Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 429/15 w sprawie ze skargi S.W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1 stwierdził nieważność § 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...] w rejonie ulic: [...] i [...], w punkcie 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił, zaś w punkcie 3 zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego S.W. kwotę 150 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 26 września 2013 r. S.W. – z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...] w rejonie ulic: [...] i [...] (dalej jako: Uchwała lub Plan). Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1047/13.

S.W. zarzucił Radzie Gminy [...] naruszenie przepisów: art. 15, art. 17, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7 i pkt 23 lit. d oraz art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku lub u.u.i.ś.), § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 – dalej jako: ZTP), a także art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego "na rzecz organu skarżonego".

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący – podkreślając, że jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżonym Planem, położonych w [...] i stanowiących dz. o nr ewid. [...], które w Planie oznaczono symbolem "R" (teren rolniczy) – uszczegółowił swe zarzuty, wskazując na naruszenia:

1. 1) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – poprzez brak w Planie określenia (jakiegokolwiek odniesienia się do) obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie: a) wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; b) zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów; c) szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; d) sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zdaniem skarżącego, ponieważ w § 4 pkt 2 lit. c i § 11 pkt 3 Uchwały dopuszczono lokowanie na całym terenie objętym Planem obiektów infrastruktury technicznej, w tym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, brak określenia chociażby maksymalnej wysokości zabudowy uniemożliwia skarżącemu realizację inwestycji zgodnej z ustaleniami Planu – co narusza nie tylko ww. przepisy u.p.z.p., ale także art. 64 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: k.c.);
2. 2) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – poprzez wprowadzenie w § 6 Uchwały nakazu prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu w granicach archeologicznych stref ochronny konserwatorskiej, a także nakazu uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wskazano bowiem, że ostatnie nie mieści się w ustaleniach planu miejscowego, tj. rada gminy nie może nakładać takich obowiązków;
3. 3) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 4 Uchwały zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych. Zaznaczono, że rada gminy nie może nakładać takich zakazów ustaleniami planu miejscowego, gdyż ustawodawca w ww. przepisach nie upoważnił do zakazywania prowadzenia konkretnego rodzaju działalności rolniczej;
4. 4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez brak określenia przez Radę Gminy sposobów realizacji zapisanych w Planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania, lecz ograniczenie się do stwierdzenia (w załączniku nr 3 do Uchwały), że nie przewiduje się kosztów związanych z realizacją dróg publicznych, z realizacją sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ani innych kosztów związanych z realizacją przez Gminę zadań własnych – pomimo że przepisy § 4 pkt 2 lit. c, § 10 oraz § 11 pkt 3 Uchwały stanowią, odpowiednio, o możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o dopuszczeniu robót budowlanych w zakresie infrastruktury technicznej, w tym w szczególności sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej oraz o dopuszczeniu lokalizacji obiektów i sieci infrastruktury technicznej. Wobec tego, zdaniem skarżącego, zachodzi przypuszczenie, iż przy realizacji tychże inwestycji to on będzie musiał, wbrew przepisom u.s.g. i ustawy o finansach publicznych, samodzielnie finansować wskazane inwestycje;
5. 5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez brak podjęcia przez Radę Gminy rozstrzygnięcia o niesprzeczności ustaleń Planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2011 r. – dalej jako: Studium);
6. 6) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez nieponowienie czynności proceduralnych po zmianach dokonanych przez Radę Gminy, dotyczących przepisu § 9 projektu Planu wyłożonego do publicznego wglądu, w zakresie możliwości realizacji dróg wewnętrznych. Podkreślono, że możliwość ich realizacji dopuszczał § 9 pkt 3 ww. projektu, natomiast uchwalony Plan już jej nie dopuszcza. Podniesiono, że o tak istotnej zmianie nie została powiadomiona (poprzez powtórne wyłożenie projektu Planu do publicznego wglądu) społeczność lokalna, w tym skarżący, który w możliwości realizacji dróg wewnętrznych upatrywał możliwości zagospodarowania terenu działek będących jego własnością zgodnie z art. 64 Konstytucji RP;
7. 7) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tj. tereny rolne i tereny wód powierzchniowych;
8. 8) § 137 w zw. z § 143 ZTP poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 2 Uchwały pojęcia "reklama", gdyż definicja ta jest modyfikacją definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.);
9. 9) art.
10. 15. ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez dopuszczenie sprzeczności pomiędzy ustaleniami Planu a kierunkami wyznaczonymi w Studium. Podkreślono przy tym, że pkt 146 Studium dopuszcza możliwość lokowania na obszarze objętym zaskarżonym Planem (określonym w Studium symbolem "RP") zabudowy siedliskowe, gdy tymczasem w Planie zakazano jej lokowania;
11. 10) art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. – poprzez brak zamieszczenia stosownych ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...] oraz w prasie miejscowej. Wskazano, że w dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy znajdowało się tylko potwierdzenie zamieszczenia stosownych ogłoszeń (o przystąpieniu do sporządzenia Planu i o jego wyłożeniu do publicznego wglądu) na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Brak było natomiast potwierdzenia zamieszczenia stosownych ogłoszeń w BIP, mimo że taki obowiązek wynikał z przywołanego w ww. ogłoszeniach art. 39 u.u.i.ś., odnoszącego się do procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto skarżący zarzucił, że do naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. doszło także w zakresie obowiązku zamieszczenia wymaganych ogłoszeń w prasie miejscowej, gdyż Wójt Gminy [...] ogłoszenia te zamieścił w publikatorze "sąsiadka-czytaj" wydawanym przez Urząd Gminy, który to publikator, zdaniem skarżącego, nie spełniał wymagań stawianych "prasie" przez przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm. – dalej jako: u.p.p.), gdyż nie zawierał określenia daty wydania. Podkreślono przy tym, że jedyną informacją co do daty ukazania się ww. publikatora było, w przypadku ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia Planu, przywołanie miesiąca listopada 2012 r., zaś w przypadku ogłoszenia o wyłożeniu projektu Planu miejscowego do publicznego wglądu – marca 2013 r.;
12. 11) art. 7 Konstytucji RP – poprzez przekroczenie przez Wójta ustawowych kompetencji i modyfikację wzoru ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, w związku zamieszczeniem w odnośnych ogłoszeniach innych jeszcze informacji, niż określone we wzorach zawartych w załącznikach nr 2 i 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587);
13. 12) art. 17 pkt 4 oraz pkt 12 u.p.z.p. – poprzez niewywiązanie się przez Wójta z obowiązku rozpatrzenia wniosków oraz uwag złożonych do Planu w odpowiedzi na ogłoszenia, o których mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., co zdaniem skarżącego, powinno być dokonane w trybie pisemnego zarządzenia tego organu. Tymczasem podniesiono, że w dokumentacji prac planistycznych znajdują się jedynie wykazy wniosków oraz uwag złożonych do Planu, opatrzone podpisem Wójta;
14. 13) art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. – poprzez uchybienie określonym w tych przepisach terminom związanym z wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Skarżący, wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że dni, w których projekt planu miejscowego wyłożony był do publicznego wglądu, przypadać powinny na dni, w których urząd był otwarty i kiedy faktycznie można byłoby zapoznać się z dokumentacją sprawy. Tymczasem podano, że ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu zamieszczone zostało w dniu 18 marca 2013 r., datę rozpoczęcia wyłożenia tego projektu określono na dzień 26 marca 2013 r., natomiast zakończenia – na dzień 15 kwietnia 2013 r. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie sposób było przyjąć, iż w tym okresie Urząd Gminy otwarty był stale dla chcących zapoznać się z projektem Planu. Co więcej, zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że dni wyłożenia liczy się zgodnie ze sposobem obliczania terminów określonym w k.p.a., to i tak nie został zachowany wymóg terminowego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Skoro zatem początkiem wyłożenia projektu Planu był dzień 26 marca 2013 r., to w świetle przywołanego przepisu ostatnim dniem wyłożenia powinien być 16, a nie 15 kwietnia 2013 r.;
15. 14) art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d u.u.i.ś. – poprzez brak zamieszczenia stosownych informacji (o projekcie Planu przed jego skierowaniem do postępowania z udziałem społeczeństwa, o opinii Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska w Poznaniu, o opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, o prognozie oddziaływania na środowisko, o opracowaniu ekofizjograficznym) w publicznie dostępnych wykazach danych;
16. 15) art. 17 pkt 6 lit. a i lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP – poprzez wystąpienie o uzgodnienie projektu Planu do innych jeszcze podmiotów, spoza zamkniętego katalogu podmiotów opiniujących, wskazanych przez ustawodawcę, tj. m. in. do: [...] Sp. z o.o., [...],[...],[...].[...] S.A., [...],[...] j, [...] sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Wójt, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik organu podniósł w pierwszej kolejności, że w sprawie nie został spełniony wymóg skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem skarżący wzywając Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego przez kwestionowaną Uchwałę. Stąd też, w ocenie organu, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Następnie organ odniósł się kolejno do zarzutów skargi.

Pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. zgłaszający się do sprawy pełnomocnik skarżącego, wniósł "jak w przedłożonej skardze, także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych".

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 1047/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 842/13, dotyczącego kontroli legalności Studium. Następnie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1047/13), Sąd I instancji podjął zawieszone postępowanie, w związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2121/14), skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 842/13), oddalającego jego skargę na uchwałę w przedmiocie Studium. Po podjęciu postępowania, sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 429/15.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w jego ocenie skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli była w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy [...] z dnia 4 czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...] w rejonie ulic: [...] i [...], stanowiąca bez wątpienia akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zaznaczono przy tym, że Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 lipca 2013 r. (poz. 4539) i zgodnie z brzmieniem jej § 14, weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. w dniu 30 lipca 2013 r. Wcześniej została poddana kontroli Wojewody Wielkopolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 lipca 2013 r. (znak: [...] na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazał, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że fakt wydania tego rozstrzygnięcia nie wyłączał, ani nie ograniczał zakresu sądowej kontroli Uchwały w tym postępowaniu z uwagi na dwa niezależne i odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych. Przechodząc natomiast do rozpatrzenia wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący wyczerpał bowiem tryb zaskarżenia, wzywając Radę Gminy pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, doręczonym tego samego dnia. Skarga na Uchwałę została natomiast wniesiona w dniu 27 września 2013 r. – tj. w dniu, w którym skarżącemu doręczona została odpowiedź na wezwanie – a zatem z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. Zarazem, w ocenie Sądu I instancji, niezasadny okazał się zarzut organu, niewykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżoną Uchwałę.

