Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 575/14 oddalił skargę [...] - Zarządu Okręgowego w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:
W dniu [...] maja 2014 r. do Rady Miasta Z. wpłynęło wezwanie [...] - Zarządu Okręgowego w Z. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Zdaniem wnioskodawcy, uchwała narusza jego interes prawny oraz została podjęta z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z naruszeniem rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe (Dz. U. Nr 132 poz. 1479 określane dalej jako rozporządzenie MON z dnia 4 października 2001 r.), a w drodze analogii również strzelnice myśliwskie.
W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta Z. pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że Rada Miasta w dniu [...] maja 2014 r. pozostawiła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bez rozpatrzenia ze skutkiem jego nieuwzględnienia.
[...] - Zarząd Okręgowy w Z., powołując się na art. 94 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., określanej dalej jako "u.s.g.") wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Z., zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001 r., żądając stwierdzenia jej niezgodności z prawem w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Z. przy ul. [...], jak również działek o nr [...].
Skarżący wskazał, że na mocy aktu notarialnego nabył w dniu [...] września 1994 r. od Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną budynkami strzelnicy na cele statutowe [...], które decyzją Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] maja 2000 r. zostały dopuszczone do użytkowania jako strzelnica myśliwska. Podkreślił, że obiekty tego typu jak strzelnica łowiecka winny być budowane i eksploatowane zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie i również zabudowa sąsiadująca ze strzelnicami powinna być projektowana i wznoszona w oparciu o przepisy szczególne. Takim przepisem jest rozporządzenie MON z 4 października 2001 r., którego § 22 stanowi, iż w strefach ochronnych wokół strzelnicy nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, zaś § 26 stawia określone wymogi w zakresie projektowania dróg dojazdowych w strefach ochronnych, które znajdą tu zastosowanie zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1673/99).
Oznacza to, że na etapie przygotowania dokumentu studium uwarunkowań powinno się wziąć pod uwagę okoliczności znane Urzędowi Miasta w Z. z urzędu, tj. fakt istnienia strzelnicy i konieczność takiego kształtowania ładu przestrzennego, który uwzględnia tą okoliczność i respektuje przepisy szczególne w tym zakresie. Żaden z dokumentów przygotowywanych przez Urząd Miasta w Z. w prognozach oddziaływania na środowisko, czy też analizy studium nie uwzględnia faktu istnienia strzelnicy, nie odnosi się do zagrożeń związanych z wykonywaniem strzelań przy użyciu ostrej amunicji myśliwskiej, co stwarza realne niebezpieczeństwo dla osób zamieszkujących na działkach znajdujących się w strefie ochronnej.
Skarżący podkreślił, iż przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały powinny być działka 468 - własność wnioskodawcy, jak również działki znajdujące się w promieniu strefy ochronnej.
Przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne narzucają na organy samorządu szczególne obowiązki w zakresie planowania przestrzennego w sąsiedztwie takich obiektów.
Skarżący podkreślił, ze wskazana w skardze uchwała w swojej części opisanej w petitum skargi naruszyła interes prawny skarżącego, albowiem zgodnie z art. 34 ust. 7 ustawy z dnia 13 stycznia 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226), ustawowym zadaniem [...] jest prowadzenie i organizacja szkoleń strzeleckich. Zadania te winny być realizowane w sposób bezpieczny i niezagrażający osobom postronnym, w tym również mieszkańcom nieruchomości sąsiednich. Niestety naruszenie obowiązków w zakresie wytyczenia strefy ochronnej spowodowało, iż wykonywanie zadań statutowych [...] nie jest możliwe, zaś mieszkańcy okolicznych posesji są zagrożeni w trakcie wykonywania strzelań. Tak więc naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy wynika wprost z niezastosowania się przy planowaniu przestrzennym do przepisów szczególnych w zakresie eksploatacji strzelnic.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że studium było trzykrotnie zmieniane. Zmiany te obejmowały tylko część ustaleń tego dokumentu i zostały uchwalone uchwałami Rady Miasta Z: nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Żadna z wyżej wymienionych uchwał nie dotyczyła zmiany funkcji terenu będącego przedmiotem skargi.
