Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2835/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 158/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "ul. R [...]" w L. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy metalowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "ul. R. [...]" w L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy metalowej przy budynku usytuowanym przy ul. R. [...] w L. (działka [...], obręb B.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] września 2011 r. do Prezydenta Miasta Legnicy wpłynęło zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. R. [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy metalowej przy budynku usytuowanym przy ul. R. [...] w L. (działka [...], obręb B.).

Na podstawie załączonych do zgłoszenia dokumentów organ I instancji ustalił, że zgłoszenie wniesione przez inwestora jest sprzeczne z zapisami uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. Nr XVI/164/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy obejmującego obszar ograniczony ulicami: Muzealną, Fryderyka Skarbka, Wojciecha Korfantego, Adama Mickiewicza, Aleją Zwycięstwa, Leśną, Złotoryjską, Hutników i Nowym Światem (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 kwietnia 2001 r. Nr 37, poz. 367). Prezydent Miasta Legnica wskazał, że obszar objęty zamierzeniem budowlanym, a więc działka nr [...] obręb B., leży w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem A25MU, dla której § 7 ust. 1 miejscowego planu stanowi, że dla działek budowlanych określa się służebności w zakresie koniecznej dostępności przejść i przejazdów wg ustaleń rysunku planu.

Jak wynika natomiast z rysunku planu i jego legendy, normodawca od ul. R. na terenie nieruchomości budynkowej usytuowanej przy R. [...] w L. przewidział dojazd obsługujący (służebność dojazdu) dla działek budowlanych usytuowanych w jednostce strukturalnej A25MU. Ponadto Prezydent Miasta Legnicy wyjaśnił, że przejazd od strony ul. R. [...] jest wąskim przejazdem bramowym, który ze względu na duże obniżenie terenu w granicy podwórka pomiędzy budynkiem nr [...], a budynkiem [...] może służyć tylko do obsługi terenu dla budynków przy ul. Roosevelta [...] i [...] oraz od ul. T. [...] i [...]. Przejazd przy ul. M. pomiędzy budynkami nr [...] i [...] obsługuje z podobnych względów jedynie obszar pomiędzy tymi budynkami.

Natomiast do obsługi pozostałego dużego kwartału służą jedynie dwa przejazdy bramowe: jeden od strony ul. C., drugi (zgłoszony do zabudowy bramą wjazdową) od ul. R.. Z uwagi na powyższe zdaniem organu I instancji zabudowa bramy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego jak też uniemożliwi dostęp do terenu wspólnego użytkowania obszaru obsługującego (§ 5 ust. 3 miejscowego planu) znacznej grupie mieszkańców wskazanego kwartału. Działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, organ I instancji wydał decyzję o sprzeciwie wobec zgłoszenia wykonania w/w robót budowlanych.

Od w/w decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "R. [...]" w L., wskazując na § 5 ust. 3 i § 36 ust. 1 i 2 miejscowego planu, w którym przejazd bramowy między innymi przy ul. R. [...] służy do obsługi działek budowlanych wyznaczonych w kwartałach intensywnej zabudowy, dla których określa się wspólne użytkowanie bez prawa zabudowy z zagospodarowaniem określonym jako:

1. – tereny wspólnego użytkowania w zakresie dojazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych;
2. – dla całej działki obowiązuje zakaz zabudowy, w tym gospodarczej i garaży indywidualnych z dopuszczeniem garaży podziemnych lub wielopoziomowych oraz dostępnych publicznie, wg ustaleń na rysunku planu;
3. – dopuszcza się lokalizację sieci uzbrojenia oraz niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej dla uzbrojenia podziemnego.

W ocenie odwołującej Wspólnoty urządzenie - metalowa brama - objęta przedmiotowym zgłoszeniem, nie jest ani budynkiem gospodarczym, ani garażem, nie posiada powierzchni zabudowy, a więc jej montaż nie przekracza przepisu § 36 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu. Ponadto Wspólnota stwierdziła, że brama ma ograniczać dostęp jedynie osobom postronnym, nie zaś mieszkańcom i użytkownikom kwartału intensywnej zabudowy. Zamontowanie bramy nie będzie miało wpływu na ustanowioną służebność przejścia i przejazdu. Z uwagi na powyższe wspólnota mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Legnicy w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie montażu urządzenia - metalowej bramy.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy i odwołania stwierdził, że art. 29 ustawy Prawo budowlane stanowi katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że nie znajduje tutaj zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót jest dopuszczalne na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyliczenie obiektów i robót budowlanych w komentowanym artykule ma charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że tylko te obiekty i roboty mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, jakie wymienił ustawodawca.

