Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2817/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 285/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargi A.J. oraz [...] (Wspólnota [...]) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (MWINB) z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] (PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez Wspólnotę [...] w oficynie bocznej i tylnej budynku, znajdującego się na terenie układu urbanistycznego Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków, zlokalizowanego przy [...] w [...].

Z przywołanych w wyroku informacji wynika, że czynności wyjaśniające dotyczące powyższego budynku organy nadzoru budowlanego podjęły uprzednio w 2009 r. w związku z interwencją członka [...] - Budynek [...]. PINB zgromadził w aktach materiał dowodowy w postaci kopii wydanych decyzji i pozwoleń. Organ powiatowy wskazał, że z dokumentów sporządzonych przez uczestników procesu inwestycyjnego, ocen technicznych, wyjaśnień oraz dzienników budowy wynika, że wszystkie roboty budowlane były realizowane przez tego samego wykonawcę robót budowlanych w ostatnich latach niemal jednocześnie.

W wyroku przytoczono dalej, że PINB w toku postępowania ustalił, że roboty budowlane rozpoczęto na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...], udzielającej J. M. pozwolenia na budowę obejmującej przebudowę i nadbudowę o jedną kondygnację oficyny tylnej i bocznej na posesji przy [...] w [...]. Powyższe pozwolenie zostało przeniesiona na rzecz inwestorów: J. M., H. S. i E. S. oraz I. S. i Z. S. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...].

W wyniku pierwotnego postępowania wyjaśniającego nie wydano decyzji administracyjnej, zaś po kolejnej kontroli postępowanie zakończono adnotacją urzędową, w której PINB stwierdził m. in., iż nie widzi podstaw do wstrzymania robót budowlanych jakie realizowane są na posesji przy [...] w [...], nie dopatrując się istotnego odstąpienia od projektu, inne zaś odstąpienia uznano za nieistotne.

W dniu 29 maja 2014 r. do PINB wpłynął wniosek A.J. o podjęcie stosownych działań wobec prowadzonych robót budowlanych w oficynie bocznej i tylnej budynku przy [...] w [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia inwestora robót, oraz po dokonaniu czynności kontrolnych, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., PINB wstrzymał roboty budowlane inwestorowi – Wspólnocie [...], jednocześnie orzekając o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich robót wykonanych w oficynie bocznej i tylnej oraz ekspertyzy technicznej robót. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB wskazał, że od czasu kontroli w 2010 r. wykonano jedynie roboty instalacyjne i związane z zagospodarowaniem terenu, zejściem do piwnic po zasypaniu wykopów badawczo - archeologicznych. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że analizie został poddany projekt techniczny adaptacji na funkcję usługowo-mieszkalną, zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1996 r.

Na postanowienie organu I instancji zażalenia wniosły A.J. oraz Wspólnota [...].

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWINB powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.).

MWINB stwierdził, że postanowienie organu I instancji wydane zostało bez należytego rozpoznania sprawy, oceniając zarazem stan faktyczny sprawy za szczególnie skomplikowany. Za kluczowe uznano kwestię ustaleń organu w zakresie inwestora, który realizował, określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę na tyle zgodnie z tym pozwoleniem, iż nie można mówić o całkowicie innej inwestycji budowlanej czyli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 lub art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb).

Organ II instancji zaznaczył, że PINB nie stwierdził, aby pozwolenie na budowę (przeniesione decyzją z 1999 r.) wygasło, lub też zostało wyeliminowane z obiegu prawnego w trybie przewidzianym przepisami. Nie ustalił też, od jakiego momentu (etapu budowy) inwestycja stanowi jego zdaniem samowolę budowlaną. Skoro decyzja ta nie wygasła (a wskazywać ma na to analiza zapisów w dziennikach budowy), to kreuje po stronie osób, na które przeniesiono pozwolenie na budowę uprawnienie w postaci możliwości realizacji inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt. Brak uwzględnienia okoliczności, czy w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla inwestorów, którzy władają nadal częścią obiektu, stanowi wadę postępowania, o której mowa w art. 7 i 77 K.p.a.

