Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2805/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2951/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy H. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w H. Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., gmina H. (Dz.Urz. Woj.Maz. z 2016 r., poz. 9624; dalej m.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. stwierdził nieważność ww. uchwały w całości.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy H., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2808/17, uchylił powyższy wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. uchwały w całości.

Sąd wskazał, że w sprawie tej zapadł wyrok NSA z 9 października 2019 r., zatem, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji, ponownie rozpoznając wniesioną skargę, związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu skarga Wojewody zasługiwała na uznanie w poniższych kwestiach.

Rada Gminy H. w kwestionowanym przez Wojewodę § 21 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. zawarła unormowanie w przedmiocie ustalenia szerokości stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV zgodnie z przepisami odrębnymi. W tym zakresie NSA zalecił Sądowi I instancji, ponownie rozpoznającemu skargę, ustalenie przepisów regulujących powyższą materię, w tym także treść normy PN-E-05100-1:2000, która według stanowiska Wojewody, dotyczy odległości od linii elektroenergetycznych – "Elektroenergetyczne linie napowietrzne - Projektowanie i budowa - Linie prądu przemiennego z przewodami roboczymi", celem weryfikacji możliwości potencjalnego jej zastosowania przy formowaniu planem stref oddziaływania dla ww. linii.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, iż w obowiązującym porządku prawnym nie doszukał się przepisów bezpośrednio normujących tę materię, podobnie nie miał możliwości ustalenia treści powołanej przez NSA normy, a które umożliwiłyby wprowadzenie jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV. Zgodnie z wywodem NSA w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1214/17, w sytuacji gdy na daną Polską Normę powołuje się organ, względnie na wniosek strony, która powołuje się na jej zapisy podmioty te winny tę Polską Normę przedłożyć do akt sprawy. Brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy skutkuje brakiem możliwości dokonania w tym względzie kontroli prawidłowości zaskarżonej uchwały pod ww. kątem albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i nie jest w stanie nie tylko ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez stronę sporu, lecz nawet ustalić czy została ona przytoczona przez stronę zgodnie z jej oryginalnym, zatwierdzonym przez krajową jednostkę normalizacyjną brzmieniem.

Nadto, jak w ww. wyroku wskazał NSA, wskutek objęcia Polskich Norm prawami autorskimi i wyjęcia ich spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dostęp do nich jest odpłatny. Konstatując Sąd stwierdził, iż nieuprawnione jest odesłanie w § 21 ust. 1 pkt 3 planu do przepisów odrębnych, gdyż takich bezpośrednio nie ma. Gmina zatem, podejmując zaskarżoną uchwałę, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, może samodzielnie ustalić (uchwalić) szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV. Skoro bowiem w uchwale ustalono konieczność́ uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenów przebiegu powyższej linii elektroenergetycznej wraz z obszarem jej oddziaływania, zwanej na potrzeby przedmiotowego planu "strefą oddziaływania", to tym samym organ uchwałodawczy winien określić również̇ szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, bądź ich brak, i powinien to uczynić w sposób jednoznaczny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. W tym kontekście, w opinii Sądu, ustalenia w zakresie powyższych napowietrznych linii elektroenergetycznych są niekonsekwentne.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje podniesiony przez Wojewodę zarzut braku zgodności zaskarżonego planu z obowiązującym studium, podjętego uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], we wskazanej w skardze części. Rada Gminy wprowadziła bowiem w § 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a m.p.z.p. odmienne od przyjętych w ww. studium, ustalenia dotyczące - odpowiednio - minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, szerokości pasa technologicznego dla linii elektroenergetycznej 400 kV relacji M., M., M. określenie szerokości wolnej od zabudowy oraz dopuszczeniem zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR".