W przedmiotowym postępowaniu przedmiotem zgłoszenia są roboty budowlane polegające na wykonaniu bramy metalowej jako część ogrodzenia posesji na terenie działki nr [...], obr. B., usytuowanej przy ul. R. [...] w L. W zgłoszeniu, stosownie do art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 cytowanej wyżej ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1. 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2. 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;
3. 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Zgodnie zaś z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając na uwadze powołane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane, jak również stan faktyczny niniejszej sprawy, Wojewoda uznał, że w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia budowlanego wniesiony przez Prezydenta Legnicy sprzeciw był zasadny. Wojewoda zgodził się z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji dotyczącą niezgodności przedmiotowego zmierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z § 5 ust. 3 planu dla obsługi działek budowlanych wyznaczonych w kwartałach intensywnej zabudowy określa się konieczne funkcjonalnie obszary obsługujące: wspólnego użytkowania, bez prawa zabudowy, z zagospodarowaniem określonym w § 36. Z kolei w myśl § 36 ust. 1 planu ustala się obszar obsługujący, określony w § 5 i oznaczony na rysunku planu. Zgodnie z ust. 2 artykułu 36, obszary, o których mowa w ust. 1, stanowią tereny wspólnego użytkowania w zakresie dojazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych:

1. 1) dla całej działki obowiązuje zakaz zabudowy, w tym gospodarczej i garaży indywidualnych z dopuszczeniem garaży podziemnych lub wielopoziomowych oraz dostępnych publicznie, wg ustaleń na rysunku planu,
2. 2) dopuszcza się lokalizację sieci uzbrojenia oraz niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej dla uzbrojenia podziemnego,
3. 3) dopuszcza się lokalizację minimalnych placów rekreacji i gospodarczych dla działek obsługiwanych,
4. 4) ustala się konieczność zagospodarowania na podstawie architektonicznego projektu zagospodarowania terenu uzgodnionego z organem administracji samorządowej.

Z treści wyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika - jak wskazał organ II instancji - że normodawca na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym zakazał zabudowy. Z powyższego zakazu zwolnione zostały jedynie sieci uzbrojenia, niezbędne obiekty infrastruktury technicznej dla uzbrojenia podziemnego oraz lokalizacja minimalnych placów rekreacji i gospodarczych dla działek obsługiwanych. W powyższym katalogu zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego normodawca nie umieścił bramy wjazdowej, dlatego zamierzenie polegające na wykonaniu bramy wjazdowej narusza ustalenia omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa "ul. R. [...]" w L. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i § 5 ust. 3 i § 36 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. Nr XVI/164/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy obejmującego obszar ograniczony ulicami: Muzealną, Fryderyka Skarbka, Wojciecha Korfantego, Adama Mickiewicza, Aleją Zwycięstwa, Leśną, Złotoryjską, Hutników i Nowym Światem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że powołany wyżej plan miejscowy zawiera wiele nieścisłości, które należy niewątpliwie poddać odpowiedniej wykładni. Normodawca w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego w jego § 36 ust. 2 pkt 1 zakazał zabudowy dla całej działki. Zapis ten - zdaniem strony skarżącej - zawiera dwie nieścisłości. Po pierwsze nie jest jasne jaką działkę normodawca miał na myśli. Obszar obsługujący, o którym mowa w § 36 ust. 1 planu odsyłający do § 5 obejmuje szereg działek w tym działkę nr [...] należącą do Gminy Legnica, która jako jedyna może spełniać swoją funkcję - wspólnego użytkowania w zakresie dojazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych. Po wtóre normodawca zastosował w tym przepisie pojęcie zabudowy, które nie jest nigdzie zdefiniowane.