Organ podkreślił, że w jego ocenie skarżący nie wykazał bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Tym samym nie wykazał, iż posiada interes prawny legitymujący go do złożenia skargi. W konsekwencji skarżący nie wykazał również naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia. Złożona skarga dotyczy nie tylko działki nr [...] (obręb [...]) położonej w Z. przy ul. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym [...], ale także 83 działek położonych w jej pobliżu. Tylko 7 z tych działek jest gruntami komunalnymi, kolejne 4 należą do firm i instytucji, a pozostałe należą do właścicieli prywatnych. Wiele z tych działek jest zabudowanych domami jednorodzinnymi, których właściciele domagają się likwidacji istniejącej strzelnicy.
Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia zapisów art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. braku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, organ stwierdził, że jest on bezzasadny. Fakt istnienia strzelnic na terenie miasta Z. został odnotowany w § 5 tomu I studium. Ostatecznie Rada Miasta Z. przesądziła jednak o innej funkcji dla tych terenów. Działka nr [...] obręb [...] położona przy ul. [...] w Z., będąca w użytkowaniu wieczystym [...] zlokalizowana jest w granicach osiedla mieszkaniowego. Teren ten od wielu lat w kolejnych dokumentach planistycznych przeznaczany był pod rozwój takiego właśnie budownictwa i aktualnie w dużej mierze zabudowany jest domami jednorodzinnymi. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Z., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r. teren przedmiotowej strzelnicy zlokalizowany jest w jednostce [...], określonej jako teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, dla której możliwe jest przeznaczenie zamienne na teren dominacji zabudowy usługowej komercyjnej.
Pozostałe wymienione w skardze działki zlokalizowane są w części w wyżej wymienionej jednostce [...] i w części w jednostce [...], wskazanej jako teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Ponadto, przed uchwaleniem zaskarżonego studium obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Z. uchwalone uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. W dokumencie tym działka nr [...] obręb [...] położona przy ul. [...] w Z. była zlokalizowana w jednostce określonej jako obszar rozwoju zabudowy jednorodzinnej "[...]".
W chwili nabywania przez skarżącego działki nr [...], tj. w 1994 r., obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Z., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 10 poz. 138). Zgodnie z tym planem, teren strzelnicy zlokalizowany był w jednostce oznaczonej symbolem 196 - US, opisanej jako teren istniejącej zabudowy myśliwskiej (strzelnica), dla którego ustalona była adaptacja obiektów i urządzeń, a także konieczność wprowadzenia zabezpieczeń, z uwagi na projektowaną w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową. Jednakże Rada Miasta Z. konsekwentnie w kolejnych dokumentach planistycznych uznawała, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i ich mienia konieczna jest docelowa likwidacja istniejącej strzelnicy.
Natomiast do czasu zmiany jej lokalizacji po stronie właściciela leży konieczność wprowadzenia stosownych zabezpieczeń, które umożliwią funkcjonowanie sąsiadujących terenów mieszkaniowych. W związku z tym ani w skarżonym studium, ani w pozostałych dokumentach planistycznych nie wyznaczono stref ochronnych, tym bardziej że przepisy prawa nie określają takich stref dla strzelnic myśliwskich. Przywoływane przez [...] rozporządzenie MON z dnia 4 października 2001 r. określa strefy ochronne, ale wyłącznie dla strzelnic położonych na obszarze garnizonu wojskowego, tj. na terenie zamkniętym. Obiekt omawianej strzelnicy myśliwskiej przy ul. [...] w Z. nie posiada takiego statusu, a zatem nie podlega regulacjom przytoczonego rozporządzenia i jednocześnie nie może być wyznaczony w studium jako teren zamknięty wraz ze strefą ochronną.
Tym samym bezzasadny jest również podniesiony w skardze zarzut niewyznaczenia, w myśl art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uzasadniając wyrok oddalający skargę wskazał na przesłanki warunkujące skuteczność wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz na charakter uchwały określającej studium, wynikający z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. określanej dalej jako u.p.z.p.). Sąd podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym, nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy strona skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym studium.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w chwili kiedy strona skarżąca nabywała prawo własności budynków i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na której znajduje się przedmiotowa strzelnica, obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta w Z. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Z. (Dz. Urz. Woj. Ziel. nr 10, poz. 138). Zgodnie z tym planem, nieruchomość na której znajduje się strzelnica, położona była w jednostce oznaczonej symbolem "196-US" z następującym przeznaczeniem "Teren istniejącej strzelnicy myśliwskiej. Adaptacja obiektów i urządzeń. Konieczność wprowadzenia zabezpieczeń z uwagi na projektowaną w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową".
Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta w Z. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], osiedla [...] i polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w Z. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 58, poz. 1181) przewidywał dla powyższej nieruchomości, położonej w jednostce oznaczonej symbolem "UC2", przeznaczenie pod usługi komercyjne dla których obowiązują ustalenia jak dla jednostki "UC1" (§ 12 pkt 1 uchwały), z zaznaczeniem, iż dopuszcza się tymczasowe przeznaczenie terenu pod funkcję sportową – strzelnica, do czasu realizacji ustaleń przypisanych dla tej jednostki (§ 12 pkt 2 uchwały).
Następnie Sąd wskazał przeznaczenie przewidziane dla jednostki "UC1" w powyższym planie (§ 11 uchwały) i stwierdził, że zapis o tymczasowej lokalizacji strzelnicy, a mianowicie jedynie do czasu realizacji ustaleń przypisanych dla tej jednostki oznaczonej symbolem "UC2", wynikał z zakazu lokalizowania strzelnic na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. przewidywał bowiem, że na terenie nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa strzelnica, oprócz zabudowy pod usługi komercyjne również możliwość lokalizacji mieszkań (§ 12 pkt 1 w zw. z § 11 pkt 2 lit b uchwały).
Zdaniem Sądu, z powyższych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. jednoznacznie wynika, iż jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego studium przeznaczenie spornego terenu uległo zmianie w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili nabywania nieruchomości, na której znajduje się sporna strzelnica. Ma to istotne znaczenie, gdyż wywodzenie naruszenia interesu prawnego przez studium można doszukiwać się w sytuacji znaczącej zmiany przeznaczenia terenu, mniej korzystnej w stosunku do poprzednio obowiązującego przeznaczenia. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia bowiem z zaskarżonego studium wynika, iż nieruchomość na której znajduje się sporna strzelnica, położona jest w jednostce oznaczonej jako [...] (str. 167 tom II Kierunki zagospodarowania przestrzennego - załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały), przeznaczonej na teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami z możliwością przeznaczenia zamiennego – teren dominacji zabudowy usługowo – komercyjnej, czyli przeznaczenie to jest zbliżone z tym, które zostało określonego w planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Ostatecznie w planie zagospodarowanie przestrzennego z 2009 r. sporny teren został przeznaczony pod teren zabudowy usługowej (§ 24 w zw. z § 4 ust 2 pkt 4 uchwały RM Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. – teren oznaczony symbolem [...]).
Ponadto, zaskarżone studium nie mogło naruszać interesu prawnego skarżącego z jeszcze innego powodu. W zaskarżonym studium zastrzeżono w odniesieniu do jednostki oznaczonej symbolem [...], że "istniejące przeznaczenie możliwe do zachowania lub dopuszczone do zmiany w przyszłych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które można realizować etapowo". Tym samym decyzję co do ostatecznego zachowania istniejącego stanu terenu studium, obejmującego sporną nieruchomość pozostawiono organowi uchwałodawczemu gminy na etapie już uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem w tym zakresie zaskarżone studium - przenoszące ostateczny wybór co do zachowania istniejącego stanu na dalszy etap procedury planistycznej - nie mogło bezpośrednio wpływać na sytuację prawną skarżącego, a w konsekwencji naruszać jego interesu.