W wyroku przywołano dalsze wywody MWINB, który stwierdził, że zarówno kwalifikacja prawna przedmiotu postępowania dokonana przez organ powiatowy, jak również zakres robót podlegających wstrzymaniu są nieprawidłowe. Roboty rozpoczęto i realizowano na podstawie projektu, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1996 r., jednakże z wielorakimi, istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że decyzja z 1996 r. nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W obiekcie oficyn tylnej i bocznej (zachodniej) realizowane były roboty polegające na nadbudowie o jedną kondygnację oficyn, zmieniono usytuowanie szybu dźwigowego po wyburzeniu dotychczasowych ścian klatki schodowej prowadzącej do krużganków (zmiany w zakresie zagospodarowania terenu); został przesunięty bardziej na północ i w całości znajduje się na działce nr [...], zamierzono zmianę obrysu ścian galerii przy zmienionym usytuowaniu dźwigu.

Ponadto wykonano dodatkowo podpiwniczenie podwórka, jako powiązane z piwnicami oficyny bocznej i tylnej (zwiększenie kubatury). Lokal kawiarni w parterze przebudowywanej oficyny jest użytkowany od 1995 r., choć jest wykonany niezgodnie z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto z akt wynikać ma, że właściciele kawiarni nie byli w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. współwłaścicielami obiektu, a przebudowa ścian klatki schodowej galerii i budowa szybu dokonywała się na przełomie 2008 r. i 2009 r., zatem jest mało prawdopodobne, że lokal działa w takim kształcie od 1995 r. Tym samym w/w ustalenia organu I instancji w tym zakresie budzą poważne wątpliwości.

Całokształt robót – wedle MWINB – wskazywał jednoznacznie na dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które było wymagane uzyskanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej stosownym pozwoleniem konserwatorskim.

W ocenie organu II instancji taki stan faktyczny wypełnia przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb i nie może być uznany jako roboty budowlane, nie będące budową, spełniające kryteria określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, zaś wyburzenia i zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymagały uzgodnienia w trybie przewidzianym prawem. Wedle MWINB objęte tym postępowaniem winny być nadto roboty, związane z wykonaniem nowych pomieszczeń pod podwórkiem, bowiem z materiału dowodowego wynika, iż pomieszczenia piwnic pod podwórkiem są powiązane funkcjonalnie z pomieszczeniami oficyn. Z akt sprawy wynika, że innych pozwoleń na roboty związane z powstaniem nowych kubatur na przedmiotowej posesji nie wydano.

Skoro budynek oficyny tylnej i bocznej zachodniej został przebudowany i rozbudowany z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1996 r., to jego właścicieli obciążają z tego tytułu obowiązki związane z zalegalizowaniem stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy za właścicieli obiektu należy uznać Wspólnotę [...] oraz Wspólnotę [...] -Budynek [...], bowiem realizowana inwestycja znajduje się na terenie przejętym przez obie w/w wspólnoty po pierwotnych właścicielach nieruchomości, na których rzecz wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. MWINB podzielił częściowo stanowisko odnośnie następstwa prawnego w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności, że część osób wymienionych w decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., nadal jest współwłaścicielami nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane, rozpoczęte w oparciu o w/w decyzję.

Tym bardziej, wobec ustawowego obowiązku organu umożliwienia inwestorom doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie było podstaw, bez wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności, do uznania iż roboty wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy – zdaniem organu wojewódzkiego – należałoby rozważyć, czy adresatem rozstrzygnięć naprawczych organu winny być obie wspólnoty mieszkaniowe, bowiem postępowanie naprawcze dotyczy zarówno wspólnych, jak i wydzielonych części obiektu, który położony był zgodnie z pozwoleniem na budowę na działkach należących do członków obu wspólnot.

W ocenie MWINB postanowienie organu powiatowego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 i 107 K.p.a., a materiał dowodowy wymaga uzupełnienia.

