Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1027/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi P. J. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), odmówił nakazania J. Gochowi wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, zlokalizowanego na działce nr A, położonej w B. u zbiegu ulic Z. i P..
P. P. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że przedmiotowa inwestycja wybudowana została za blisko jego budynku. Ściana budynku winna być usytuowana w odległości 8 m od granicy działki. Zwrócił uwagę, że prowadzona budowa jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy, wydanej dla tej budowy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę dowodzą, że obiekt nie jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Realizowany jest obiekt o wymiarach w rzucie 20,30 x 21,75 x 9,91 x 19,90 m i wysokości 12,98 m od zera do kalenicy. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację obiektu o wymiarach w rzucie 20,01 x 21,50 x 9,73 x 19,72 m i wysokości 12,98 m. Niewielka (0,92 - 1,85 %) zmiana parametrów w rzucie budynku nie może być uznana - w ocenie organu - za istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy, wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę badana była w trybie nadzoru. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], następnie zmienionej decyzją Starosty B. z dnia [...] lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. G., od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] oraz decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]. Tym samym, zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 5 i art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organy administracji w niniejszej sprawie w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wbrew zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oceniły zebrany materiał dowodowy. Przedwcześnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do ingerencji na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane w proces inwestycyjny.
Wątpliwości Sądu budzi zgodność wykonanych robót budowlanych z wytycznymi określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że z decyzji Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że organ w pkt 1a określił warunki kształtowania zabudowy, w tym linię zabudowy, wskazując, że biegnie ona od krawędzi jezdni ul. Przemysłowej na przedłużeniu budynku istniejącego tj. w odległości 3,0 do 8,0 m, natomiast od krawędzi jezdni ul. Z. po obrysie budynku istniejącego dla pozostałej części działki 8,0 m, dopuszcza się realizację rozbudowy linii zabudowy budynku istniejącego, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi.
Zdaniem Sądu, powyższy zapis wskazuje wprost, że od strony jezdni ul. Z. inwestor mógł budować, ale jedynie - co do zasady - po obrysie istniejącego budynku. Jak wynika jednak z map i zdjęć fotograficznych, obrys budynku od tej strony zmienił się. Z map tych wynika bowiem, że budynek pierwotny od strony ul. Z. tworzył tzw. uskok (o wymiarach 2,57 x 6,01 co wynika z k.123 akt admin. oraz z mapy do celów projektowych załączonej do decyzji z dnia 7 lutego 2014 r., a także ze szkicu do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r., k. 4), który przy pracach realizacyjnych został uwzględniony, ale jedynie na poziomie parteru. Ze zdjęć wynika natomiast, że w tym miejscu inwestor wykonał dodatkowe kondygnacje nad uskokiem (k. 151 i 152 akt admin.), które w tak zgromadzonym materiale dowodowym, nie wynika by były uwzględnione na mapach załączonych do decyzji o pozwoleniu na budowę, czy do projektu zamiennego.
Zatem okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości, czy inwestor rzeczywiście zastosował się do wytycznych określonych w decyzji o warunkach zabudowy i wybudował obiekt zgodnie z jego postanowieniami, tj. po obrysie dotychczasowego obiektu. Organy w tym zakresie w ogóle nie badały legalności powstałego obiektu, pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą - na każdym etapie postępowania - wątpliwości co do zgodności usytuowania budynku z ww. decyzją. Organy wskazały jedynie ogólnie, że inwestor dokonał zmian i rozebrał dotychczasowe fundamenty, ale nie określiły dokładnie, tj. nie porównały wymiarów dotychczasowego i nowopowstałego obiektu. Poza tym nie wyjaśniły, czy, i w jakim zakresie powyższe zmiany (jeśli były) zostały uwzględnione w projekcie zamiennym i czy są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, także w kontekście powstania także dodatkowych pięter nad tzw. uskokiem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w sytuacji braku naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr 20A- V.7721.2.2014,
- 2) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz ww. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego za niewystarczające do oceny, czy odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w przepisach odnośnie obiektu będącego przedmiotem sporu pomiędzy Stronami, miały istotny charakter w rozumieniu art, 50 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) de facto przyjął ustalenia poczynione w dniu 19.04.2016 r. podczas oględzin obiektu (k. 188), w tym dodatkowych pięter nad tzw. uskokiem, oraz dokonanych pomiarów wysokości budynku (k. 190), z których wynika, że obiekt został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże nie są to zmiany istotne, gdyż w rzucie budynku nie przekraczają one 0,92 - 1,85 % (vide str. 3 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...]).
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:
- 1. dopuszczenie dowodu z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie poczynione z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] na okoliczności zakresu odstępstw od ustaleń i warunków określonych w przepisach odnośnie obiektu będącego przedmiotem sporu pomiędzy Stronami,
- 2. zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
- 3. zasądzenie od P. P. na rzecz J. G. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Najpierw odnotować trzeba wadliwą konstrukcję podstaw kasacyjnych. Zarzut skargi kasacyjnej, niezależnie od wskazania przepisu, który został naruszony, powinien, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 P.p.s.a., zawierać wskazanie, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Takiego wskazania skarga kasacyjna nie zawiera. Skoro jednak wnoszący kasację powołał, jako naruszone, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., to podstawa kasacji, w tej części, ma charakter procesowy.