W związku z powyższym na etapie uchwalania studium Rada Miejska w Z. nie miała podstaw do zakreślania stref ochronnych na podstawie § 20 i nast. rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001 r., w czym skarżący upatruje naruszenia swego interesu. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, stosowanie tych przepisów do strzelnic innych (w niniejszej sprawie strzelnicy myśliwskiej), niż zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia. Jego przedmiotowy zakres obejmuje bowiem wyłącznie strzelnice garnizonowe, zlokalizowane na obszarach garnizonów wojskowych, na terenach zamkniętych (§ 12 rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001 r.), tj. na terenach o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, którym status ten został nadany przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych - art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2014 r., II SA/Łd 460/14), a takim statusem niewątpliwie nie legitymuje się sporny teren.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażanym przez [...] (tyle tylko, że w sprawie II SA/Łd 460/14), iż stosowanie per analogiam przepisów rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001 r. do obiektów będących strzelnicami sportowymi jest ograniczeniem praw i wolności obywatelskich (wolności zabudowy działki, do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane) i sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa demokratycznego (art. 2 Konstytucji). Nie sposób natomiast podzielić stanowiska skarżącego doszukującego się naruszenia jego interesu prawnego przez zakwestionowane zapisy studium, przejawiające się w uniemożliwieniu mu realizacji ustawowego obowiązku prowadzenia i organizacji szkoleń (art. 34 pkt 7 ustawy Prawo łowieckie), które to zadanie winno być realizowane w sposób bezpieczny dla osób postronnych. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U z 2012 r., poz. 576 ze zm.), strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.
Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż możliwość negatywnego oddziaływania strzelnicy, zwłaszcza w zakresie możliwości wydostawania się pocisków, powinna się zamykać w obrębie samej strzelnicy i podmiot ją prowadzący jest obowiązany zapewnić taką jej organizację, aby powyższy obowiązek zachowania bezpieczeństwa był bezwzględnie realizowany. Z obowiązku tego nie zwalniałoby go nawet zapewnienie przez gminę dodatkowego obszaru chronionego wokół strzelnicy w akcie wewnętrznej polityki planistycznej jakim jest studium.
[...] – Zarząd Okręgowy w Z., zaskarżył opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały, tj. fakt, że mamy do czynienia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest możliwe skuteczne wykazanie naruszenia interesu prawnego ze strony skarżącej;
- 2) przepisów § 2 i następ. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r., poprzez przyjęcie, że nie można w drodze analogii stosować tych uregulowań do strzelnic myśliwskich;
- 3) przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji poprzez przyjęcie, iż przepis ten jest jedyną podstawą do uregulowania kwestii stref ochronnych strzelnicy myśliwskiej i nie ma innych przepisów szczególnych w tym zakresie, które powinno się stosować w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty kasator wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż skarga dotyczyła uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to w stosunku do takiej uchwały nie jest możliwe wykazanie naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, studium jest podstawą do podjęcia kolejnej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i określa ono kierunki i wytyczne, które są wiążące przy sporządzaniu przez organy gminy planu miejscowego. Tak więc nie można twierdzić, że uchwała podjęta w tym zakresie nie może naruszać interesu prawnego skarżącego, albowiem jeśli nie będą w studium zawarte postanowienia związane z usytuowaniem strzelnicy i bezpieczeństwem wokół strzelnicy w oparciu o przepisy szczególne, to przy uchwalaniu planu organ podejmujący decyzje w tym zakresie nie będzie musiał uwzględniać tych uwarunkowań jako niezawartych w dokumencie studium.
Sąd naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że zakaz wynikający z tego rozporządzenia dotyczy jedynie strzelnic wojskowych. Stanowisko takie jest sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych w podobnych sprawach, wskazującym, że przy braku przepisów szczególnych regulujących kwestie strzelnic myśliwskich należy w drodze analogii stosować te właśnie przepisy – por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1673/99). We wskazywanej sprawie NSA mając świadomość, iż nie istnieją regulacje szczególne dla strzelnic myśliwskich zdecydował się na zastosowanie w drodze analogii przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, które regulują podobne kwestie.
Nie można więc twierdzić, że różne stanowisko [...] w innych postępowaniach, w których np. twierdzono, że te przepisy nie mają zastosowania do strzelnic myśliwskich zwalnia Sąd od przeprowadzenia analizy w tym zakresie, albowiem o tym, czy należy stosować inne przepisy w drodze analogii, czy też nie, nie może decydować wola osoby zainteresowanej. Stosowanie przepisów jest wyłączną domeną Sądu i to on bez względu na wcześniej prezentowane stanowisko [...] jest zobligowany do rozstrzygania w tej kwestii.