W § 30 pkt 6 lit. a m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN wskazano "minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych" pod zabudowę wolnostojącą - 800 m².Tymczasem z ww. studium wynika, iż poza strefą zurbanizowaną miasta H. oraz fragmentami przyległych sołectw – H., J., D. oraz O., gdzie przewidziano powierzchnię nowo wydzielanej działki 800 m², wynosi minimum 1000 m² (pkt 4.1 tiret 2 - str. 13 tekstu studium). W zapisie tym brak jest miejscowości M., dla której przedmiotowy plan został sporządzony. Zgodnie z § 35 pkt 3 lit. a m.p.z.p., dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU ustala się w zakresie zagospodarowania terenów minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na 25 % działki budowlanej w sytuacji kiedy studium w tej części, dla terenów o przeznaczeniu gospodarczo-usługowym (symbol w studium AG) stanowi, iż wynosić ma on co najmniej 30% (pkt 4.2 tiret 4, str. 13 tekstu studium).

Kolejno też, odmiennie niż w studium, uregulowana została kwestia dotycząca zasilania w energię elektryczną zawarta w § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a m.p.z.p. Zgodnie z jego treścią dla przebiegających przez obszar objęty planem linii energetycznych 400 kV relacji M., M., M. ustala szerokość pasa technologicznego: 60 m (po 30 m w obie strony od osi linii) w sytuacji kiedy studium ustaliło utrzymanie pasa technologicznego, wolnego od zabudowy o szerokości 80 m dla istniejących i projektowanych linii 400 kV (pkt 4.7 tiret 4, str. 15 studium). Dokonanie zmian ww. parametrów było zatem naruszeniem. Z powyższych względów, wbrew stanowisku Gminy H., nie można uznać, że art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 poz. 717; dalej u.p.z.p.) pozwala na modyfikację w m.p.z.p. wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. W przypadku, gdy w studium przyjęto określone wskaźniki jako wskaźniki sztywne, to wówczas m.p.z.p. winien być z nimi zgodny.

Jeśli w studium gmina przyjmuje wskaźniki poprzez określenie "widełek" (od – do), to wówczas posiada swobodę kształtowania tych wskaźników w granicach przyjętych "widełek". W sprawie tej studium zawiera wskaźniki sztywne. Nie może zatem zostać uwzględnione stanowisko Gminy, zaprezentowane także w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2020 r., iż nie doszło do istotnego naruszenia prawa z uwagi na to, że wartości wskazane w m.p.z.p. tylko "nieznacznie", zdaniem Gminy, odbiegają od wynikających z kierunków rozwoju określonych w studium.

Następnie Sąd wskazał, że Gmina podniosła, iż precyzyjnie zostały wskazane na rysunku planu (wydzielone liniami rozgraniczającymi) tereny, na których możliwa będzie budowa nowych linii średniego napięcia, rozbudowa gminnych sieci wodociągowej i kanalizacji, rozbudowa sieci średniego ciśnienia celem zaopatrzenia terenów zabudowy w gaz ziemny, tworzenie nowej sieci telekomunikacyjnej oraz przebudowę̨ i przełożenie istniejących rowów melioracyjnych. Sąd wyjaśnił, że z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność jednoznacznego wyznaczenia terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej, a także określenie ich parametrów. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zatem ogólne określenie zasad uzbrojenia terenu oraz niesprecyzowanie ich przebiegu na rysunku planu, nie czyni zadość powyższym wymogom. Na rysunku planu informacyjnie tylko określono lokalizację stacji transformatorowych, przebieg istniejącej linii elektroelektrycznej 15 kV, jak i istniejących sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej oraz telekomunikacyjnej. Natomiast z treści planu wynika, że na terenie objętym planem dopuszcza się także nowe linie średniego napięcia (§ 21 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.), rozbudowę gminnych sieci wodociągowej i kanalizacji (§ 22 pkt 1 oraz § 23 pkt 1), rozbudowę sieci średniego ciśnienia celem zaopatrzenia terenów zabudowy w gaz ziemny (§ 25 pkt 1), tworzenie nowej sieci telekomunikacyjnej (§ 28), przebudowę i przełożenie istniejących rowów melioracyjnych (§ 29 pkt 1). Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, co skutkuje tym, że sieci infrastruktury mogą być doprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego.

