Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1498/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę A. P. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Tarnów (dalej: "Rada Gminy") z 5 września 2014 r. Nr XXXIX/460/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości X. na obszarze Gminy Tarnów (dalej: "Plan Miejscowy", "Uchwała").
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając go w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:
3. 1) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi mimo, że w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego oraz do arbitralnej ingerencji przez organ w uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności, co w konsekwencji pozwala stwierdzić, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIX/460/2014 Rady Gminy Tarnów z dnia 5 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości X. na obszarze Gminy Tarnów;
4. 2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego doszło do naruszenia jednej z zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego – w niniejszej sprawie doszło do niewłaściwego wyważenia tych interesów, co przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu;
5. 3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi mimo istnienia sprzeczności między uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium, co samo w sobie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
6. 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie uwzględniono prawa własności skarżącego, wymagań ładu przestrzennego, ani też aktualnego przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego; tymczasem istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały organu w zakresie uchwalenia planu miejscowego w odpowiedniej części.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (w rozumieniu § 4 pkt 2 Uchwały), określonej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z § 9 Uchwały) i przebiegającej przez działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego, położoną w obrębie [...], następnie przecinającej działki nr [...] oraz [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
5. 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przekroczenia granic władztwa planistycznego w kontekście wyznaczenia w Planie Miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony dróg publicznych klasy dojazdowej 2KDD i 8KDD (zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zarzuty te opierają się na twierdzeniu, że obowiązkiem organu planistycznego było uwzględnienie w treści planu miejscowego decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Tarnów 10 listopada 2010 r. (przeniesionej na skarżącego 11 stycznia 2013 r.) oraz decyzji Starosty Tarnowskiego z 20 maja 2013 r., zmienionej 17 sierpnia 2016 r., dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (1/2 bliźniaka) zlokalizowanego na wspominanej wyżej działce nr [...] w X.
6. 3.5. Odnosząc się do tych twierdzeń skarżącego należy przypomnieć, że władztwo planistyczne gminy, wynikające m. in. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Realizacja tych podstawowych wartości planistycznych, mających swe umocowanie również w Konstytucji RP (art. 5 Konstytucji RP), wymaga w szczególności zapewnienia odpowiedniej infrastruktury drogowej, z którą z reguły powiązane jest również zapewnienie dostępu do mediów, niezbędnych do korzystania z okolicznych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem w planie. W realiach niniejszej sprawy taką funkcję przewidzianych w planie terenów dróg publicznych dojazdowych 2KDD i 8 KDD dobrze oddaje § 41 pkt 2 Uchwały, gdzie jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano obiekty infrastruktury technicznej, zieleń urządzoną, budowę ścieżek rowerowych i chodników. Analiza załącznika graficznego do Uchwały, a także dokumentacji planistycznej (zob. np. załącznik graficzny do prognozy odziaływania na środowisko, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 września 2012 r. oraz wniosek o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze) wskazuje, że droga 8KDD ma obsługiwać tereny planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN i 4 MN), które dotychczas w istotnej części stanowiły niezabudowane tereny rolne. Wytycznie w planie miejscowym tej drogi było zatem konieczne z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Droga ta biegnie równolegle do granic wspominanych terenów 2MN i 4 MN, tworząc względnie prostą jezdnię, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia realizacji takich wartości jak m. in. ochrona bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sporny układ komunikacyjny stanowi przejaw należytego wyważenia interesu publicznego oraz prawa własności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Mówiąc przy tym o uwzględnieniu potrzeby ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym należy pamiętać, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z tej zasady konstytucyjnej wynika w szczególności, że skarżący nie może domagać się ochrony jego prawa własności z pominięciem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, dla których planowana droga publiczna 8KDD ma stanowić podstawowy szlak komunikacyjny.