Wskazano bowiem, że podstawą prawną wniesionej skargi był art. 101 ust. 1 u.s.g. i w nawiązaniu do tego przepisu podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostawało, iż skarżący był właścicielem m.in. działek nr: [...] (k. 50–55 akt sądowych), położonych na objętym Planem terenie, oznaczonym symbolem R – teren rolniczy. Według Sądu I instancji, nie ulegało również wątpliwości, że wprowadzenie w Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania – w tym najdalej idącego ograniczenia w postaci zakazu zabudowy – naruszało interes prawny skarżącego, wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 k.c. Podkreślono bowiem, że ustalenia planu miejscowego współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi do niego nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji, leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy.

W dalszej kolejności Sąd I instancji przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały przytoczył treść art. 28 ust. 1 i art. 17 u.p.z.p., a następnie wskazał, że nie dopatrzył się uchybień proceduralnych z urzędu, które musiałyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji podkreślił, że w jego ocenie zasadny okazał się jedynie zarzut podniesiony w pkt 3 skargi, dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 4 Uchwały zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych.

Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącego, że kwestionowany "zapis" Planu w istocie ustanawia zakaz prowadzenia konkretnego rodzaju działalności rolniczej na terenach rolnych i jako taki wykracza poza przedmiotowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowy zakaz ogranicza, bez dostatecznej podstawy i należytego uzasadnienia, konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, która, jak wynika z art. 20 Konstytucji RP, jest jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności, według Sądu I instancji, kwestionowany zakaz nie mieścił się w pojęciu "określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdyż nie kształtował on bezpośrednio sposobu zagospodarowania lub użytkowania terenu – ten wyrażał się będzie bowiem ogólnie w wykorzystywaniu nieruchomości, zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem, na cele produkcji rolnej: utrzymywania (chowu lub hodowli) zwierząt gospodarskich – lecz limituje konkretne rodzaje działalności dozwolonej w ramach takiego przeznaczenia i użytku: wykluczając z niego hodowlę zwierząt futerkowych.

Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.) mieści się w pojęciu "zwierzęta futerkowe" oraz zaznaczył, że "zwierzęta futerkowe" mieszczą się również w bardziej ogólnej kategorii "zwierząt gospodarskich", zdefiniowanych w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Wskazano przy tym, że w polskim prawie istnieją regulacje pozwalające na wprowadzenie zakazów utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach, niemniej jednak ustawodawca czyni to każdorazowo w taki sposób, który nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości ustanowienia lub obowiązywania takiego zakazu, jak np. w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), zawierającym upoważnienie dla rady gminy do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich", w tym "zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach".

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że upoważnienie to zostało ograniczone przez ustawodawcę expressis verbis do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, a więc już z tego względu nie mogło ono posłużyć w rozpoznawanej sprawie do legitymizacji kwestionowanego postanowienia Planu, który odnosił się do terenów rolniczych. Z kolei w art. 38a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.) to sam ustawodawca wprowadził zakaz "trzymania zwierząt gospodarskich", w rozumieniu ww. ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Tym samym w ocenie Sądu I instancji powyższe prowadzić musiało do wniosku, że w obecnym ustawodawstwie brak było przepisu upoważniającego radę gminy do wprowadzenia w planie miejscowym całkowitego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych na terenach rolniczych. Podobnie Sąd I instancji, działając z urzędu, takiego uzasadnienia się nie dopatrzył, w szczególności nie sposób było uznać, że wprowadzenie takiego zakazu było podyktowane wymaganiami czy zasadami ochrony środowiska, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – już choćby z tego względu, że zakaz nie został wprost powiązany z choćby potencjalnym negatywnym oddziaływaniem danej inwestycji na środowisko, przykładowo poprzez wykluczenie chowu lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej określoną wartość DJP.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji, pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, a mianowicie w odniesieniu do zarzutu z pkt 1 skargi, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez niezawarcie w zaskarżonym Planie niektórych obligatoryjnych elementów planu miejscowego, podkreślono, że wyliczenie "obowiązkowych" elementów planu miejscowego zawierał tylko art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Sąd I instancji, powołując się na stanowisko dominujące w orzecznictwie i doktrynie, wskazał, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniałyby dokonanie takich ustaleń.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie było dostatecznych podstaw, ani potrzeby określania w zaskarżonej Uchwale wskazywanych przez skarżącego elementów (wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów; szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów).