Na powyższe postanowienie MWINB do WSA w Krakowie wniosła skargę A.J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
2. a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na braku rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym w szczególności kwestii związanych z prowadzeniem robót budowlanych przez Wspólnotę [...] w zakresie budowy szybu windowego i przebudowy tzw. przewiązki,
3. b) art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskutek ujęcia w nim sprzecznych wskazań dotyczących dalszego prowadzenia sprawy przez organ l instancji;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. a) art. 40 uPb poprzez jego niezastosowanie, oraz przyjęcie dopuszczalności występowania konstrukcji automatycznego następstwa prawnego (sukcesji) praw i obowiązków w zakresie wynikającym z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a jej członkiem, w sytuacji, gdy wspólnota ta samodzielnie prowadziła roboty budowlane i doprowadziła do wybudowania obiektu budowlanego, powołując się później na decyzję o pozwoleniu na budowę uzyskaną przez poprzedniego właściciela nieruchomości lub jej aktualnego członka, co zdaniem organu wyklucza przyjęcie, że przedmiotowe roboty wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji,

W ocenie skarżącej uzasadnionym było uchylenie postanowienia PINB, ale nie sposób zgodzić się do końca z argumentami za tym przemawiającymi, jak również wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania w sprawie.

Skargę na postanowienie MWINB wniosła także Wspólnota [...], żądając jego uchylenia. Zdaniem tej strony skarżącej organ nadzoru budowlanego powinien uchylając postanowienie PINB umorzyć postępowanie w sprawie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe.

W ocenie skarżącej Wspólnoty MWINB pozbawił strony możliwości powołania nowych dowodów i twierdzeń w sprawie, albowiem mimo, że w zawiadomieniu z dnia 16 listopada 2016 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r., to swoje postanowienie wydał w dniu [...] grudnia 2016 r., czyli 1,5 miesiąca przed wyznaczonym terminem. Działanie takie naruszać ma zasadę zaufania do organów administracji publicznej, jak również narusza gwarancje w zakresie zapewnienia czynnego udziału w sprawie stronom postępowania, które są zaskakiwane rozstrzygnięciem pomimo, że określony został zupełnie inny termin jego wydania, a strona miała prawo uzupełnienia swojego stanowiska i materiału dowodowego, czego przez nielojalne zachowanie organu została pozbawiona.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargi, uznając że nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd wojewódzki przyznając rację skarżącej A.J. podnoszącej, że koniecznym i niezbędnym jest ustalenie jakie decyzje dotyczące realizacji inwestycji budowlanych na spornej nieruchomości pozostają w obrocie oraz kto jest uprawniony do ich realizacji, następnie ustalenie szczegółowego zakresu objętych nimi robót budowlanych oraz zakresu robót rzeczywiście wykonanych i ich inwestorów, wreszcie przyjęcie dla prowadzenia sprawy odpowiedniego trybu postępowania (naprawczego bądź legalizacyjnego) wynikającego z przepisów uPb. W ocenie sądu a quo w tym też kierunku zmierza "zaskarżona decyzja organu odwoławczego", który trafnie miał stwierdzić, że postanowienie PINB zostało wydane przedwcześnie, bez należytego rozpoznania sprawy, a zwłaszcza braku prawidłowego ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego przez organ I instancji. Za ważne uznano w cyt. wyroku to, że MWINB nie wydał w tej sprawie postanowienia merytorycznego, a więc takiego, w którym przesądziłby sposób zakwalifikowania niektórych wykonanych robót budowlanych i to przez określonego inwestora, skoro uchylił bowiem postanowienie PINB. Sąd ten nie dopatrzył się w postępowaniu MWINB znamion naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.