Z tych względów winno się zastosować definicję najbliższą temu określeniu. Prawo budowlane w art. 3 zawiera słownik pojęć budowlanych i tak do pojęcia zabudowy najbliższe są określenia budynku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowli, obiektu liniowego oraz obiektu małej architektury. Jak wskazała strona skarżąca, brama stanowiąca element ogrodzenia, a w przedmiotowym wypadku z uwagi na fakt, że działka jest już zabudowana stanowi urządzenie budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 650/09). Z definicji zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Organ rozpoznając zgłoszenie budowy elementu ogrodzenia jakim jest brama wjazdowa winien jedynie przeanalizować czy budowa ta zapewnia możliwość użytkowania istniejącego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie można pod żadnym względem rozpatrywać zgłoszenia, jako samodzielnej budowy od podstaw. Jak już wcześniej wspomniano zgodnie 36 ust. 2 obszary, o których mowa w ust. 1 (obszar obsługujący), stanowią tereny wspólnego użytkowania w zakresie dojazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych.

Zdaniem skarżącego planowane przez inwestora urządzenie budowlane (brama wjazdowa) w żaden sposób nie zakłóca przeznaczenia obiektu. Brama ta ma bowiem ograniczyć dostęp jedynie osobom postronnym nie zaś mieszkańcom i użytkownikom kwartału intensywnej zabudowy. Zamontowanie bramy nie będzie miało wpływu na ustanowioną służebność przejścia i przejazdu, gdyż dostęp do urządzenia otwierającego bramę będzie miał każdy, któremu służebność ta przysługuje. Ponadto wskazać należy, że brama ta ze względu na jej charakter (otwierana) nie zabudowuje na stałe przejazdu.

Zatem argumentacja organu I instancji, że "zabudowa bramy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, jak też uniemożliwi dostęp do terenu wspólnego użytkowania obszaru obsługującego (§ 5 ust. 3 ustaleń ogólnych planu) znacznej grupie mieszkańców wskazanego kwartału" jest – w ocenie strony skarżącej - zupełnie nieuzasadniona. Na marginesie strona zaznaczyła także, że zamontowanie przedmiotowej bramy poprawi bezpieczeństwo mieszkańców (w tym niepełnosprawnych) oraz znajdujących się od strony podwórka pojazdów. Głównym zamierzeniem inwestora jest wyeliminowanie dostępu osób postronnych, które często spotykają się w przedmiotowym przejeździe lub na podwórku celem spożywania alkoholu.

Z uwagi na powyższe Wojewoda poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej bramy jako zabudowy naruszył przepis § 5 ust. 3 i § 36 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 25 października 1999 r. Nr XVI/164/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ślad za tym organ odwoławczy błędnie przyjął, że budowa bramy wjazdowej objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zatem zaskarżona decyzja jako sprzeczna z prawem, gdyż narusza przepisy prawa materialnego, winna ulec uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 158/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy metalowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Sąd stwierdził, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust.

1. 1) oraz "roboty budowlane" (ust.
2. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Powyższy przepis znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, bowiem w dniu [...] września 2011 r. do Urzędu Miasta Legnica wpłynęło zgłoszenie Wspólnoty Mieszkaniowej "R. [...]" zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy metalowej jako część ogrodzenia posesji usytuowanej przy budynku mieszkalnym od strony ul. R. [...] w L. (działka [...], obręb B.).

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W ocenie Sądu wniesienie sprzeciwu wobec w/w zgłoszenia było prawidłowe, bowiem roboty te są niezgodne z zapisami uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. Nr XVI/164/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy obejmującego obszar ograniczony ulicami: Muzealną, Fryderyka Skarbka, Wojciecha Korfantego, Adama Mickiewicza, Aleją Zwycięstwa, Leśną, Złotoryjską, Hutników i Nowym Światem (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 23 kwietnia 2001 r. Nr 37, poz. 367). Jak wynika bowiem z § 5 ust. 3 w/w planu dla obsługi działek budowlanych wyznaczonych w kwartałach intensywnej zabudowy określa się konieczne funkcjonalnie obszary obsługujące: wspólnego użytkowania, bez prawa zabudowy, z zagospodarowaniem określonym w § 36. Z legendy i rysunku planu wynika, że w takim kwartale, tj. A25MU, znajduje się budynek mieszkalny przy ul. ul. R. [...] w L..