Sąd I instancji podzielił w tym zakresie w pełni stanowisko i argumentację pełnomocnika organu. Odnosząc się natomiast do zarzutu z pkt 2 skargi, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 6 Uchwały nakazu prowadzenia, w określonych sytuacjach, badań archeologicznych oraz uzyskania pozwolenia na prowadzenie takich badań, przed wydaniem pozwolenia na budowę, Sąd I instancji wskazał, że na terenie objętym Planem znajdowały się zaewidencjonowane stanowiska archeologiczne ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, objęte opieką i ochroną konserwatorską (co wynikało już jasno z treści stanowisk składanych przez Starostwo Powiatowe w Poznaniu – Powiatowego Konserwatora Zabytków w toku procedury planistycznej).

Sąd I instancji przytoczył w tym zakresie art. 7 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 19 ust. 3 i art. 20 u.o.z. i w nawiązaniu do ww. przepisów wskazał, że w dokumentacji planistycznej znajdowało się takie uzgodnienie, dokonane przez Starostę reprezentowanego przez Powiatowego Konserwatora Zabytków (któremu powierzone zostało prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r. W związku z tym zdaniem Sądu I instancji, kwestionowane przez skarżącego obowiązki (ograniczenia) dla właścicieli nieruchomości znajdowały dostateczne oparcie w przepisach art. 7, art. 18, art. 19 i art. 20 u.o.z. Według Sądu I instancji, niewątpliwie uzgodnienia dokonane w trybie wymienionych przepisów przez właściwego Powiatowego Konserwatora Zabytków w toku procedury planistycznej były wiążące dla Rady Gminy, co skutkować musiało wprowadzeniem zaskarżoną uchwałą regulacji stanowiących skonkretyzowanie zasad ochrony zabytków, których określenie w planie miejscowym było obowiązkowe w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu z pkt 4 skargi, dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez brak rozstrzygnięcia przez Radę Gminy o sposobie realizacji i zasadach finansowania zapisanych w Planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, Sąd I instancji wskazał, że analogicznie jak we wcześniejszych uwagach do zarzutu z pkt 1 skargi, obowiązek zawarcia w planie miejscowym (załączniku do tego planu) ww. rozstrzygnięć aktualizował się będzie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające w tym przypadku z treści i sposobu "zapisania" w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy, uzasadniać będą podjęcie takich rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu I instancji, obowiązek taki nie powstanie natomiast w sytuacji, gdy – tak jak w zaskarżonej Uchwale – realizacja pewnych inwestycji infrastrukturalnych na terenie objętym planem miejscowym nie została przesądzona ("zapisana") w sposób kategoryczny, a jedynie przewidziana, jako wyjątkowo możliwa (zob. § 4 pkt 2 lit. c Uchwały) lub potencjalnie "dopuszczalna" do realizacji (zob. § 5 pkt 6, § 10 i § 11 pkt 3 Uchwały) i to, jak wynikało z odpowiedzi na skargę, przez inne niż gmina podmioty (gestorów sieci). Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób było racjonalnie oczekiwać od organu planistycznego rozstrzygania o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, których realizacja nie była na dzień uchwalenia planu miejscowego zamierzona, a jedynie "dopuszczona", a więc co do których nie wiadomo, czy w ogóle powstaną.

Ponadto według Sądu I instancji, całkowicie niezasadny okazał się również zarzut z pkt 5 skargi, dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak podjęcia przez Radę Gminy rozstrzygnięcia o niesprzeczności ustaleń Planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium. Wskazano bowiem, że § 1 ust. 1 Uchwały zawierał wyraźną deklarację Rady Gminy, iż Plan uchwala się "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium" – co, w ocenie Sądu I instancji, czyniło zadość wymogowi z art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. Odnośnie zaś zarzutu z pkt 6 skargi, który dotyczył naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie czynności proceduralnych po zmianach projektu Planu w zakresie możliwości realizacji dróg wewnętrznych, Sąd I instancji zaznaczył, że o tym czy i ewentualnie w jakim zakresie, zachodzi przewidziany w art. 19 ust. 1 (a także w art. 17 pkt 13) u.p.z.p. obowiązek ponowienia czynności planistycznych w związku z dokonanymi zmianami w projekcie planu miejscowego, decyduje charakter i zasięg tych zmian.

W tym kontekście podkreślono, że projekt Planu wyłożony do publicznego wglądu deklarował ogólnikowo w § 9 pkt 3: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: (...) dostęp terenów do przyległych dróg publicznych, pozostających poza granicami planu, lub do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne". Postanowienie tej treści nie znalazło się w ostatecznej wersji Planu, którego § 9 stanowi: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się dostęp terenów do przyległych dróg publicznych, pozostających poza granicami planu". Niemniej jednak zdaniem Sądu I instancji, należało przychylić się do stanowiska pełnomocnika organu, że zmiana ta nie miała charakteru istotnego, gdyż nie pozbawiła skarżącego możliwości wydzielania dróg wewnętrznych (dojazdowych) na terenach rolnych, których dotyczy Plan. Dodano, że potwierdzało to również brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: tekst jedn.