Nadto, brak informacji o ich przebiegu ma wpływ na niepewność inwestycyjną dla przyszłych inwestorów. Sąd wskazał, że rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Podkreślił, iż w uchwale nie tylko nie określono parametrów sieci infrastruktury technicznej, ale ustalenia poczynione w ramach § 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 i 29, w odniesieniu do poszczególnych jej elementów, nie spełniają wymagań, o których mowa w ww. przepisach, również z powodu braku ich określenia w powiązaniu z układem zewnętrznym (z wyjątkiem ustaleń dla linii 400 kV), a nadto ustalenia w tym zakresie dotyczą wszystkich jednostek funkcjonalnych z wyłączeniem terenów ZL, WS i WSr.

Zasadny, zdaniem Sądu, jest również zarzut odnoszący się do ustaleń § 18 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., którym ustalono rezerwę pod budowę tzw. obwodnicy M. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Istotne jest jednak, aby ustalenia miejscowego planu określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany. Rada Gminy w H., na co słusznie wskazał Wojewoda, nie wywiązała się z tego obowiązku w zakresie ustaleń dotyczących tzw. obwodnicy M., która ma być drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego. Organ wbrew treści art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określił rezerwę na realizację tej drogi, zamiast wskazać przeznaczenie konkretnego pasa terenu.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Oceny tej nie podważa fakt – na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę – że droga w znacznej części przebiega poza planem miejscowym oraz że jego przebieg wynika z planu miejscowego województwa mazowieckiego. Dopuszczenie rezerwy terenu pod drogę na terenach rolnych i leśnych nie może być uznane jako dopuszczenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Wprowadzając taką alternatywę nie wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, przez które przebiegać ma ww. droga, jak również, w treści planu, przyjęto zakaz zabudowy na gruntach leśnych (§ 36 pkt 1).

Tym samym ustalenia planu w tym zakresie wzajemnie się wykluczają. Nadto powyższe de facto oznacza zmianę przeznaczenia, bądź warunków zagospodarowania terenu ustalonego w planie (tereny rolne i leśne), bez zachowania stosownej procedury.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut braku określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych dopuszczonych do realizacji na obszarze objętym planem. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie tego parametru służy precyzyjnemu określeniu granicy inwestowania w przestrzeni. Z tych względów ustalenia zasad kształtowania zabudowy zawarte w § 30 pkt 4, § 31 pkt 4, § 32 pkt 4 i § 34 pkt 4 oraz § 35 pkt 4 m.p.z.p. nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Powyższe ustalenia dotyczą terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, Up, RM i PU, tj. terenów, na których możliwa jest jakakolwiek zabudowa. Inaczej ma się sytuacja do terenu planu oznaczonego symbolem ZL (lasy) gdzie mimo że zakazano zabudowy (§ 3 pkt 1), to dopuszczono realizację obiektów małej architektury (§ 36 pkt 3).

Bez względu na niespójność tych rozwiązań i odmiennych ich interpretacji przez Wojewodę i Radę Miejską, przyjąć należy, że na terenie lasów (ZL) dopuszczono możliwość zabudowy obiektami małej architektury. Przez obiekty takie należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: (a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, (b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, (c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Obiekty małej architektury zaliczane są do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 tej ustawy). Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo w ramach zasad kształtowania zabudowy należy określić maksymalną wysokość zabudowy.

