Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 181/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej, jako "PWINB") w Gdańsku z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej, jako "PINB") w Powiecie Puckim z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; w punkcie 2. zasądził od PWINB w Gdańsku na rzecz skarżącego Z.K. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., PINB w Powiecie Puckim orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym pełniącym funkcję stodoły na działce nr A, położonej w Sobieńczycach, gmina Krokowa, prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że budowa przedmiotowego budynku nastąpiła przed 1914 rokiem, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ stwierdził także, iż w latach 1994 - 1995 w budynku stodoły, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz od strony wschodniej dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane, obite deskami, które to roboty budowlane nosiły znamiona remontu.
Roboty wprawdzie były wykonane bez stosownych pozwoleń, jednakże polepszyły stan techniczny obiektu. W odniesieniu do poprzedniego stanu technicznego stodoły nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych naruszających konstrukcję budynku stodoły. Nie stwierdzono też innych robót budowlanych wymagających zgłoszenia albo pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że wobec treści art. 5 i art. 61 ustawy Prawo budowlane oraz stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1103/99, roboty prowadzone w środku i na zewnątrz budynku stodoły należy uznać za roboty konserwacyjne, które miały na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zdaniem organu I instancji, art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu wykonywanie konserwacji i bieżących napraw, które to wykonywał właściciel budynku – L.R.
W związku z tym, że roboty zostały wykonane ponad 10 lat temu w sposób technicznie prawidłowy, o czym świadczy brak nadmiernych ugięć w elementach konstrukcyjnych, ich stateczność i wystarczająca sztywność, brak podstaw do nałożenie obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego, organ I Instancji przemilczał fakt, że budynek gospodarczy pełniący funkcję stodoły jest posadowiony również na działce nr B, będącej własnością skarżącego oraz jego żony. L.R. wybudował przybudówki przy części stodoły znajdującej się na działce skarżącego bez zezwolenia oraz bez zgody właściciela. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ dokonał oględzin działki nr B, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). O tym, że organ I instancji nie dokonał obiektywnej oceny zgodnej ze stanem faktycznym, twierdząc, że stan techniczny części stodoły znajdującej się na działce skarżącego jest dobry, świadczą zdjęcia, które skarżący przekazał organowi odwoławczemu w dniu 15 września 2008r.
Odwołujący się podniósł, że L.R. bez zgody skarżącego, pod nieobecność domowników, nadal wykonuje czynności dotyczące wymiany konstrukcji walącej się ściany z północnej strony stodoły oraz belek konstrukcyjnych wewnątrz obiektu znajdującego się na działce skarżącego. Organ I instancji, pomimo wniosku skarżącego, nie zwrócił się o nadesłanie protokołu interwencji policyjnej mającej miejsce w związku z tymi zdarzeniami. Ponadto odwołujący się wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zakończone. W ocenie skarżącego wykonane w 2005 roku ww. roboty wymagały pozwolenia na budowę i stanowią samowolę budowlaną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., PWINB w Gdańsku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że budynek pełniący funkcję stodoły został zrealizowany przed 1914 rokiem. Obiekt jest konstrukcji drewnianej i częściowo usytuowany jest na działce nr B. W latach późniejszych, do zasadniczej bryły budynku stodoły dobudowano, bez wymaganego pozwolenia na budowę, dwie przybudówki. Obie przybudówki są przedmiotem odrębnych postępowań. Organ stwierdził także, iż w latach 1994 - 1995 w budynku stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, wymianie pokrycia dachowego ze słomy na papowe oraz od strony wschodniej budynku dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane. Organ odwoławczy powołał się na twierdzenia organu I instancji, zgodnie z którymi roboty te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną.
Zaznaczył przy tym, że w odniesieniu do poprzedniego stanu nie stwierdzono prowadzenia w stodole jakichkolwiek robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W wyniku dokonanych w dniu 28 listopada 2011 r. oględzin nieruchomości organ I instancji potwierdził bowiem wykonany wcześniej zakres robót ustalony w dniu 29 września 2009 r. Organ wyjaśnił, że fakt samowolnej realizacji wyżej wymienionych robót budowlanych uzasadniał rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, skoro ww. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, to brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych lub czynności na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy.
Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone w dniu 28 listopada 2011 r. oględziny z udziałem wszystkich stron nie potwierdziły katastrofalnego stanu technicznego zasadniczego budynku stodoły. Zdjęcia fotograficzne znajdujące się w aktach organu I instancji (na karcie 19 akt) świadczą, że ściana zachodnia stodoły od strony działki nr B znajduje się w dobrym stanie technicznym. Budynek stodoły znajduje się w tym samym usytuowaniu od 1914 r. Sam fakt naruszenia własności działki nr B nie daje podstaw do nakazania rozbiórki stodoły. Kwestie związane z naruszeniem praw własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, mogą być przedmiotem postępowania cywilnego przez sądem powszechnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Z.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego tj. § 12 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie polegające na nieuwzględnieniu minimalnych odległości stodoły stwarzającej zagrożenie pożarowe od budynków na sąsiednich działkach,
- 2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. skarżący oświadczył, że nieruchomość, na której stoi stodoła, nie jest zamieszkała i nikt stodoły nie użytkuje. Oświadczył też, że jego dom został wybudowany w 1983 r. oraz że nie zostało dokonane rozgraniczenie między działkami (tj. działką jego i działką L.R.).
Uczestniczka postępowania W.K. wniosła o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. uwzględniając skargę wskazał, iż w przedmiotowej sprawie - prowadzonej na podstawie przepisów zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu, charakteru oraz daty wykonania prac przeprowadzonych w budynku stodoły na działce nr A w Sobieńczycach, gmina Krokowa. Na skutek wydzielenia części wykonanych prac dotyczących dwóch przybudówek do odrębnych postępowań, przedmiotowa sprawa dotyczyła jedynie prac wykonanych w budynku głównym stodoły.
Następnie organy winny były dokonać kwalifikacji prac do właściwej kategorii robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości ich legalizacji w trybie ww. przepisów. Sąd podkreślił, iż dopiero dokonanie prawidłowych ustaleń odnośnie zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych może stanowić podstawę do oceny zasadności rozstrzygnięcia sprawy w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania naprawczego określonego w ww. przepisach są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Szczególnie istotne jest to w tych przypadkach, w których wykonano prace budowlane, co do których mogą powstawać wątpliwości, czy stanowią roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania, czy też stanowią roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenie na budowę, jak również nie są objęte wymogiem zgłoszenia, czy wreszcie nie są w ogóle objęte regulacją ustawy Prawo budowlane.
Inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu prac budowlanych, których zakres, rodzaj oraz czas przeprowadzenia - zdaniem Sądu I instancji, nie został w sposób prawidłowy ustalony przez organy obu instancji. Co za tym idzie, organy obu instancji w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób właściwy przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w trakcie oględzin w dniu 29 września 2010 r. stwierdzono, że w budynku stodoły, bez wymaganego pozwolenia, w latach 1994-95 wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz od strony wschodniej dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane obite deskami. Takie ustalenia stały się podstawą dla stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że ww. roboty budowlane należy uznać za roboty konserwacyjne, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Sąd I instancji zaznaczył, iż podczas oględzin w dniu 28 listopada 2011 r., przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a., w których udział wziął zarówno inwestor, jak i skarżący, stwierdzono, że w trakcie eksploatacji budynku stodoły w latach 1994 - 1995 została zmieniona konstrukcja dachu wraz z pokryciem - słoma została zamieniona na pokrycie papowe. Roboty zrealizowano bez stosowanego pozwolenia. Ponadto ściana głównego budynku stodoły od strony zachodniej (ściana gliniano-drewniana) została zastąpiona ściana o konstrukcji drewnianej obitą deskami. Powyższe roboty zostały wykonane również bez stosowanego zezwolenia. Poszerzony w ten sposób materiał dowodowy stał się podstawą dla stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skoro ww. roboty budowlane zostały wykonane "zgodnie ze sztuką budowlaną", zatem brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych lub czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie ustaliły dokładnie ani kiedy wykonano przedmiotowe roboty, ani jaki był ich zakres. Organy obu instancji stwierdziły bowiem jedynie, że roboty budowlane zostały wykonane w latach 1994-1995. W ocenie Sądu ustalenia te nie są wystarczające, a to ze względu na wejście w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. Treść pierwotna przepisów tejże ustawy jest odmienna niż obecna, a to w szczególności w odniesieniu do definicji pojęć takich jak: budowa, remont, czy przebudowa obiektu budowlanego.
Zatem to do pierwotnego brzmienia ustawy należało odnosić ustalenia zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych - lecz jedynie tych, który zostały przeprowadzone w 1995 roku. Odnośnie zaś robót wykonanych w 1994 roku, w zakresie stwierdzenia rodzaju wykonanych prac oraz wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, należało zastosować przepisy nieobowiązującej już obecnie ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1981 roku, nr 38, poz. 229 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na rozpoczęcie wszelkiego rodzaju robót budowlanych, zaś w art. 2 ust. 2 wskazywała, że przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, natomiast w art. 2 ust. 3 definiowała roboty budowlane jako roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego (...).