Odniesienie się do podstaw kasacji rozpocząć można od zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. W tym zakresie można ograniczyć się do odnotowania, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję i wydał wyrok. Przeprowadził zatem kontrolę administracji publicznej. Jako kryterium kontroli wskazał legalność zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a jest więc bezpodstawny.
Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Konieczne jest spostrzeżenie, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiera trzy jednostki redakcyjne (litery: a, b, c), z których każda reguluje naruszenia przepisów o innym charakterze, a wnoszący kasację nie tylko nie wskazał naruszonego przepisu, ale także nie opisał naruszenia w sposób pozwalający na ewentualne przyporządkowanie naruszenia do hipotezy jednego z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c. Stwierdził w opisie naruszenia, że nastąpiło błędne zastosowanie w sytuacji braku naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
Dodać warto, że nawet przyjęcie, że wnoszący kasację zakwestionował zastosowanie wszystkich przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., nie oznacza sprecyzowania przezeń zarzutu. Konieczne jest przecież, z uwagi na niesamodzielny charakter norm art. 145 § 1 P.p.s.a., zarzucenie naruszenia innego przepisu, które skutkować winno zastosowaniem dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Takiego wskazania nie ma także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że w uzasadnieniu jest mowa o ustaleniach Sądu, według wnoszącego kasacje błędnych ("uszło uwadze Sądu"), można zakwalifikować omawiany zarzut do hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wnoszący kasację nie powiązał żadnego innego przepisu procedury sądowej lub administracyjnej, który miał być naruszony.
W rezultacie należy uznać, że podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarżący nie podważył ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji oraz stanowiska Sądu w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracyjne.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego za niewystarczające, dla oceny istotności odstępstw, uznał ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu 19 kwietnia 2016 r. Tak więc w zakresie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do ustaleń faktycznych wnoszący kasację wyartykułował tezę, według której, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma właściwego wyjaśnienia, odnoszącego się do ustaleń faktycznych sprawy. Ten brak wyjaśnienia dotyczy, zdaniem skarżącego, ustaleń poczynionych w trakcie oględzin w dniu 19 czerwca 2016 r., z tym, że jako konkretne skarżący wymienia ustalenie w zakresie wysokości budynku oraz ustalenie dotyczące dodatkowych pięter nad tzw. uskokiem. W opisie naruszenia skarżący wyraził swoją ocenę, zgodnie z którą, ustalenia poczynione w trakcie oględzin pozwalają na przyjęcie, że obiekt został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak nie są to odstępstwa o charakterze istotnym, w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w rzucie budynku nie przekraczają 0,92-1,85%.
W związku z tym przypomnieć trzeba utrwalony pogląd, według którego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego zawiera. Odnosi się ono do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych, w tym zgodności tych robót z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oraz z przepisami, a więc okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).
Natomiast zarzut braku właściwego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska dotyczącego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. błędnego uznania przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny związany z prawidłowością wykonania robót budowlanych, dotyczy trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Odniesienie się do pozostałej części zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. rozpocząć należy od wskazania, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Jak już wyżej wskazano, wnoszący kasację w opisie naruszenia zawartym w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej stwierdził również, że to organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły stan prawny związany z prawidłowością wykonania robót, tzn. obiekt został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak nie są to zmiany istotne.
Taka ocena prawna wyrażona w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być przypisana do obowiązku podania w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie tylko podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale także jej wyjaśnienie. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego badały zgodność budowy z pozwoleniem na budowę i przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), kwalifikację stwierdzonych odstępstw uwzględniającą kryterium istotności (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). Wskazał na kwestię zgodności wykonanych robót z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy terenu, w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego. Uznał, że organy w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wbrew zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oceniły materiał dowodowy.
Tym samym, zdaniem Sądu, organy przedwcześnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do ingerencji, na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, w proces inwestycyjny. W dalszej części uzasadnienia Sąd skonkretyzował, że uchybienia te odnoszą się do okoliczności związanych z zakresem rozbiórki pierwotnie istniejącego budynku mieszkalnego, z zachowaniem określonej w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy, z wykonaniem obiektu od strony ulicy Z. po obrysie istniejącego budynku, z wykonaniem dodatkowych kondygnacji nad uskokiem. Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły, czy i w jakim zakresie zmiany (jeśli były) zostały uwzględnione w projekcie zamiennym i czy są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Przytoczone wyżej wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazuje na to, że nie ma wątpliwości co do stanowiska prawnego zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika ocena Sądu, według której, organy przedwcześnie przyjęły, że wykonane roboty są zgodne z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oraz przepisami. Sąd wskazał te normy prawa materialnego, w odniesieniu do których organy miały obowiązek takiego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych.
Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na braku akceptacji przez Sąd prawidłowo dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji odstępstw od projektu budowlanego i przepisów, dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów materialnoprawnych, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogą prowadzić rozważania odnoszące się do kwestii materialnoprawnych zawarte w opisie naruszenia i uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższych uwag dodać trzeba, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącego, okoliczności faktyczne zostały przez Sąd ustalone wadliwie (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.