Z kolei w myśl § 36 ust. 1 planu ustala się obszar obsługujący, określony w § 5 i oznaczony na rysunku planu. Zgodnie z ust. 2 § 36, obszary, o których mowa w ust. 1, stanowią tereny wspólnego użytkowania w zakresie dojazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych:

1. 1) dla całej działki obowiązuje zakaz zabudowy, w tym gospodarczej i garaży indywidualnych z dopuszczeniem garaży podziemnych lub wielopoziomowych oraz dostępnych publicznie, wg ustaleń na rysunku planu;
2. 2) dopuszcza się lokalizację sieci uzbrojenia oraz niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej dla uzbrojenia podziemnego;
3. 3) dopuszcza się lokalizację minimalnych placów rekreacji i gospodarczych dla działek obsługiwanych;
4. 4) ustala się konieczność zagospodarowania na podstawie architektonicznego projektu zagospodarowania terenu uzgodnionego z organem administracji samorządowej.

Z powyższych zapisów planu wynika, że na terenie całego kwartału A25MU, a nie dla jakiejś poszczególnej, oznaczonej numerem działki (kwartał = cała działka w rozumieniu tego planu), istnieje zakaz zabudowy, z wymienionymi w ust. 2 § 36 wyjątkami, wśród których nie znajduje się jednak planowana inwestycja. Sąd zwrócił przy tym uwagę na zakres prac określony w "Opisie robót" dołączonym do zgłoszenia, który polega na:

1. 1. przygotowaniu podłoża pod słupy,
2. 2. osadzeniu słupów,
3. 3. osadzeniu skrzydeł bramy do słupów,
4. 4. zamontowaniu skrzydeł bramy do ścian bocznych,
5. 5. zaznaczeniu strefy otwierania bramy.

Z powyższego opisu wynika zdaniem Sądu I instancji, że planowana brama jako cześć ogrodzenia będzie stanowić obiekt budowlany (budowlę), którego budowy na terenie kwartału A25MU nie przewidują zapisy powołanego wyżej planu miejscowego. Zakaz zabudowy należy rozumieć tu jako zakaz realizacji zamierzenia budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta dotyczy w oczywisty sposób także przepisów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Budowlą są tylko takie obiekty wyliczone w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które są wynikiem procesu budowlanego, gdyż to właśnie taki sposób powstania tych obiektów jest tym wspólnym mianownikiem, który łączy wszystkie obiekty w przepisie tym wskazane. Określony w art. 1 Prawa budowlanego kontekst, w jakim winno być rozumiane pojęcie budowli, prowadzić musi do wniosku, iż Prawo budowlane odnosi się do urządzeń technicznych jedynie w takim zakresie, w jakim są one efektem procesu budowlanego.

Zaliczenie ogrodzenia do urządzeń budowlanych nie wyklucza, że ogrodzenie jest również obiektem budowlanym (budowlą), co wynika z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. O ogrodzeniu, jako urządzeniu budowlanym można mówić wtedy, kiedy jego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym np. domu jednorodzinnego lub kiedy chodzi o budowę ogrodzenia innego niż to, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli sprawa dotyczy wyłącznie ogrodzenia, należy traktować je jako obiekt budowlany wymagający zgłoszenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2314/10, publ. LEX nr 1069056).

Za powyższym stanowiskiem, zdaniem Sądu, przemawia także przepisy art. 3 Prawa budowlanego. I tak w pkt 1 tego artykułu wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Przez "budowlę" należy natomiast rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Zaś urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki to "urządzenia budowlane" (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego).

Z powyższego wynika, że ogrodzenie może stanowić jednocześnie obiekt budowlany (budowlę), jak i urządzenie techniczne, który jako urządzenie budowlane ze swojej istoty zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stąd też analizowanie przez organ czy budowa bramy, jako części ogrodzenia zapewnia możliwość użytkowania istniejącego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – jak domaga się tego strona skarżąca – nie mają tutaj znaczenia.