Sąd podzielił pogląd, że pojęcie "zabudowy" jest szersze niż pojęcie "budynku". Zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13 "nie można się zgodzić z organem, że w planie organ nie ma obowiązku wyznaczania parametrów dla innych obiektów budowlanych niż budynki. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń". W konsekwencji nieokreślenie maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi Wojewody, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 28 w zw. z art. 20 u.p.z.p. - to jest niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego - poprzez uznanie, że brak zgodności ze studium stanowi istotne naruszenie zasad planowania, podczas gdy ustawodawca jedynie wymaga, aby plan nie naruszał ustaleń studium;
2. 2. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, art. 28 w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ustalony w jej treści plan nie narusza zapisów studium gminy H.;
3. 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez:
4. - błędne rozumienie, że wskaźnik maksymalnej zabudowy stanowi obligatoryjny element każdego planu, podczas gdy wykładnia celowościowa nakazuje uznanie, że w szczególnych przypadkach związanych ze specyfiką określonego terenu wskazywanie wysokości zabudowy nie jest obligatoryjne, w konsekwencji zaś
5. - błędne uznanie, iż dla terenów leśnych z generalnym zakazem zabudowy, konieczne jest ustalenie wysokości dla obiektów małej architektury, w tym dla wymienionych w § 36 pkt 3 planu ławek, śmietników, zadaszeń i tablic informacyjnych lokalizowanych w lasach wyłącznie w miejscach nie wymagających wycinki drzewostanu;
6. 4. powyższe w zakresie wykładni (pkt 3 tiret pierwszy) rozumienie przepisu stanowi jednocześnie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów procesowych - art. 170 i art. 190 p.p.s.a. wynikające z wadliwego ustalenia, że dla obiektów malej architektury, należy wskazać maksymalną wysokość zabudowy oraz gabaryty obiektów budowlanych, podczas gdy NSA w pierwszym wyroku nie odniósł się do wskazanego zarzutu, co w związku z faktem uwzględnienia pierwszej skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd ten zgodził się z argumentacją skarżącej podniesioną w pkt 8 (zarzucie) skargi kasacyjnej z [...] sierpnia 2017 r. (pkt 8 zarzutów);
7. 5. błędne zastosowanie art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że w planie miejscowym nie określono jednoznacznie terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej oraz ich parametrów, gdy w rozdziale 6 planu, zatytułowanym "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" wskazane kwestie zostały uregulowane (§ 18 - 29). Ponadto zgodnie z § 41 planu ustalono tereny rozmieszczenia inwestycji celu publicznego;
8. 6. powyższe także stanowi przejaw istotnego dla sprawy naruszenia przepisów postępowania art. 170 p.p.s.a., ze względu na podniesiony w pkt 7 zarzut skargi kasacyjnej z [...] sierpnia 2017 r. Milczenie NSA w tym zakresie, przy jednoczesnym uchyleniu wyroku WSA, należy bowiem uznać za uwzględnienie skargi w tym zarzucie;
9. 7. w związku z powyższymi uchybieniami, wadliwe zastosowanie art. 28 u.p.z.p. także w aspekcie, iż nieważność stwierdzono w stosunku do całej uchwały, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jej stwierdzenia, (ewentualnie można było stwierdzić jej nieważność w części), w szczególności:
10. a) w odniesieniu do szerokości stref oddziaływania linii napowietrznej (§ 21 ust. 1 pkt 3), gdyż fakt, że brak przepisów odrębnych, które owe strefy wyznaczają nie oznacza, że plan, który w swej treści każe uwzględniać przepisy odrębne jest wadliwy, a gdyby nawet taki był - to wystarczyło stwierdzić nieważności tego zapisu, który odsyła do przepisów odrębnych,
11. b) z treści planu wynika, iż zakaz zabudowy jest do 45 metrów, co wystarcza na realizację obsługi w zakresie pasa technologicznego dla linii 400 kV (§ 21 ust. 2 pkt 1 - co jednoznacznie wynika z rysunku planu),
12. c) tzw. rezerwy obwodnicy M. (§ 18 ust. 2 pkt 2), gdyż wystarczyło stwierdzić nieważność tych zapisów, które o niej wspominają. Powyższe nie ma większego znaczenia dla planu, bo po stwierdzeniu nieważności w tej części tereny w granicach gminy i tak będą posiadały ustalone przeznaczenie (w większości leśne), zaś sama obwodnica i tak zostanie zaprojektowana i wykonana na podstawie przepisów odrębnych, z pominięciem ustaleń planu;
13. 8. w odniesieniu do powyższego zarzuciła naruszenie przepisów procesowych poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiający odkodowanie motywów i argumentacji, którymi kierował się Sąd, a w szczególności:
14. a) ustalenie dlaczego Sąd stwierdził nieważności planu w całości, a nie w części,
15. b) jak Sąd rozumie nienaruszenie ustaleń studium przez plan miejscowy,
16. c) które z naruszeń Sąd zakwalifikował jako istotne
17. - co stanowi o istotnym dla rozstrzygnięcia naruszeniu przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie niewystarczającej argumentacji w treści uzasadnienia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze wiążący w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2808/17.