7. 3.6. Pozostając jeszcze przy zarzucie nadużycia władztwa planistycznego należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, żaden przepis prawa nie przewiduje konieczności dostosowania treści planu do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 618/21 oraz wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2378/17, CBOSA). Plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość, tzn. określa zasady zagospodarowania terenu w ramach procesów inwestycyjnych rozpoczynanych już po wejściu w życie tego planu. Potwierdzeniem tej zasady jest art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Akcentowany w skardze kasacyjnej problem relacji miedzy planem a uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę rozstrzyga wprost art. 65 ust. 2 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasa z tego powodu, że po jej wydaniu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3769/19, CBOSA). Można zatem przyjąć, że art. 65 ust. 2 w zw. z art. 35 u.p.z.p. stanowią przejaw realizacji zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 k.p.a.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję. W realiach niniejszej sprawy jest okolicznością bezsporną, że skarżący kontynuował budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w oparciu o przywołane wyżej pozwolenie na budowę z 2013 r. (zmienione w 2016 r.). Ponadto, w piśmie z 16 czerwca 2021 r. (k. 251), skarżący poinformował, że rzeczony budynek został dopuszczony do użytkowania. Z kolei w skardze kasacyjnej wskazano, że budowa została ukończona w 2019 r. (k. 186). Równocześnie należy zgodzić się z WSA w Krakowie, że z uzyskanych przez skarżącego decyzji nie wynikało prawo do budowy budynku gospodarczego trwale związanego z budynkiem mieszkalnym. Ocena dopuszczalności prowadzenia robót budowalnych dotyczących wspomnianego budynku gospodarczego po wejściu w życie Uchwały musi być już dokonana według postanowień tej Uchwały.
8. 3.7. Brak obowiązku dostosowania treści planu do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę przesądza również o bezzasadności, powołanych tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutów naruszenia § 7 pkt 8 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1587; dalej "Rozporządzenie"). Projekt planu zawierał linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu, a nadto brak jest podstaw do twierdzenia, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, nie były aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.
9. 3.8. Z regułą, że brak jest obowiązku dostosowania treści planu do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę, związana jest bezzasadność kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, powołanego również tylko w uzasadnieniu tego środka prawnego. Otóż skarżący, odwołując się do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 Rozporządzenia, twierdzi, że jego nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w związku z niemożnością zlokalizowania bezpiecznego zjazdu. Analiza uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący zdaje się oczekiwać, że w Planie Miejscowym zasady komunikacji winny być dostosowane do rozwiązań przyjętych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, który jest elementem projektu budowalnego zatwierdzanego pozwoleniem na budowę. Brak jest podstaw prawnych do formułowania takich wniosków, w każdym razie nie wynikają one z przywołanych podstaw kasacyjnych. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, działka skarżącego położona jest u zbiegu dwóch dróg publicznych, zatem nie sposób mówić o tym, że nie ma ona zapewnionego dostępu do drogi publicznej (zob. art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W orzecznictwie podkreśla się zresztą, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1118/11 oraz wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22 – CBOSA). Po drugie, lokalizacja konkretnego zjazdu z drogi publicznej następuje nie w planie miejscowym, ale w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez odpowiedniego zarządcę drogi (zob. art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.).
10. 3.9. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niezgodności Uchwały ze Studium (należy przyjąć, że skarżący odwołuje się do Uchwały Nr XIX/161/2008 Rady Gminy w Tarnowie z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów) skarżący dopatruje się w tym, że na rysunku Studium nie znajdują się sporne nieprzekraczalne linie zabudowy dotyczące terenów 2KDD i 8 KDD. W tym miejscy trzeba przypomnieć, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że według Studium działka nr [...] znajduje się na obszarze "A" – Tereny zurbanizowane i zabudowane mieszkaniowe (zob. tom II Studium, Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, k. 117 - 121). Na rysunku Studium nie wyznaczono planowanych dróg publicznych dojazdowych w okolicy działki skarżącego. Wyznaczenie konkretnego przebiegu planowanych dróg publicznych dojazdowych wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy pozostawione zostało zatem uznaniu Rady w ramach prac nad planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).
11. 3.10. Bezzasadny jest również, sformułowany tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 5 u.p.z.p. W aktach planistycznych znajduje się zaświadczenie wydane 8 sierpnia 2014 r. przez Południową Okręgową Izbę Urbanistów z siedzibą w Katowicach. Z dokumentu tego wynika, że główny projektant planu X.Y. posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650). W świetle art. 5 pkt 3 u.p.z.p., osoba ta była zatem uprawniona do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
12. 3.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.