Zdaniem Sądu, zgodzić się jednak należy ze zdaniem strony skarżącej, że planowane przez inwestora urządzenie budowlane (brama wjazdowa) być może nie zakłóca przeznaczenia obiektu przedmiotowego budynku, jednakże budowa takiego urządzenia jest nie tylko zakazana w świetle zapisów planu (jak wykazano to wyżej), ale także jest sprzeczna z § 7 ust. 2 planu, zgodnie z którym dopuszcza się ustalenia służebności dla części działki budowlanej w zakresie funkcji wspólnego użytkowania, o której mowa w § 5 i § 36. § 7 ust. 1 planu stanowi się, że dla działek budowlanych określa się służebności w zakresie koniecznej dostępności przejść i przejazdów wg ustaleń rysunku planu.

Ponadto § 15 ust. 1 planu stanowi, że w celu ochrony wartości kulturowych dla obszaru historycznego zainwestowania dzielnicy ustala się strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", oznaczoną na rysunku planu. W myśl zaś § 22 ust. 1 planu w celu rehabilitacji istniejących zasobów mieszkaniowych oraz przywrócenia historycznej rangi kulturowej "bogatej dzielnicy mieszkaniowej" wyodrębnia się obszar rehabilitacji zwartej zabudowy śródmiejskiej, obejmujący kwartały oznaczone na rysunku planu literą A. W obszarze zwartej zabudowy śródmiejskiej, o której mowa w ust. 1 działaniem podstawowym jest: wyznaczenie obszarów wspólnego użytkowania z zielenią urządzoną w obrębie kwartałów dla mieszkańców lub użytkowników, z możliwością wjazdu i parkowania samochodów osobowych według ustaleń na rysunku planu (§ 22 ust. 2 pkt 3).

Jak wynika z analizy zapisów rysunku planu, jak i wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r., działka nr [...] znajduje się na terenie kwartału A25MU, dla którego przewidziano dojazdy obsługujące/służebności dojazdu do działek usytuowanych we "wnętrzu" jednostki strukturalnej A25MU. Należy bowiem zauważyć, że na granicy kwartału A25MU usytuowane są budynki, zaś jego środek jest niezabudowany. Teren wewnątrz tego kwartału jest – zgodnie z w/w zapisami planu - publicznie dostępny (jest to obszar obsługujący/wspólnego użytkowania), zaś dostęp do niego zapewniać mają bramy przejazdowe usytuowane na terenie nieruchomości budynkowej usytuowanej przy ul. R. [...], od ul. R. [...], ul. T. [...], ul. M. pomiędzy budynkami nr [...] i [...] i ul. C. [...].

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na marginesie stwierdził również, że w zgłoszeniu - stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie zaś konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z powyższego uprawnienia organ I instancji nie skorzystał, mimo że zakres robót objętych zgłoszeniem nie jest precyzyjny. Wynika z nich z jednej strony, że skrzydła bramy będą przymocowane do słupów, a z drugiej strony, że skrzydła te będą zamontowane do ścian bocznych.

Brak jest również określenia umiejscowienia bramy i jej wymiarów, brak także jakiegokolwiek rysunku czy szkicu bramy. Powyższe uchybienia - zdaniem Sądu – nie miały jednak w realiach niniejszej sprawy wpływu na rozstrzygniecie sprawy z uwagi na niezgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, będącą podstawą zgłoszenia sprzeciwu, a który w tych warunkach był obligatoryjny (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego). Również takiego wpływu nie miały zarzucane w skardze rzekome nieścisłości zapisów planu. Sąd nie był zobligowany w tym postępowaniu dokonywać szczegółowej, jak to oczekuje strona, oceny zapisów planu miejscowego, ponad to co uczynił wcześniej w niniejszym wyroku, bowiem przedmiotem skargi była decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych.