Ponadto niezbędnym było dokonanie oceny wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych w odniesieniu do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), które w § 44 ust. 1 stanowiło, że pozwolenia na budowę wymaga m.in. wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmującym wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych, zaś wskazany w § 44 ust. 2 tego rozporządzenia katalog inwestycji niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę nie wymieniał wykonywania robót budowlanych takich jak: przebudowa, rozbudowa, czy remont.
Sąd I instancji uznał więc, iż dokładne ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych było niezbędne. Bez poczynienia ustaleń w tym zakresie nie było bowiem możliwe prawidłowe zakwalifikowanie ich do właściwej kategorii robót budowlanych, jak również określenie, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Braki w materiale dowodowym w tym zakresie stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zaznaczył, iż organy winny były również szczegółowo wyjaśnić, czy na skutek wymiany konstrukcji dachu oraz jego pokrycia, jak również wymiany konstrukcji ściany (w tym zakresie - po uprzednim wyjaśnieniu, czy chodzi o ścianę wschodnią, czy zachodnią budynku stodoły), nastąpiła zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych stodoły. Dokonując tych ustaleń, gdyby wcześniej prawidłowo ustaliły, iż prace wykonano po 1 stycznia 1995 r., winny były mieć na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu pierwotnym, to jest obowiązującym na dzień 1 stycznia 1995r., zawierającego definicję budowy, przez którą należy rozmieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego.
Sąd I instancji podkreślił, iż z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu pierwotnym) wynikało, że nie jest remontem wykonywanie robót budowlanych polegających na wymianie elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Za tego rodzaju wymianę należy niewątpliwie uznać wymianę konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem, jak również wymianę konstrukcji ściany. W pierwotnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane brak było definicji przebudowy, jednak z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynikają elementy tej definicji. Zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych obiektu spełnia bowiem cechy przebudowy.
Ponadto można było rozważać, czy wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane nie spełniały cech rozbudowy, nadbudowy, jak również odbudowy obiektu budowlanego. Organy winny były zatem potwierdzić albo wykluczyć, poprzez dokładne wyjaśnienie zakresu prac, czy nie stanowią one jednej z ww. kategorii robót budowlanych. Dopiero wykluczenie powyższego, pozwalałoby na rozważenie, czy dokonana wymiana konstrukcji dachu z pokryciem oraz ściany posiada cechy remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a dopiero gdyby ustaliły, że prace te nie stanowiły remontu, mogły rozważyć zaliczenie ich do bieżącej konserwacji obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zaliczenia wykonanych prac do kategorii remontu, a tym bardziej - jak zrobił to organ I instancji - prac związanych z bieżącą konserwacją obiektu budowlanego.
Sąd I instancji wskazując na treść art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu pierwotnym) stwierdził, że samo użycie nowych materiałów w konstrukcji dachu (papy zamiast słomy) oraz w konstrukcji ściany (obicia deskami konstrukcji drewnianej zamiast konstrukcji drewniano-glinianej) samo w sobie nie wykluczałoby wykonanych prac z zakresu prac remontowych. Jednak prace te polegały na wymianie konstrukcji dachu i konstrukcji ściany, a zatem polegały na wykonaniu nowych konstrukcji po uprzednim ich rozebraniu. Nie stanowiły zatem odtworzenia stanu pierwotnego w zakresie remontu, bowiem polegały na rozebraniu części obiektu budowlanego, a następnie jego odtworzeniu. Stanowiły zatem roboty budowlane polegające na odbudowie części obiektu budowlanego.
Sąd I instancji uznał, iż skoro zakres wykonanych robót budowlanych był szerszy niż normatywne cechy remontu, brak było podstaw do ich oceny jako bieżącej konserwacji. Wynika to jednoznacznie chociażby z zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym: "Bieżącą konserwacją są roboty budowlane wykonywane na bieżąco, w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem". Powyższa teza, przyjęta za orzecznictwem sądów administracyjnych nie potwierdza zasadności podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Do bieżących prac konserwacyjnych można przykładowo, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zaliczyć takie prace jak odmalowanie ścian, uzupełnienie ubytków, czy inne drobne naprawy. Skoro zakres wykonanych robót budowlanych nie wypełniał pojęcia remontu, to tym bardziej nie mogły one stanowić bieżącej konserwacji.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie zakresu i daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a tym samym wydały decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ustaleń w powyższym zakresie wykluczał możliwość prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż dotąd zgromadzony materiał dowodowy zawiera rozbieżności (jak choćby w odniesieniu do usytuowania ściany, w której wykonano część przedmiotowych robót budowlanych), a ustalenia poczynione w sprawie - głównie w toku oględzin, jak to wykazano powyżej, nie są wystarczające. Opisane powyżej wątpliwości co do zakresu wykonanych robót budowlanych winny być przedmiotem dowodzenia oraz rozważań organów nadzoru budowlanego, które powinny w sposób jednoznaczny zweryfikować te okoliczności sprawy.