Za błędne strona skarżąca kasacyjnie uznała wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, jako jedynego przepisu normującego kwestie lokalizacji i budowy strzelnic. To, że strzelnica winna być budowana i organizowana w sposób wykluczający możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z powyżej wskazywanymi przepisami szczególnymi MON, które zawierają obowiązek tworzenia stref ochronnych wokół strzelnic. Przepis ustawy o broni i amunicji jest przepisem ogólnym regulującym kwestie bezpieczeństwa przy posługiwaniu się bronią, zaś uszczegółowieniem tego są kwestie techniczne związane z budową strzelnic i wytyczaniem stref ochronnych. Niewyznaczenie strefy ochronnej zgodnie z przepisami regulującymi budowę strzelnic ma również swoje konsekwencje w postaci naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), jak również przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1109).
Brak strefy ochronnej spowodował, iż w bezpośrednim sąsiedztwie strzelnicy na podstawie pozwoleń na budowę zaczęto realizować inwestycje mieszkaniowe, których właściciele następnie zaczęli uskarżać się na zbytnią bliskość ich budynków w stosunku do strzelnicy, co w konsekwencji powodowało liczne skargi, petycje i wystąpienia do władz miejskich. Tak więc pominięcie tej kwestii w procesie planowania zarówno na etapie studium, jak i planu zagospodarowania przestrzennego ma poważne konsekwencje zarówno dla mieszkańców, jak i użytkowników strzelnicy.
Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Rady, [...] nie wykazał, aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenie jego interesu prawnego. Studium nie przesądza o jednoznacznym przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości, ponieważ taką rolę pełni dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium wskazuje jedynie kierunki polityki przestrzennego rozwoju gminy. Nie zawiera ono postanowień jednoznacznie uniemożliwiających stronie skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przez co należy rozumieć, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie przedstawione przez stronę skarżącą.
W petitum skargi kasacyjnej wskazano, że została ona oparta na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uzasadniając jednak jej zarzuty naruszeniem przepisów postępowania mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającym na oddaleniu skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów w toku postępowania administracyjnego. Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazania jej podstaw i uzasadnienia są nieprawidłowe i niezasadne. Po pierwsze, powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przez Sąd prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu nie zaś na naruszeniu przepisów postępowania.
Po drugie, w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, w ramach którego mogłoby dojść do naruszenia przepisów postępowania przez organ – Radę Miasta Z. Po trzecie, rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bowiem przepis ten ma zastosowania w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. W sprawach ze skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego możliwe są trzy rodzaje rozstrzygnięć, z których dwa zostały uregulowane w art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś trzeci w art. 94 ust. 2 u.s.g.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, nie jest możliwe skuteczne wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę skarżącą.
Odnosząc się do trafności tego zarzutu stwierdzić należy, że z uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku nie wynika, aby Sąd stwierdził jakoby charakter sporej uchwały wykluczał skuteczne wykazanie przez stronę interesu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie art. 101 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (s. 10 uzasadnienia wyroku). W dalszej części uzasadnienia, przedstawiając tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd podzielił pogląd, że uchwały rady gminy w sprawie studium mogą być zaskarżone na podstawie art. 101 u.s.g., lecz prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie.
Podsumowując swoje rozważania w tej kwestii Sąd stwierdził, że wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy naruszenia jej interesu prawnego jest – co do zasady – możliwe dopiero po wejściu w życie planu miejscowego uwzględniającego postanowienia studium a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Odmienną kwestią jest dokonana przez Sąd ocena, wedle której skarżący nie wykazał aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami skarżonego studium.