Wskazanych wcześniej uchybień organ odwoławczy nie uzupełnił w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, wydaje się, że organ miał tu na względzie dominujący w orzecznictwie sądowym pogląd, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1048/10, publ. LEX nr 1083500).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. R. [...] w L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) § 5 ust. 3 i § 36 ust. 1 i 2 Uchwały Nr XVI/164/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy obejmującego obszar ograniczony ulicami: Muzealną, Fryderyka Skarbka, Wojciecha Korfantego, Adama Mickiewicza, Aleją Zwycięstwa, Leśną, Złotoryjską, Hutników i Nowym Światem, poprzez uznanie, że planowana brama, jako część ogrodzenia będzie obiektem budowlanym (budowlą), którego realizacji na terenie kwartału A25MU nie przewidują zapisy powołanego wyżej planu miejscowego, a zakaz zabudowy należy rozumieć jako zakaz realizacji zamierzenia budowlanego;
2. 2) art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia było prawidłowe, bowiem roboty te są niezgodne z zapisami uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. nr XVI/164/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy obejmującej obszar ograniczony ulicami: Muzealną, Fryderyka Skarbka, Wojciecha Korfantego, Adama Mickiewicza, Aleją Zwycięstwa, Leśną, Złotoryjską, Hutników, i Nowym Światem (Dz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 23 kwietnia 2001, nr 37, poz. 367);
3. 3) § 7 ust. 2 Uchwały Nr XVI/164/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy obejmującego obszar ograniczony ulicami: Muzealną, Fryderyka Skarbka, Wojciecha Korfantego, Adama Mickiewicza, Aleją Zwycięstwa, Leśną, Złotoryjską, Hutników i Nowym Światem, zgodnie z którym dopuszcza się ustalenie służebności dla części działki budowlanej w zakresie funkcji wspólnego użytkowania, o której mowa w § 5 i § 36, poprzez przyjęcie, że budowa urządzenia w postaci bramy jest sprzeczna z tym przepisem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy uchwalony Uchwałą Nr XVI/164/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. w § 36 ust, 2 pkt 1 zawiera określenie zakazu zabudowy, które nie jest nigdzie zdefiniowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę dokonał wykładni tego pojęcia i wskazał, że należy przez to rozumieć zakaz realizacji zamierzenia budowlanego. Z przywołaną definicją, zdaniem Wspólnoty, nie można się zgodzić, gdyż jest ona zbyt ogólnikowa.

W ocenie Wspólnoty powinno się stosować pojęcie najbliższe temu określeniu. Prawo budowlane w art. 3 zawiera słownik pojęć budowlanych zawierający określenia: budynku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowli, obiektu liniowego oraz obiektu małej architektury. Dopiero jednak w przypadku realizacji, zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu budynku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowli, obiektu liniowego oraz obiektu małej architektury można mówić o zabudowie. Brama stanowiąca element ogrodzenia, a w przedmiotowym wypadku z uwagi na fakt, że działka jest już zabudowana, stanowi urządzenie budowlane. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wynika, że przez urządzenia budowlane - należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Zatem w przypadku realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu urządzenia budowlanego w postaci bramy, jako części ogrodzenia nie można w żaden sposób mówić o zabudowie. Gdyby inwestor planował inwestycję polegającą na budowie całości ogrodzenia, to niewątpliwie należało by traktować je, jako obiekt budowlany wymagający zgłoszenia i przypadku realizacji takiego zamierzenia budowlanego, można by mówić o zabudowie.

Zgodnie z § 36 ust. 2 planu obszary, o których mowa w ust. 1 (obszar obsługujący), stanowią tereny wspólnego użytkowania w zakresie dojazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącego planowane przez inwestora urządzenie budowlane (brama wjazdowa) w żaden sposób nie zakłóca przeznaczenia obiektu. Brama ta ma bowiem ograniczyć dostęp jedynie osobom postronnym nie zaś mieszkańcom i użytkownikom kwartału intensywnej zabudowy. Zamontowanie bramy nie będzie miało wpływu na ustanowioną służebność przejścia i przejazdu, gdyż dostąp do urządzenia otwierającego bramę będzie miał każdy, któremu służebność ta przysługuje. Powszechną praktyką jest, że dostęp do służebności jest poprzedzony przeszkodą w postaci bramy, co nie powinno przeszkadzać w korzystaniu z tego prawa.

Brama ze względu na jej charakter (otwierana) nie zabudowuje na stałe przejazdu. Argumentacja organu I instancji, że "zabudowa bramy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego jak też uniemożliwi dostęp do terenu wspólnego użytkowania obszaru obsługującego (§ 5 ust. 3 ustaleń ogólnych planu) znacznej grupie mieszkańców wskazanego kwartału jest zupełnie nie uzasadniona. Niezrozumiałym jest również twierdzenie Sądu I instancji, że budowa takiego urządzenia jest sprzeczna z § 7 ust. 2 planu, zgodnie z którym dopuszcza się ustalenia służebności dla części działki budowlanej w zakresie funkcji wspólnego użytkowania, o której mowa w § 5 i § 36.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. R. [...] w L. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz § 5 ust. 3 i § 36 ust. 1 i 2 Uchwały Nr XVI/164/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy.