Dz.U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), zgodnie z którym przepisów rozdziału tej ustawy poświęconego podziałom nieruchomości – a więc m.in. zawartego w art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. wymogu zgodności dokonywanego podziału z planem miejscowym – nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Podkreślono, że z przepisu tego wynikało, iż wydzielanie niezbędnych dróg wewnętrznych ("dojazdowych") na terenach rolniczych nie zostało obwarowane żadnymi warunkami, a w szczególności wymogiem wyraźnego dopuszczenia możliwości takich wydzieleń (podziałów) w planie miejscowym.

Z kolei odnośnie zarzutu z pkt 7 skargi, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tj. tereny rolne i tereny wód powierzchniowych, Sąd I instancji nadmienił, że występowanie na terenie o przeznaczeniu rolniczym cieku wodnego – tym bardziej takiego, który, jak wynikało z odpowiedzi na skargę, pełnił w istocie funkcję rowu melioracyjnego (co potwierdzało m.in. pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Inspektorat w Przeźmierowie z siedzibą w Baranowie z dnia 11 lutego 2013 r. zalegające w dokumentacji planistycznej) – nie zmieniało rolniczego przeznaczenia tego terenu jako całości, a więc, wbrew twierdzeniom skargi, nie było w tym przypadku potrzeby wprowadzania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że przebieg i "granice" owego cieku zostały w sposób wyraźny wyznaczone na rysunku Planu, co dodatkowo pozbawiało analizowany zarzut skargi relewancji prawnej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu z pkt 8 skargi, dotyczącego naruszenia § 137 w zw. z § 143 ZTP poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 2 Uchwały pojęcia "reklama" i to w drodze modyfikacji definicji tego pojęcia zawartej ustawie o drogach publicznych, Sąd I instancji zaznaczył w pierwszej kolejności, że zasadniczo nie wykluczał on możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż zdaniem tego Sądu był to jeden z typowych środków techniki prawodawczej, przewidziany w § 146 ZTP, którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie ZTP. Niemniej jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, istnieją w tym zakresie istotne obostrzenia w stosunku do dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP).

Według Sądu I instancji, w takim akcie nie powtarza się bowiem przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (zob. § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP), a w związku z tym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (dopuszczalne jedynie wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Dodatkowo, za niedopuszczalne uznać należy również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprost nie objaśnił, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu, co potwierdza § 149 ZTP.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji nie dopatrzył się takich niedopuszczalnych zabiegów, w przypadku kwestionowanej definicji "reklamy" z § 2 pkt 2 Uchwały. Przede wszystkim podkreślono, że u.p.z.p. – będąca "najbliższym" merytorycznie aktem normatywnym wyższym rangą względem planu miejscowego – nie definiowała terminu "reklama", ani się nim nawet nie posługiwała, gdyż w ustawie tej mowa była jedynie o "tablicach i urządzeniach reklamowych" – których wprost dotyczył art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższych uwag organ stanowiący Gminy mógł wprowadzić określone warunki sytuowania lub, jak w tym przypadku, nawet zakaz sytuowania reklam, na terenach o przeznaczeniu rolniczym, a w celu uczynienia tekstu Planu bardziej czytelnym – zdefiniować pojęcie "reklamy" na jego potrzeby. Definicja ta, w ocenie Sądu I instancji, nie prowadziła do nieuprawnionej modyfikacji aktu wyższego rzędu – u.d.p. – albowiem zakresy przedmiotowe aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy oraz u.d.p. nie pokrywały się ze sobą.

Zaznaczono przy tym, że definicja zawarta w art. 4 pkt 23 u.d.p. miała zastosowanie do regulacji zawartych w u.d.p., która normuje problematykę dróg, a wprowadzony w niej tzw. "słowniczek pojęć" wyraźnie odnosi się tylko i wyłącznie do tej ustawy. Ponadto według Sądu I instancji, także sama definicja "reklamy" z art. 4 pkt 23 u.d.p. wskazywała na jej ścisłe powiązanie z regulacjami dotyczącymi dróg publicznych i została sformułowana w celu określenia charakteru tego rodzaju obiektu ("reklamy") oraz odróżnienia go od innych obiektów podobnych umieszczonych przy drogach publicznych "w polu widzenia użytkowników drogi". Stąd wskazano, że zamieszczenie w akcie prawa miejscowego (planie miejscowym), wydanym w oparciu o przepisy u.p.z.p., definicji "reklamy" na potrzeby tego aktu, nie stanowiło nieuprawnionej modyfikacji definicji zawartej i sformułowanej na potrzeby u.d.p. Ubocznie Sąd I instancji nadmienił, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), tj. z dniem 11 września 2015 r., do u.p.z.p. miało zostać wprowadzone i zdefiniowane pojęcie "reklamy".

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta pozostawała jednak bez wpływu na wynik niniejszej kontroli prawidłowości § 2 pkt 2 Uchwały, gdyż sądowa kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia tego aktu. Jednocześnie odnośnie zarzutu z pkt 9 skargi, wytykającego naruszenie art.

15. ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie sprzeczności pomiędzy ustaleniami Planu, a kierunkami wyznaczonymi w Studium, wyrażającej się w tym, że Studium dopuszczało możliwość lokowania na obszarze objętym Planem zabudowy siedliskowej, gdy tymczasem w samym Planie zakazano jej lokowania, Sąd I instancji nie dopatrzył się takiej sprzeczności. Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie na pełną akceptację zasługiwały wywody z odpowiedzi na skargę, w której pełnomocnik organu trafnie wskazał i zinterpretował odnośne postanowienia Studium i na tej podstawie wysnuł prawidłowy wniosek, iż w świetle tych postanowień dopuszczalne było ustanowienie zakazu zabudowy siedliskowej na terenie objętym Planem. Ponadto w kwestii zarzutów z pkt 10 skargi, dotyczących naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez brak zamieszczenia stosownych ogłoszeń w BIP Urzędu Gminy, wymaganych przez art. 39 u.u.i.ś. oraz w prasie miejscowej, Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że art. 39 u.u.i.ś., odnosił się do odrębnej procedury, związanej w tym przypadku ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko i jako taki nie stanowił on elementu procedury planistycznej, który mógłby ważyć na jej prawidłowości. Dlatego jedynie ubocznie zaznaczono, że o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz możliwości zapoznania się ze sporządzanymi dokumentami planistycznymi społeczeństwo zostało powiadomione w ogłoszeniu i obwieszczeniach Wójta, także za pośrednictwem BIP. Podobnie niezasadny okazał się również zarzut niezamieszczenia wymaganych ogłoszeń w prasie miejscowej, gdyż, w ocenie Sądu I instancji, gminny miesięcznik "[...] " spełniał wymogi definicyjne stawiane "prasie" w przepisach u.p.p. Taki wniosek był zdaniem Sądu I instancji tym bardziej uprawniony, że jak podkreśla się w doktrynalnych analizach definicji "prasy" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., poszczególne elementy tej definicji nie mają jednakowej rangi, gdyż w praktyce tylko niektóre z nich uznawane są za kluczowe (jak np. wymóg periodyczności), a inne jedynie za pomocnicze, czyli takie, których brak nie przesądza o utracie przez dany periodyk statusu prasy. Podkreślono przy tym, że akurat oznaczenie daty wydania zalicza się powszechnie do tej drugiej kategorii, tj. elementów pomocniczych. Ponadto zaznaczono, że w rozpoznawanej sprawie uwagi autora skargi co do konieczności odróżniania daty zamknięcia numeru czasopisma oraz daty jego wydania (ukazania się pisma w obrocie) nie mogły podważyć oceny prawidłowości kontrolowanej procedury planistycznej, skoro jednocześnie nie wykazano, aby w tym postępowaniu kwestia ta miała istotny wpływ na realizację uprawnień podmiotów, ochronie których analizowana regulacja miała służyć, a zwłaszcza, aby doszło do naruszenia interesu skarżącego. Sąd I instancji dodał przy tym, że jak wynikało z dokumentacji planistycznej, skarżący skorzystał z możliwości złożenia wniosków oraz uwag do projektu Planu, także przy jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Dodatkowo, jako całkowicie bezzasadny, Sąd I instancji uznał zarzut z pkt 11 skargi, dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP, przez nieuprawnioną modyfikację wzorów ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu, zawartych w załącznikach nr 2 i 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), która to modyfikacja polegała na zamieszczeniu w odnośnych ogłoszeniach dotyczących (projektu) Planu także informacji w ww. wzorach nieprzewidzianych. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie Wójta, który w tych ogłoszeniach zamieścił również dodatkowe informacje, związane z toczącą się równolegle procedurą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, było z punktu widzenia ekonomiki działania jak najbardziej racjonalne, a zarazem zupełnie pozbawione negatywnego wpływu na procedurę planistyczną. Podkreślono bowiem, że celem ustalania wzorów dokumentów w powszechnie obowiązujących przepisach prawa było zagwarantowanie przez ustawodawcę, że oczekiwane minimum informacji znajdzie się w takich dokumentach (w tym przypadku: ogłoszeniach) i to w oczekiwanym przez ustawodawcę brzmieniu. Tym samym, według Sądu I instancji, procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej Uchwały w żadnej mierze nie mogło "zaszkodzić" umieszczenie jeszcze innych informacji w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia Planu oraz o wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Podobnie bezzasadny okazał się w ocenie Sądu I instancji zarzut z pkt 12 skargi, dotyczący naruszenia art. 17 pkt 4 i 12 u.p.z.p., przez niewywiązanie się przez Wójta z obowiązku rozpatrzenia wniosków oraz uwag złożonych do Planu. Zaznaczono bowiem, że znajdujące się w dokumentacji prac planistycznych wykazy wniosków oraz uwag zgłoszonych do projektu Planu zawierały kolumnę pt. "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy" i zostały opatrzone podpisem piastuna tego organu – co czyniło zadość ustanowionemu w ww. przepisach wymogowi "rozpatrzenia" wniosków i uwag, zaś oczekiwanie zachowania w takim przypadku przez wójta formy zarządzenia nie znajdowało dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Z kolei odnosząc się do zarzutu z pkt 13 skargi, dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. przez uchybienie 21-dniowemu terminowi wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że termin ten został zachowany. Podkreślono przy tym, że wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu. Jednocześnie według Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, z przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wcale nie wynikało, aby analizowany termin był "terminem, którego początkiem jest pewne zdarzenie" w rozumieniu art. 57 § 1 k.p.a., wobec czego organ zasadnie przy obliczaniu tego terminu uwzględnił (wliczył) także pierwszy dzień wyłożenia projektu Planu. W odniesieniu zaś do zarzutu z pkt 14 skargi, dotyczącego naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d u.u.i.ś. poprzez brak zamieszczenia wymienionych w nich informacji (o projekcie Planu, o opinii RDOŚ, o opinii PPIS, o prognozie oddziaływania na środowisko, o opracowaniu ekofizjograficznym) w publicznie dostępnych wykazach danych, Sąd I instancji zaznaczył, że przywołane przepisy dotyczyły odrębnej, od procedury uchwalania planu miejscowego, instytucji prawnej, jaką było udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, unormowane w przepisach działu II (art. 8-28) u.u.i.ś. Z tego względu według Sądu I instancji, ich dochowanie nie mogło stanowić kryterium oceny prawidłowości kontrolowanej procedury planistycznej. W ocenie Sądu I instancji, nie podlegał uwzględnieniu także zarzut z pkt 15 skargi, dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a i lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez wystąpienie o uzgodnienie projektu Planu również do podmiotów spoza ustawowego katalogu podmiotów (organów) opiniujących. Zdaniem Sądu I instancji, nie stanowiło naruszenia procedury planistycznej wystąpienie przez Wójta o opinie m.in. przedsiębiorstw (spółek) zajmujących się dystrybucją albo przesyłaniem energii elektrycznej, gazu, łącznością publiczną, regulacją stosunków wodnych i in. w zakresie dotyczącym terenu objętego Planem, jako że w świetle art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p., organ gminy, niezależnie od obowiązku uzyskania obligatoryjnych opinii i uzgodnień przewidzianych w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., uprawniony był dla właściwego wykonania zadań w ramach uchwalania planu miejscowego do zbierania dodatkowych informacji niezbędnych dla sformułowania ustaleń planu wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w tym określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co niewątpliwie wiązać się musiało z analizą w przedmiocie uzbrojenia określonego terenu i eksploatacji urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę, wniósł skarżący kasacyjnie – S.W..