W odniesieniu do dwóch pierwszych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 28 w zw. z art. 20 u.p.z.p. – zauważyć trzeba, że art. 28 i art. 20 w brzmieniu obowiązującym przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały posiadały po dwa ustępy. Zarzuty te zostały więc nieprawidłowo sformułowane, gdyż nie wskazano w nich, które z ustępów tych artykułów (pierwszy, drugi czy oba) zostały – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – naruszone. Mając jednak na uwadze treść obu tych zarzutów należy dojść do wniosku, że ich istota sprowadza się do braku zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium gminy H., a zatem jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie tych zarzutów.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 20 u.p.z.p. nie są uzasadnione, ponieważ w rozpatrywanej sprawie naruszono ustalenia studium.

Jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, skoro w studium przewidziano 1000 m² jako minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych, a w planie ustalono 800 m², to jest to naruszenie studium. Nie byłoby go, gdyby np. przyjęto 1200 m², czyli więcej niż minimum. Jeżeli jednak przyjęto mniej, to stanowi to naruszenie ustaleń studium.

Z tych samych względów – skoro w odniesieniu do minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w studium przewidziano co najmniej 30% powierzchni działki budowlanej, a w planie przyjęto 25% takiej powierzchni, to przyjmując w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnik poniżej minimum ustalonego w studium również naruszono jego ustalenia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że w szczególnych przypadkach związanych ze specyfiką określonego terenu wskazywanie wysokości zabudowy nie jest obligatoryjne, a zatem nie było obowiązku określania wskaźnika maksymalnej zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury, takich jak ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Obiekty takie – ze swej istoty – nie wymagają określania w miejscowym planie ich parametrów, dlatego pominięcie ich nie może być uznane za naruszenie prawa. Uznanie tego zarzutu za zasadny nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Z zarzutem tym związany jest kolejny – naruszenia art. 170 i art. 190 p.p.s.a. przez wadliwe ustalenie, że dla obiektów malej architektury należy wskazać maksymalną wysokość zabudowy oraz gabaryty obiektów budowlanych, podczas gdy NSA w pierwszym wyroku nie odniósł się do wskazanego zarzutu, co w związku z faktem uwzględnienia pierwszej skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd ten zgodził się z argumentacją skarżącej podniesioną w pkt 8 (zarzucie) skargi kasacyjnej z [...] sierpnia 2017 r. (pkt 8 zarzutów).

Ten zaś zarzut – z uwagi na podniesioną argumentację – wiąże się z zarzutem naruszenia art. 170 p.p.s.a., ze względu na podniesiony w pkt 7 zarzut skargi kasacyjnej z 23 sierpnia 2017 r. Milczenie NSA w tym zakresie, przy jednoczesnym uchyleniu wyroku WSA, należy – w opinii skarżącej kasacyjnie – uznać za uwzględnienie skargi w tym zarzucie.

Skarżąca kasacyjnie uważa zatem, ze skoro Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną z [...] sierpnia 2017 r., a nie odniósł się do argumentacji podniesionej w jej zarzutach 7 i 8, to tym samym zgodził się z argumentacją Gminy przedstawioną w skardze kasacyjnej z 2017 r.