Z tych też powodów sąd pierwszej instancji uznał także za nieuzasadnione zarzuty skargi Wspólnoty [...]. Zdaniem tegoż sądu prawidłowe ustalenie rzeczywistego stanu stanowi element budowania zasady zaufania stron do organu administracyjnego. Wedle WSA w Krakowie strony powinny mieć pewność, że organ administracyjny w pełni uwzględnił wszystkie okoliczności zarówno te na korzyść danej strony, jak i niekorzystne dla strony i na tej podstawie zastosował właściwe przepisy. Byłoby naruszeniem zasady zaufania do organów administracyjnych, gdyby organ administracyjny ustalił tylko częściowo stan faktyczny i to tylko po to, żeby zastosować najkorzystniejsze dla strony rozwiązanie. Wówczas taki organ nie tylko naruszałby zasadę prawdy obiektywnej, ale także i zasadę praworządności. Rozpoznanie zaś sprawy przed wyznaczonym terminem do jej załatwienia wskazuje jedynie na to, że sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia i organ rozpoznający sprawę nie pozostaje w bezczynności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., sąd pierwszej instancji eksponował, że wymagałoby to wykazania, że strona przed wydaniem decyzji/postanowienia została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się czy też zgłoszenia określonych wniosków dowodowych, a takich zaś twierdzeń w ogóle skarga nie zawiera. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową (naruszenie przepisów prawa procesowego), która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Powyższe wywody wspierano powoływaniem się na oznaczone judykaty.

W konkluzji uznając obie skargi za niezasadne, WSA w Krakowie oddalił je.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuca się naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa), tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, pomimo jednoczesnego stwierdzenia, że nie wiadomo, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana, a jeśli tak, to czy ewentualne postępowanie naprawcze powinno się toczyć w trybie art. 50-51 uPb, czy też na podstawie art. 48-49 uPb;
2. - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia błędnego zastosowania tych przepisów przez organ II instancji polegającego na uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że powinno nastąpić uchylenie tego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem I instancji;
3. - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia błędnego zastosowania tych przepisów przez organ II instancji poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej, jak również naruszenie gwarancji w zakresie zapewnienia czynnego udziału w sprawie stronom postępowania, które zostały naruszone tym, że określony został zupełnie inny termin jego wydania, a strona miała prawo uzupełnienia swojego stanowiska i materiału dowodowego, czego przez nielojalne zachowanie organu została pozbawiona.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podnosi, że "ma świadomość, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jest wydawane na bardzo wstępnym etapie postępowania, lecz nie zmienia to faktu, że przedmiot tego postępowania oraz podstawa prawna powinny już na tym etapie zostać ustalone". Skoro brak jednoznacznej pewności czy w sprawie ma miejsce samowola budowalna, procedowanie sprawy wstrzymania robót budowlanych uznano za przedwczesne. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wspólnoty postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych powinno zostać wydane bezpośrednio przed wydaniem decyzji w sprawie.

Uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem znajdować ma uzasadnienie w tym, że brak ma być z kolei przeszkód do wydania stosownego postanowienia po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Ponadto sąd wojewódzki błędnie miał nie dostrzec naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej, jak również naruszenia gwarancji w zakresie zapewnienia czynnego udziału strony, skoro strony zostały zaskoczone zakończeniem postępowania, bez możliwości powołania nowych dowodów i twierdzeń w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie planowała powołanie takich dowodów, które miały potwierdzać legalność prowadzonych robót budowlanych. Wspólnota kwestionuje to stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby w skardze winna wskazać te dowody, wystarczające miałoby być wskazanie takiego działania organu, które ograniczało obronę swych praw przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przywołany w skardze kasacyjnej Wspólnoty [...] przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 10 K.p.a. dzieli się na trzy paragrafy, w skardze kasacyjnej zaś nie wskazano, którego z tych przepisów dotyczy sformułowana podstawa kasacyjna. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Ponadto wywodzenie odnośnie naruszenia zasady zaufania i wiązanie tej zasady ze wskazanych w skardze kasacyjnej art. 10 K.p.a. pozostaje w rozziewie z treścią przepisów Kodeksu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Art. 10 K.p.a. odnosi się bowiem do tzw. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (por. W Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 68), zaś tzw. zasada pogłębiania zaufania do organów sformułowana była w art. 8 K.p.a., który stanowił, że "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Naruszenia art. 8 K.p.a. przez MWINB i braku dostrzeżenia naruszenia tego przepisu przez sąd wojewódzki w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