Organy winny przy tym dokonać tego w drodze postępowania dowodowego, np. przez przeprowadzenie kolejnych, wnikliwych oględzin stodoły, jak również w drodze odebrania wyjaśnień od stron postępowania, w szczególności od inwestora. Takich czynności dowodowych w przedmiotowej sprawie zabrakło, albowiem ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych oględzin - jak to wykazano powyżej - były niepełne. W ocenie Sądu I instancji organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres oraz czas przeprowadzenia wykonanych przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości zastosowania w stosunku do nich procedury naprawczej określonej w art. 51 ustawy Prawo budowlane, czego - jak wykazano powyżej, prawidłowo nie uczyniły.
Organy winny były także - jeżeli było to konieczne - z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu powyższych okoliczności. Nadto Sąd podkreślił, iż w przypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, z którego będzie w sposób jednoznaczny wynikać dopuszczalność przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ winien kierować się ustawowymi przesłankami legalizacji samowoli budowlanej, określonymi w tych przepisach. Przedmiotem rozważań w tym zakresie winna być ocena, czy przeprowadzone samowolnie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, a tym samym czy mogą podlegać zalegalizowaniu. Przepisy prawa przy tym nie przewidują oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności ze "sztuką budowlaną". Pojęcie to nie funkcjonuje w przepisach prawa, jest sformułowaniem niedookreślonym i nie ma możliwości poddania go weryfikacji zarówno w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Organy winny również zbadać, czego nie uczyniły, czy wykonane przez inwestora w stodole roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska - vide art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, które uwzględni wynikające z przepisów prawa materialnego wymagania co do zgodnego z prawem wykonywania robót budowlanych. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, iż organ odwoławczy nie odniósł się w pełni w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, albowiem nie ustosunkował się do kwestii kontynuowania przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych.
Skarżący już w toku postępowania przed organem I instancji podnosił, że roboty budowlane nadal są wykonywane w budynku stodoły. Na potwierdzenie tych zarzutów skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z protokołu interwencji policyjnej mającej miejsce w związku z tymi zdarzeniami. Organy obu instancji ten wniosek dowodowy zignorowały, nie uzasadniając z jakich przyczyn nie chcą go przeprowadzić. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem organy orzekają na podstawie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu orzekania, a zatem ich obowiązkiem było ustalenie, czy inwestor wykonał dodatkowe roboty budowlane w stodole po okresie 1994 - 1995. Sąd I instancji uznał, iż brak powyższych ustaleń spowodował, że jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania jest rozpoznawanie przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze.
Sąd I instancji zaznaczył, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku stodoły, a zatem nie ma podstaw aby w tej sprawie dokonywać oceny legalności wykonania przybudówek do tego budynku. Przedmiotem oceny organów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie nie był również stan techniczny całego budynku stodoły. W razie zaistnienia, w ocenie skarżącego, wątpliwości co do właściwego stanu technicznego tego budynku, istnieje możliwość zainicjowania postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd I instancji zaznaczył, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Organ w pierwszej kolejności powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres, rodzaj i daty wykonania przeprowadzonych robót budowlanych, a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń, podjąć właściwe rozstrzygnięcie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, dokonując subsumpcji ustalonego stanu fatycznego sprawy do ustawowych przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Organ winien nadto wszystkim dokonanym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do ustalenia dokładnych dat wykonania robót budowlanych i zastosowania przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. do robót wykonanych w 1994 r., a przepisów obecnie obowiązującej ustawy do robót wykonanych w 1995 r.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r.). Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może mieć miejsce jedynie gdy zaistnieją następujące przesłanki: 1. budowa obiektu lub jego części została wykonana w warunkach określonych w art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994 r. oraz gdy roboty zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tą datą zostało wszczęte postępowanie w sprawie.
