Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 25/20 oddalił skargę V. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
W dniu 23 listopada 2018 r., skarżący, urodzony w [...] i posiadający obywatelstwo ormiańskie zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 27 stycznia 2020 r. wniósł do organu ponaglenie w przedmiocie jego wniosku o wydanie karty pobytu. Organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia i jednocześnie wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci dostarczenia aktualnego dokumentu podróży – paszportu, w terminie 60 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi skarżący pismem z 19 lutego 2020 r. wskazał, że od 6 roku życia nieprzerwanie przebywa na terytorium RP, w tym czasie nie opuścił granic Polski, gdyż nigdy nie dysponował dokumentem podróży. Zaznaczył że Ambasada [...] RP odmawia wydania mu dokumentu podróży, z uwagi na nieuregulowany stosunek do służby wojskowej.
Skarżący pismem z 23 marca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...], w zakresie nieterminowego rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także orzeczenia grzywny lub kwoty przyznawanej stronie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "ppsa").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący przedstawił pisma wysłane do Ambasady Republiki [...], zawierające prośbę o pomoc w uzyskaniu paszportu, jednak nigdy nie przedstawił odpowiedzi, z której wynikałoby, że nie może otrzymać dokumentu podróży oraz nie wykazał, że obiektywnie nie ma możliwości jego uzyskania, ani nie podjął nawet takiej próby.
W uzupełnieniu skargi, skarżący przedłożył zaświadczenie Konsula Republiki [...] w Polsce z 20 maja 2020 r., informujące, że skarżący w związku z nieodbytą obowiązkową służbą wojskową nie ma możliwości uzyskania paszportu Republiki [...] oraz że nigdy nie składał wniosku o wydanie nowego paszportu.
W dniu 1 czerwca 2020 r., związku z nieuzupełnieniem braków formalnych w postaci dostarczenia aktualnego dokumentu podróży, organ pozostawił wniosek skarżącego z 28 listopada 2018 r. bez rozpoznania.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, aby brak możliwości uzyskania dokumentu podróży traktować jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35), konieczne jest niebudzące wątpliwości, formalne, a zarazem ostateczne potwierdzenie, że skarżący nie może takiego dokumentu uzyskać. Takim potwierdzeniem będzie sformalizowana, wydana w trybie obowiązującym w danym kraju, odmowa wydania dokumentu podróży przy jednoczesnym wyczerpaniu ewentualnie przysługujących środków jej zaskarżenia. Istotne jest przy tym, aby odmowa nastąpiła z powodu przeszkód, których osoba ubiegająca o dokument podróży nie jest w stanie przezwyciężyć. Zdaniem Sądu, skarżący, ubiegając się o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy nie przedstawił formalnej i ostatecznej odmowy wydania mu dokumentu podróży przez właściwy organ państwa, którego jest obywatelem i z której wynikałoby, że nie ma on faktycznie możliwości uzyskania dokumentu podróży w tym państwie, skarżący nie złożył także żadnego formalnego wniosku w tym zakresie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.
Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.:
- a) art. 106 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że dla wykazania braku możliwości uzyskania dokumentu podróży konieczne jest formalne złożenie wniosku o wydanie dokumentu podróży, a tym samym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, uzasadniającym możliwość przedstawienia przez skarżącego innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, aniżeli dokument podróży, podczas gdy zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący przedstawił niebudzące wątpliwości dokumenty, że wobec braku odbycia służby wojskowej w [...] nie ma on możliwości uzyskać paszportu Republiki [...], od dziecka mieszka w Polsce i wobec sytuacji politycznej w Republice [...] odbycie służby wojskowej nie jest możliwe, a zatem skarżący nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży w rozumieniu tego przepisu;
- b) art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez jego niezastosowanie, bowiem Sąd pierwszej instancji, rozpatrując skargę, pominął w całości ww. normę prawną i nie wziął pod uwagę prawa skarżącego do poszanowania jego życia prywatnego oraz rodzinnego przez oddalenie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy skarżący ma prawo do szybkiego załatwienia sprawy, gdyż od wielu lat zamieszkuje w Polsce, centrum jego życia rodzinnego znajduje się w Polsce, tak więc pozostawienie sprawy bez rozpoznania rażąco narusza określone w tym przepisie przysługujące mu uprawnienia;
- 2) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz nie orzekł, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy organ nie podjął żadnej czynności w terminach określonych w art. 35 kpa oraz bezzasadnie pozostawił sprawę bez rozpoznania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z 23 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 1 czerwca 2020 r., co miało miejsce po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, organ pozostawił niniejszy wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącego braków formalnych wniosku w postaci dostarczenia paszportu. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu i uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest błędne. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że jedynym potwierdzeniem faktu, że skarżący nie może uzyskać paszportu z Ambasady [...] jest sformalizowana, wydana w trybie obowiązującym w danym kraju, odmowa wydania dokumentu podróży przy jednoczesnym wyczerpaniu ewentualnie przysługujących środków jej zaskarżenia. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja całkowicie odbiega od ratio legis omawianego przepisu, bowiem istotą tej regulacji prawnej jest sam fakt wykazania przez cudzoziemca, że nie ma on możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży i że jest to przypadek szczególnie uzasadniony. Nie ma natomiast znaczenia w jakiej formie to nastąpi. Skoro do akt sądowych skarżący przedłożył zaświadczenie Konsula Republiki [...] w Polsce z 20 maja 2020 r., informujące, że skarżący w związku z nieodbytą obowiązkową służbą wojskową nie ma możliwości uzyskania paszportu Republiki [...], to tym samym wykazał, że takiego dokumentu nie jest w stanie uzyskać, a w konsekwencji nie może on uzupełnić braków formalnych wniosku, o które wzywał go organ.
W pełni zatem udokumentował, że w jego sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, dający mu możliwość przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość niż paszport.
W pełni zasadna jest zatem podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 106 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał jego błędnej wykładni, przez co nieprawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że w jego sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zwalniający go z przedłożenia paszportu.
Tym samym zasługuje także na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przyznającego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego cudzoziemcowi znajdującemu się w zakresie jurysdykcji danego państwa. W świetle bowiem przedstawionych przez skarżącego okoliczności z jego pobytu w Polsce, które nie zostały przez organ zakwestionowane, wynika, że od 6 roku życia nieprzerwanie przebywa w Polsce i jest z tym państwem całkowicie związany. Skarżący podniósł, że nie rozumie, dlaczego teraz organy traktują jego sytuację życiową w Polsce inaczej niż przez te wszystkie lata, kiedy udzielano mu pozwolenia na pobyt. Skoro stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie się nie zmienił, to zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 § 2 kpa, organy bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Podzielając zatem stanowisko organu o zasadności pozostawienia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, a tym samym akceptując pozbawienie skarżącego prawa do poszanowania życia prywatnego, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 8 ust. 1 Konwencji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że konsekwencją błędnej wykładni art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach było zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji dokonania kontroli organu pod kątem bezczynności, której z pewnością organ w niniejszej sprawie się dopuścił. Z tego powodu należy uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa także za usprawiedliwione, bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Dokonując oceny w przedmiocie bezczynności organu, Sąd pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy mieć na uwadze dokonaną wykładnię art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, a także powołane powyżej okoliczności faktyczne z życia skarżącego.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), o czym strony zostały poinformowane.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800).