W skardze kasacyjnej jako normę prawa materialnego z której wynikać miałaby podstawa do podniesienia zarzutu naruszenia zapisami studium interesu prawnego strony, a która to nie została uwzględniona przez Sąd I instancji, wskazano na "§ 2 i następne" rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 1479 ze zm.). Naruszenie to ma polegać na braku ustalenia w studium stref ochronnych wokół strzelnicy prowadzonej przez stronę skarżącą, których konieczność ustanowienia regulują przepisy ww. rozporządzenia. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które konkretnie przepisy zostały błędnie zinterpretowane lub zastosowane przez Sąd I instancji za wyjątkiem wskazania § 2 rozporządzenia, w którym zamieszczono definicje określonych pojęć. Z uzasadnienia skargi można wywieść, że kasatorowi chodziło o błędne uznanie przez Sąd wojewódzki, iż z uwagi na definicję strzelnicy garnizonowej (§ 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), Sąd I instancji stwierdził, że przepisy rozporządzenia nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Wymienione wyżej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać odkryte garnizonowe strzelnice szkolne oraz ich usytuowanie, zapewaniające spełnienie wymagań art. 4, art. 5 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 1). W myśl § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, według stanu prawnego obowiązującego na dzień podejmowania uchwały, odkryta garnizonowa strzelnica szkolna, zwana dalej "strzelnicą garnizonową" to obiekt budowlany położony na obszarze garnizonu wojskowego, wyposażony w stałe budowle zabezpieczające i stałe, trwale oznaczone linie otwarcia ognia i linie celów, którego strefa strzelań nie jest całkowicie zakryta lub zadaszona, przeznaczony do strzelania z małokalibrowej i średniokalibrowej broni osobistej, indywidualnej i zespołowej oraz małokalibrowej i średniokalibrowej broni pokładowej wozów bojowych, z wykorzystaniem amunicji karabinowej o kalibrze nie większym niż 7,62 mm i amunicji pistoletowej o kalibrze nie większym niż 9 mm, wystrzeliwanej z prędkością początkową nie większą niż 1.000 m/s i z energią początkową nie większą niż 3.800 J. W przywołanych przepisach prawodawca jednoznacznie określił, że regulacje te dotyczą strzelnic garnizonowych, położonych na obszarze garnizonu wojskowego.
Potwierdzeniem przedmiotowego ograniczenia zakresu zastosowania rozporządzenia wyłącznie do strzelnic garnizonowych jest również § 12, który stanowi, że strzelnice garnizonowe sytuuje się na terenach zamkniętych, o których mowa w art. 3 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis stanowi, że za teren zamknięty należy rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego. Według art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Skoro strzelnica usytuowana na działce nr [...], obręb [...] w Z. przy ul. [...] nie może być uznana za teren zamknięty w rozumieniu ww. przepisów prawa i nie jest strzelnicą garnizonową, to prawidłowo Sąd I instancji ocenił nieskuteczność wykazania przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego postanowieniami uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium, z uwagi na brak wyznaczenia stref ochronnych.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie znajduje uzasadnienia zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia poprzez analogię do innych strzelnic, nie będących strzelnicami garnizonowymi, bowiem nie istnieje tego rodzaju luka prawna w tym zakresie, która konieczność taką by powodowała. Art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576) stanowi, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nie naruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Doprecyzowaniem tej regulacji są akty wykonawcze wydane do ww. ustawy, np. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341).
Powołany zaś wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1673/99 wydany był w innym stanie faktycznym sprawy, której przedmiotem było zatwierdzanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu wskazania przez Sąd I instancji art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, jako jedynego przepisu określającego warunki lokalizacyjne, budowlane i organizacyjne strzelnic, należy wyjaśnić, że odwołanie się do tego przepisu miało na celu jedynie wykazanie, że również z tej normy prawnej nie wynika obowiązek ustalenia przez gminę w studium dodatkowego obszaru chronionego wokół strzelnicy. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należy w pełni zaaprobować. Rolą Sądu wojewódzkiego nie było przy tym poszukiwanie przepisów prawa, które potencjalnie mogłyby stanowić o interesie prawnym strony skarżącej, ale dokonanie oceny, czy wykazane w skardze naruszenie interesu prawnego miało uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa w odniesieniu do konkretnych zapisów uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zamieszczono stwierdzenie, że niewyznaczenie strefy ochronnej stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie, chcąc postawić Sądowi I instancji określony zarzut, zobowiązany był bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jego zdaniem Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tak sformułowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólna uwaga o naruszeniu przepisów wymienionych rozporządzeń nie odpowiada wymogom art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwiając ocenę ich zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, czy też poszukiwać norm w aktach prawnych, którym mógłby uchybić Sąd I instancji.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.