniu decyzji i twierdził, że dwukrotnie doręczył decyzję, drugi raz omyłkowo wraz z pismem z dnia 28 lipca 2010 r. wzywającym do uiszczenia opłaty skarbowej.
Skarżący z kolei podnosili, że pierwsza przesyłka odebrana przez nich w dniu 2 sierpnia 2010 r. zawierała jedynie pismo z dnia 28 lipca 2010 r., a decyzja została im doręczona dopiero w późniejszej korespondencji nadanej 9 sierpnia 2010 r. Problem w sprawie polegał zatem na ustaleniu jaka korespondencja rzeczywiście została skierowana do strony w każdej z nadanych przez organ przesyłek. Możliwość dowodzenia tej okoliczności przy pomocy rożnych środków dowodowych (książki korespondencji organu, oświadczeń stron w tym pracowników organu) w toku postępowania administracyjnego znajdowała podstawę w art. 75 § 1 kpa zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W skardze kasacyjnej nie wskazano na jakiekolwiek przepisy prawa wprowadzające ograniczenia w możliwości dowodzenia terminu w jakim doręczono stronie decyzję.
Z kolei poddana w wątpliwość w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawidłowość oceny Sądu I instancji dowodów zgromadzonych przez organ odwoławczy w postaci wyjaśnień organu I instancji i jego pracowników "składanych po dwóch latach od zaistniałych faktów" i oparte na tej ocenie ustalenie daty doręczenia stronie decyzji na dzień 2 sierpnia 2010 r. nie zostały zakwestionowane w wymagany na etapie postępowania kasacyjnego sposób tj. przez wskazanie właściwych podstaw skargi kasacyjnej. Rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., czyli w granicach skargi kasacyjnej, wykluczyło w niniejszej sprawie możliwość weryfikacji stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Powołane przez skarżących podstawy nie umożliwiły w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku.
Z wymienionych przepisów jedynie przepisy art. 134 kpa i art. 129 § 2 kpa rozpatrywane łącznie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosiły się do podstaw prawnych zaskarżonego wyroku. Pierwszy z tych przepisów obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Drugi zaś stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Skoro ustalonym na podstawie zebranego materiału dowodowego terminem doręczenia decyzji był dzień 2 sierpnia 2010 r. to nie ulega wątpliwości, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w sprawie.
Zupełnie nietrafne okazało się powołanie pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Artykuł 227 kpa oraz art. 238 § 1 kpa to przepisy zawarte w Dziale VIII zatytułowanym "Skargi i wnioski" kodeksu postępowania administracyjnego. Regulują one konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych oraz tryb ich rozpatrywania. Sposób ich załatwiania przez organy nie podlega zresztą kontroli sądów administracyjnych (por. art. 3 § 2 pkt 1 – 8 i § 3 p.p.s.a.). Przepisy te nie znajdowały zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Analogicznie zresztą jak wskazany art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa pozwalający organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie prowadzonego przez ten organ postępowania w całości lub w części. W jaki sposób przepisy te zostały naruszone w sprawie, czy zostały lub powinny znaleźć w niej zastosowanie nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.