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi w kwestionowanej części naruszenie przepisu:

1. 1. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 18, art. 19, art. 20 u.o.z. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy upoważniają organy gminy do nałożenia ustaleniami planu miejscowego nakazu prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu w granicach archeologicznych stref ochrony konserwatorskiej, a także nakazu uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę,
2. 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu zależne jest od tego, czy ustalenia planu miejscowego zmieniają rolnicze przeznaczenie terenu,
3. 3. art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy obliczaniu terminu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu do stosownego terminu wyłożenia wlicza się pierwszy dzień wyłożenia,
4. 4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalenie planu miejscowego nie wymaga odrębnego głosowania przez radnych niesprzeczności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Na samym początku, przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd II instancji podkreśla, że podstawą zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego jest nie tylko wykazanie naruszenia przez organ prawotwórczy samego obiektywnego porządku prawnego, ale także równocześnie naruszenie przez normy planu konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Należy jednak podkreślić, że naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie przez postanowienia planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe ustalenia wstępnie, Sąd II instancji nie podziela pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w zw. z art. 18, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane przepisy upoważniają organy gminy do nałożenia ustaleniami planu miejscowego nakazu prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu w granicach archeologicznych stref ochrony konserwatorskiej, a także nakazu uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd stwierdza, że skarżący kasacyjnie nie wykazał w omawianym zarzucie jaki konkretny interes prawny skarżącego kasacyjnie, jako właściciela działek objętych postanowieniami kwestionowanego miejscowego planu, został naruszony, i w jaki sposób, w związku z podnoszoną w skardze kasacyjnej okolicznością upoważniającą organy gminy do nałożenia ustaleniami planu miejscowego nakazu prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu w granicach archeologicznych stref ochrony konserwatorskiej.

Jednocześnie wskazany zarzut skargi kasacyjnej ma charakter ogólnikowy, brak jest osadzenia zarzutu w systemie prawa ochrony zabytków i szczegółowej analizy prawnej, z której wynikałoby, że organ planistyczny nie mógł się wypowiedzieć w przedmiocie omawianego wzorca planu miejscowego, gdyż czyni to za niego ustawa.

Sąd II instancji nie podziela także drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu zależne jest od tego, czy ustalenia planu miejscowego zmieniają rolnicze przeznaczenie terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. I znowu, w tym miejscu, Sąd II instancji stwierdza, że skarżący kasacyjnie nie wykazał w omawianym zarzucie jaki konkretny interes prawny skarżącego kasacyjnie, jako właściciela działek objętych postanowieniami kwestionowanego miejscowego planu, został naruszony i, w jaki sposób, w związku z podnoszoną w skardze kasacyjnej okolicznością. Stąd zarzut jest nieuzasadniony.