Powyższe stanowisko nie jest trafne.

To, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2808/17, nie odniósł się do niektórych zarzutów podniesionych w rozpoznawanej wówczas skardze kasacyjnej, którą uwzględnił, nie oznacza, że uznał nieomówione zarzuty za zasadne. Milczenie w tym zakresie nie jest równoznaczne z ich akceptacją. NSA skoncentrował się na tym, co miało decydujące znaczenie dla jego rozstrzygnięcia, a przesądził wiążąco jedynie te kwestie, które wyraźnie i jednoznacznie omówił. Brak wyraźnego stanowiska nie oznacza ani akceptacji nieomówionych zarzutów, ani ich zanegowania. Stąd też podlegały one rozpoznaniu w obecnym postępowaniu.

Jak już wyżej stwierdzono, zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że nie było obowiązku określania wskaźnika maksymalnej zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury, takich jak ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Podniesiony więc w skardze kasacyjnej z 2017 r. w jej punkcie 8 zarzut był zasadny, chociaż w niniejszej sprawie nie miał wpływu na jej wynik,

Ujęty zaś w punkcie 7 skargi kasacyjnej z 2017 r. zarzut, w obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowano jako błędne zastosowanie art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że w planie miejscowym nie określono jednoznacznie terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej oraz ich parametrów, gdy tymczasem w rozdziale 6 planu, zatytułowanym "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" wskazane kwestie zostały uregulowane (§ 18 - § 29 planu). Ponadto zgodnie z § 41 m.p.z.p. ustalono tereny rozmieszczenia inwestycji celu publicznego.

Nie negując, że w wymienionych wyżej przepisach zaskarżonej uchwały zawarto unormowania dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, podzielić należy stanowisko organu nadzoru i Sądu I instancji, że uregulowania planu zawarte w rozdziałach 6 i 9 (§ 41) są zbyt ogólne. W szczególności zauważyć wypada, że jest w nich mowa o realizacji nowych dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu, a więc w istocie o nieznanej ich lokalizacji. Bardzo ogólnie dopuszczono też możliwość odbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejących linii elektroenergetycznych, "z realizacją niezbędnych obiektów i urządzeń podziemnych lub/i nadziemnych". Nie są to wystarczająco jednoznaczne określenia, pozwalające na ustalenie przyszłych inwestycji na podstawie treści planu. W rezultacie to inwestor, a nie Gmina, decydowałby o ostatecznym kształcie przedmiotowych inwestycji.

Ujęte zaś w § 41 unormowanie jedynie ogólnie wskazuje lokalizację infrastruktury technicznej na terenach dróg publicznych i innych terenach usług publicznych oraz w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV.

Wskazując na powyższe przykłady podzielić należy argumentację organu nadzoru i Sądu I instancji w omawianym zakresie.

Zarzut ten nie miał więc usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów ujętych w pkt 7 i 8 wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej uznać je należy za niezasadne.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uzasadnił wystarczająco, dlaczego stwierdził nieważności planu w całości, a nie w części. Podkreślił, że naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego dotyczą większości terenów objętych planem, bądź szeregu jednostek redakcyjnych. Wskazał, że znaczna część ustaleń planu jest sprzeczna ze sobą, a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy gminne. Winien więc być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały oraz nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Z tych względów trafnie Sąd I instancji wywiódł, że wyeliminowanie tylko poszczególnych ustaleń planu spowodowałoby jego nieczytelność i pozostałby on w takich warunkach bez zasadniczych unormowań. Dlatego też, chociaż wiele rozwiązań zaskarżonego planu jest prawidłowych, ich pozostawienie w obrocie prawnym po wyeliminowaniu szeregu innych przepisów planu nie było możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystarczająco też wskazał przyczyny, z powodu których uznał, że zaskarżony plan narusza ustalenia studium oraz które naruszenia były istotne. Powyższe wynika z omówionych wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 kwietnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.