Powyższe wskazuje, że przepisy przejściowe ustawy prawo budowlane z 1994 r. nie pozwalają na stosowanie w niniejszym postępowaniu przepisów uprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane z 1974 r. Podkreślono, że inwestor nie wzniósł obiektu budowlanego w warunkach określonych hipotezą art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Przywołany przepis dotyczy samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części przy czym za część obiektu uważa się samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego.
Mając na uwadze ustawową definicją obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) jest oczywiste, że ocieplenie budynku, rozumiane jako dodatkowa warstwa materiału budowlanego połączona ze ścianą budynku, nie jest obiektem budowlanym. W potocznym znaczeniu ocieplenie budynku, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego jest niewątpliwie częścią obiektu budowlanego, ściślej zaś rzecz ujmując jest częścią budynku, tak jak częścią budynku są ściany, okna, dach itp. W art. 48 Prawa budowlanego chodzi jednak o część obiektu budowlanego, na tyle samodzielną, niezależną od pozostałej jego części, aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w pozostałą część obiektu.
Skarżący organ podniósł, iż inwestor przeprowadził wyłącznie roboty budowlane na już istniejącym obiekcie i żadne z tych robót nie charakteryzują się takim poziomem samodzielności i niezależności, żeby mogły zostać rozebrane bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Sąd I instancji potwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w trakcie oględzin w dniu 29 września 2010 r. stwierdzono, że w budynku stodoły, bez wymaganego pozwolenia, w latach 1994-95 wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz od strony wschodniej dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane obite deskami.
Z kolei podczas oględzin w dniu 28 listopada 2011 r. stwierdzono, że w trakcie eksploatacji budynku stodoły w latach 1994-1995 została zmieniona konstrukcja dachu wraz z pokryciem - słoma została zamieniona na pokrycie papowe. Ponadto ściana głównego budynku stodoły od strony zachodniej (ściana gliniano-drewniana) została zastąpiona ścianą o konstrukcji drewnianej obitą deskami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego toku postępowania polegające na nakazaniu rozdzielenia robót budowlanych i przeprowadzeniu postępowań według dwóch różnych ustaw są nieuzasadnione, inwestor zrealizował przedmiotowe roboty w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, roboty te nie zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 roku jak i nie wszczęto przed tą datą postępowania w sprawie przedmiotowych robót.
Co więcej przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane nie polegały na wzniesieniu obiektu budowlanego ani wykonaniu jego samodzielnej części, a ograniczały się do wykonania prac na obiekcie już istniejącym i są nierozerwalnie z tym obiektem powiązane wobec czego nie są objęte hipotezą art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994 r. Dlatego też niedopuszczalne jest stosowanie do przedmiotowych robót przepisów uchylonej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i organy nadzoru budowlanego słusznie zastosowały do całości przeprowadzonych przez inwestora prac przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazują na to m.in. jej elementy konstrukcyjne, do których zalicza się w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie art. 176 p.p.s.a. W omawianym środku zaskarżenia należy zatem wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd administracyjny I instancji.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez skarżącego kasacyjnie podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i z własnej inicjatywy korygować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na ocenie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z treścią skargi kasacyjnej Sąd I instancji miał się dopuścić uchybienia temu przepisowi poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do ustalenia dokładnych dat wykonania robót budowlanych i zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do robót wykonanych w 1994 r., a przepisów obecnie obowiązującej ustawy do robót wykonanych w 1995 r. Stwierdzić należy, iż powyższy zarzut został wadliwie skonstruowany.
W punkcie wyjścia wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że z tak postawionym i uzasadnionym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, jakie elementy stanu faktycznego ustalonego przez organy budzą wątpliwości. Zaskarżone orzeczenie zawiera nadto wszystkie ustawowo określone elementy (por. uchwała z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji w takiej sytuacji nie miał obowiązku szczegółowego analizowania treści zastosowanych przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdził, iż organy nie dokonały prawidłowej oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ustaliły dokładnych dat wykonania przedmiotowych robót, ani jaki był ich zakres. Podkreślić należy, iż wątpliwości Sądu I instancji co do ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy są uzasadnione ze względu na wejście w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. Lakoniczne wskazanie, iż roboty budowlane wykonane zostały w latach 1994 -1995 stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem bez poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie nie było możliwe prawidłowe zakwalifikowanie ich do właściwej kategorii robót budowlanych i ustalenia czy wymagały one uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.
Podstawą uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów nadzoru budowlanego było wadliwe, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie zaś wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom i wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji absolutnie nie rozważał zastosowania w niniejszej sprawie przez organy art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Tak więc rozpatrując sprawę w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.