Sąd Naczelny podziela co do reguły stanowisko sądu pierwszej instancji, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony mogło stanowić podstawę uwzględnienia skargi, o ile strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Poza ogólnikowym powoływaniem się przez stronę skarżącą kasacyjnie na planowane przedstawienie szeregu dowodów mających stanowić o legalnym prowadzeniu robót budowlanych przez Wspólnotę [...], w kontekście szybszego zakończenia postępowania przez MWINB niż wynikać miało to z wyznaczonego terminu przez ten organ, nie przedstawiono w skardze kasacyjnej takich dowodów.

C. Nie jest skuteczny zarzut braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki błędnego zastosowania przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzutu naruszenia tego drugiego przepisu przez jego błędne zastosowanie jest o tyle chybione, że MWINB przepisu tego nie stosował, skoro uchylił w całości postanowienie organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarżącej kasacyjnie Wspólnocie idzie w istocie o błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i błędne niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia PINB i umorzenie postępowania przed tym organem. Tak rozumianej podstawy kasacyjnej nie sposób uznać za trafną.

Skarżąca kasacyjnie Wspólnota [...] nie zakwestionowała ustaleń faktycznych organu II instancji, z których to wynika, że PINB wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb, zatem bez wymaganego pozwolenia na budowę, pominął szereg okoliczności, które nie pozwalały przyjąć, że część robót budowlanych objętych postanowieniami obu instancji administracyjnych, było wykonywanych w warunkach objętych dyspozycją cyt. przepisu. Uprawniało to organ II instancji do stwierdzenia, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, a modyfikacji wymagają także przedmiot postępowania, jak i podstawa prawna wstrzymania robót budowlanych. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". MWINB w podstawie prawnej powołując się na cyt. przepis wskazał ponadto na art. 144 K.p.a., z którego wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota nietrafnie wywodzi, że należało uchylając postanowienie PINB umorzyć jednocześnie postępowanie przed tym organem, zarazem uznając że nie stałoby to na przeszkodzie wydania stosownego postanowienia po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Skoro w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono wystarczającego postępowania dowodowego, aby ustalić jakie roboty budowlane zostały wykonane na podstawie źródłowego pozwolenia na budowę z 1996 r., w jakim zakresie roboty te stanowiły ewentualne istotne odstępstwa od warunków tego pozwolenia, a jakie roboty ewentualnie wyczerpywać mogą samowolę budowlaną, to byłoby nieracjonalne umorzyć to postępowanie przed PINB, aby następnie wszczynać odrębne postępowanie i dopiero w jego ramach zbierać stosowne dowody.

Trafnie przeto – za wyjątkiem oczywiście błędnego określenia, iż przedmiotem zaskarżenia była "decyzja organu odwoławczego" – sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że zasadne było wydanie przez MWINB rozstrzygnięcia opierającego się na przepisie art. 138 § 2 K.p.a.

D. Z uwagi na powyższe wywody nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

E. Nie jest także uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. Cyt. przepis stanowi jedną z przesłanek uzasadniającą wstrzymanie robót budowlanych, a w konsekwencji prowadzenie tzw. postępowania naprawczego przez właściwy organ nadzoru budowlanego, o ile – w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 – stwierdzone zostanie wykonywanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach". MWINB wydając kasacyjne postanowienie nie przesądzał wszak o prawidłowości zakwalifikowania robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku [...] - [...] w [...]. Uchylenie zaś przez organ II instancji postanowienia organu powiatowego czynią w jakiejś mierze zadość tym oczekiwaniom, które zostały wypowiedziane w skardze kasacyjnej, a związane są z potrzebą respektowania pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę. Kasacyjne postanowienie MWINB pozwala natomiast na przeprowadzenie ustaleń faktycznych przez organ I instancji, które są niezbędne, aby prowadzić postępowanie w prawidłowym trybie.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.