Art. 30 ust. 6 pkt ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W przedmiotowej sprawie organ administracji wniósł sprzeciw od dokonanego przez Wspólnotę zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu metalowej bramy wskazując, jako przyczynę sprzeciwu, niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie to, zdaniem organu administracji, jest niezgodne z § 5 ust. 3 i § 36 ust. 1 i 2 Uchwały Nr XVI/164/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy.

Z § 5 ust. 3 ww. miejscowego planu wynika, że dla obsługi działek budowlanych wyznaczonych w kwartałach intensywnej zabudowy określa się konieczne funkcjonalnie obszary obsługujące: wspólnego użytkowania, bez prawa zabudowy, z zagospodarowaniem określonym w § 36. Z kolei z § 36 ust. 1 miejscowego planu wynika, że ustala się obszar obsługujący określony w § 5 i oznaczony na rysunku planu. Natomiast § 36 ust. 2 miejscowego planu stanowi, że obszary, o których mowa w ust. 1 stanowią tereny wspólnego użytkowania w zakresie odjazdów i parkowania o ograniczonej dostępności publicznej dla mieszkańców i użytkowników, z zielenią w formie szpalerów drzew i krzewów wzdłuż miejsc parkingowych:

1. 1) dla całej działki obowiązuje zakaz zabudowy, w tym gospodarczej i garaży indywidualnych z dopuszczeniem garaży podziemnych lub wielopoziomowych oraz dostępnych publicznie, wg ustaleń planu,
2. 2) dopuszcza się lokalizację sieci uzbrojenia oraz niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej dla uzbrojenia podziemnego,
3. 3) dopuszcza się lokalizację minimalnych placów rekreacji i gospodarczych dla działek obsługiwanych,
4. 4) ustala się konieczność zagospodarowania na postawie architektonicznego projektu zagospodarowania terenu uzgodnionego z organem administracji samorządowej.

Organy administracji w oparciu o przytoczone wyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznały, że planowana przez Wspólnotę inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania, gdyż narusza wynikający z tego planu zakaz zabudowy, który to pogląd został zaakceptowany przez Sąd I instancji. Stanowisko organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za niezasadne.

Jak słusznie podniosła skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa planowane przez Wspólnotę przedsięwzięcie w postaci bramy, w realiach sprawy, uznać należy za urządzenie budowlane, nie zaś za samodzielny obiekt budowlany. Wykonanie przez Wspólnotę bramy nie może być uznane za zabudowę terenu, a jedynie za montaż urządzenia budowlanego stanowiącego integralną część istniejącej już na działce zabudowy. Nie można tym samym uznać, że wykonanie bramy narusza wynikający z § 5 i § 36 ust. 1 i 2 miejscowego planu zakaz zabudowy. Brak było tym samym podstaw do wniesienia przez organy administracji sprzeciwu z tego powodu, że planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakim jest zakaz zabudowy.

Za zasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd § 7 ust. 2 Uchwały Nr XVI/164/99 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 października 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów w Legnicy. Z § 7 ust. 1 miejscowego planu wynika, że dla działek budowlanych określa się służebności w zakresie koniecznej dostępności przejść i przejazdów wg rysunku planu. Z § 7 ust. 2 tego planu wynika natomiast, że dopuszcza się ustalenie służebności dla części działki budowlanej w zakresie funkcji wspólnego użytkowania, o której mowa w § 5 i § 36. Słusznie skarżąca kasacyjnie Wspólnota wskazała w skardze kasacyjnej, że wykonanie bramy nie będzie miało wpływu na ustanowioną służebność przejścia i przejazdu, gdyż każdy uprawniony w celu realizacji swojego uprawnienia będzie mógł uzyskać dostęp do urządzenia otwierającego bramę. Argument, że budowa bramy jest sprzeczna z § 7 ust. 2 miejscowego planu nie mógł tym samym być podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze fakt, że w skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i uwzględnił skargę uchylając decyzję organu odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.