Na marginesie Sąd II instancji zauważa, że ww. przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, które należy podzielić. W tej sytuacji stanowisko kontrolowanego Sądu I instancji podnoszące, że w jego przekonaniu nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tj. tereny rolne i tereny wód powierzchniowych, a to z uwagi na fakt, że występowanie na terenie o przeznaczeniu rolniczym cieku wodnego – tym bardziej takiego, który, jak wynika z odpowiedzi na skargę, pełni w istocie funkcję rowu melioracyjnego (co potwierdza m.in. pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu, Inspektorat w Przeźmierowie z siedzibą w Baranowie z 11.02.2013 r., w dokumentacji planistycznej) – nie zmienia rolniczego przeznaczenia tego terenu jako całości, a więc, wbrew twierdzeniom skargi, nie było w tym przypadku potrzeby wprowadzania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu – nie stanowi wyrazu błędnej wykładni omawianego przepisu o jakiej mowa w zarzucie skargi kasacyjnej.

Albowiem, co jest istotne, Sąd I instancji, zauważył, że niezależnie od tego przebieg i "granice" owego cieku zostały w sposób wyraźny wyznaczone na rysunku Planu, co dodatkowo pozbawia analizowany zarzut skargi relewancji prawnej. Tym samym, Sąd I instancji nie wykluczył w realiach rysunku kontrolowanego planu, wyodrębnienia graficznego na terenie rolniczym, obszaru właściwego dla rowów melioracyjnych, co jest zgodne z przedstawioną powyżej wykładnią, aczkolwiek nie tak wyraźnie wyartykułowane.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy obliczaniu terminu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu do stosownego terminu wyłożenia wlicza się pierwszy dzień wyłożenia. Zarzut ten jest poddany kontroli przez Sąd II instancji, gdyż dotyczy kwestii uniwersalnych dla każdego właściciela nieruchomości objętych planem, a mianowicie procedury jego uchwalenia. Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wójt gminy ogłasza "o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami".

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że, nawet gdyby przyjąć, iż dni wyłożenia liczy się zgodnie ze sposobem obliczania terminów określonym w k.p.a., to i tak nie został zachowany wymóg terminowego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Skoro zatem początkiem wyłożenia projektu Planu był dzień 26 marca 2013 r., to w świetle przywołanego przepisu ostatnim dniem wyłożenia powinien być 16, a nie 15 kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu II instancji, wbrew twierdzeniom zarzutu skargi kasacyjnej, z przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w żaden sposób bezsprzecznie nie wynika, aby analizowany termin był "terminem, którego początkiem jest pewne zdarzenie" w rozumieniu art. 57 § 1 k.p.a. Wobec powyższej konstatacji uzasadnione prawnie jest stanowisko Sądu I instancji, że organ prawidłowo przy obliczaniu tego terminu uwzględnił (wliczył) także pierwszy dzień wyłożenia projektu Planu.

Sąd II instancji stwierdza - wobec zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 pkt 11 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy obliczaniu terminu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu do stosownego terminu wyłożenia wlicza się pierwszy dzień wyłożenia - że kwestia ta nie była bezpośrednio przedmiotem skargi a także stanowiska/oceny prawnej Sądu I instancji. Zadaniem Sądu II instancji jest kontrolowanie zgodności z prawem wyroków sądów I instancji w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, ale nie podejmowanie za nie kontroli po raz pierwszy.

W związku z tym, zarzut ten jest nieuzasadniony. Jedynie na marginesie, w znaczeniu informującym, Sąd II instancji dodatkowo zauważa, że jak wynika z odpowiedzi na skargę organu, pismem z dnia 28 marca 2013 r., doręczonym w dniu 3 kwietnia 2013 r., na wniosek Skarżącego, przesłano jemu przedmiotowy projekt wyłożony do publicznego wglądu wraz z informacją o terminie składania uwag. W zakreślonym terminie Skarżący złożył swoje uwagi.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalenie planu miejscowego nie wymaga odrębnego głosowania przez radnych niesprzeczności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarzut ten jest poddany kontroli przez Sąd II instancji, gdyż dotyczy kwestii uniwersalnych dla każdego właściciela nieruchomości objętych planem, a mianowicie procedury jego uchwalenia.

Odnosząc się do wskazanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd II instancji w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie II OSK 1627/07 (Lex 470909), że "Rada gminy narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, jednak naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy, skutkując nieważnością podjętego planu". Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, która powinna nastąpić przed jego uchwaleniem, jednakże połączenie tej czynności z uchwaleniem planu nie prowadzi automatycznie do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby głosowanie nad zgodnością projektu planu ze studium nie zostało połączone z głosowaniem nad całością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje zarazem, aby jednoczesne głosowanie o zgodności projektu planu ze studium oraz o przyjęciu planu doprowadziło do takich jak wyżej opisanych skutków.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.