Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 94/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę H. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] września 2017 r. H. K. zwrócił się do Starosty [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej [...]" na działce nr [...] w miejscowości C., a także udostępnienie akt postępowania.
W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował H. K., że nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, z tego względu nie zostaną mu również udostępnione akta sprawy.
H. K. złożył zażalenie na powyższe pismo.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu będącego osobą fizyczną za stronę postępowania. Na czynność organu w postaci pisemnego powiadomienia o braku przymiotu strony zażalenie nie przysługuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie go za stronę postępowania oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji i wskazanie, że inwestycja nie oddziałuje na działkę nr [...]. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak poczynienia ustaleń odnośnie przysługiwania skarżącemu przymiotu strony postępowania, art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 144 tego kodeksu przez wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia akt sprawy powinna nastąpić w formie postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, podzielając stanowisko Wojewody co do tego, że pismo odmawiające skarżącemu dopuszczenia do udziału w postepowaniu nie jest postanowieniem, a jedynie czynnością organu w postaci pisemnego powiadomienia, na którą nie przysługuje zażalenie. Podkreślono, że poza przypadkiem określonym w art. 31 § 2 k.p.a. dotyczącym organizacji społecznej ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy - Prawo budowlane nie przewidują wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Sąd zaznaczył, że brak uznania danej osoby za stronę w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, ma możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania. Kwestia interesu prawnego i posiadania przymiotu strony postępowania podlega badaniu w fazie wstępnej rozpoznawania takiego odwołania.
Ponadto Sąd podkreślił, że skoro w toku postępowania głównego Starosta określił krąg stron postępowania (bez skarżącego), to tylko te podmioty mogą skorzystać z odrębnego, incydentalnego postępowania uregulowanego w art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczącego udostępniania stronom akt sprawy.
Skargę kasacyjną złożył H. K., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.):
- - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy stronami postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości projektowany obiekt może choćby potencjalnie oddziaływać, co spowodowało bezpodstawne uznanie przez Sąd, że skarżący nie jest stroną oraz bezpodstawne nieudostępnienie akt sprawy, co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
- - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy nie została dokonana ponowna ocena sposobu ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
- 2. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji i wskazanie, że inwestycja nie oddziałuje na działkę nr [...], podczas gdy istnieje wysokie ryzyko, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie i z tego względu właściciele nieruchomości sąsiednich, w tym skarżący, powinni być dopuszczeni do udziału w postępowaniu.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd powinien, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylić postanowienie z [...] listopada 2017 oraz postanowienie z [...] września 2017 r.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuchylenie postanowienia z [...] listopada 2017 r. oraz postanowienia z [...] września 2017 r., podczas gdy powyższe przepisy powinny być przez Sąd zastosowane;
- 3. art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez brak kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że organ administracji publicznej zgodnie z prawem przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy skarżący jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu powinien być na skutek przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej dopuszczony do udziału w postępowaniu, w konsekwencji czego skarżący został bezpodstawnie uznany za podmiot niebędący stroną w postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co w ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował tego przepisu w niniejszej sprawie, nie mógł go zatem naruszyć. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo Starosty [...] z [...] września 2017 r. informujące H. K., że nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny badał zatem, czy Wojewoda słusznie uznał, że pismo Starosty ma jedynie charakter informacyjny i nie jest możliwe zaskarżenie go w drodze zażalenia.
Sąd stanął na stanowisku, że ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu (poza przypadkiem określonym w art. 31 § 2 k.p.a. dotyczącym organizacji społecznej). Sąd nie wypowiadał się natomiast w kwestii przymiotu strony skarżącego. Kwestia ta podlegała badaniu w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem H. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] S.A. pozwolenia na budowę Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w C. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że odwołujący się nie może zostać uznany za stronę postępowania, bowiem nie przysługuje mu żaden tytuł własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji.
Decyzja ta została poddana kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 87/18 oddalił skargę. Sąd doszedł w szczególności do przekonania, że w sprawie nie zostały naruszone zarzucane w skardze przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że skarżący nie może być stroną postępowania. Podkreślono, że organ wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów wykazujących tytuł prawny do nieruchomości położonej na obszarze oddziaływania inwestycji, jednak wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Kwestia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę została zatem prawomocnie przesądzona.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie doszło też do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że przepis ten odnosi się do nieważności postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracji. Strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, o czym najlepiej świadczy skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Kwestia właściwego określenia obszaru oddziaływania inwestycji nie była przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. Sąd wypowiadał się jedynie w zakresie dopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo organu informujące o braku przymiotu strony w postępowaniu.
W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia z [...] listopada 2017 r. oraz postanowienia z [...] września 2017 r. Nie doszło także do naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez brak kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że organ administracji publicznej zgodnie z prawem przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że prawidłowość odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Badaniu podlegał jedynie charakter pisma Starosty [...] informującego skarżącego, że nie jest stroną tego postępowania i dopuszczalność zaskarżenia tego pisma w drodze zażalenia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.