Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lipca 2016 r., sygnatura akt II SA/Po 1049/15, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] czerwca 2015 r. o nakazaniu skarżącemu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z [...] czerwca 2015 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku znajdującego się przy Al. [...] w P., poprzez demontaż urządzenia reklamowego zainstalowanego na elewacji tego budynku.
Organ administracji ustalił, że na elewacji czterokondygnacyjnego budynku o funkcji mieszkalnej, handlowej i usługowej przy Al. [...] w P., w którym na piętrach od II do IV oraz na poddaszu znajdują się mieszkania, skarżący zainstalował wielkopowierzchniowe urządzenie reklamowe, umiejscowione od linii okien pierwszego piętra do dolnej krawędzi dachu, składające się z baneru reklamowego zamocowanego do elewacji za pomocą linek mocujących przytwierdzonych do stalowych elementów przykręconych do elewacji budynku oraz z czterech lamp oświetleniowych zamontowanych na krawędzi dachu. Ustalono także, że budynek, na którym zainstalowano to urządzenie, jest wpisany do rejestru zabytków oraz znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zaś Miejski Konserwator Zabytków w P. nie wyraził zgody na taką inwestycję. Ponadto ustalono, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 1 grudnia 2014 r. oraz 23 kwietnia 2015 r. nie prowadzono żadnych robót remontowych na elewacji budynku.
Organ ustalił ponadto, że wskazane urządzenie reklamowe zostało zainstalowane na podstawie zgłoszenia z 28 maja 2012 r., które stało się skuteczne w związku z decyzją Wojewody [...] z [...] października 2012 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2012 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych określonych jako montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym przy Al. [...] w P. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. uznał, że instalacja urządzenia reklamowego, pomimo iż dokonano jej po uprzednim zgłoszeniu, wykonana została z naruszeniem prawa, mianowicie § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, gdyż ogranicza oświetlenie dzienne mieszkań.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] czerwca 2015 r.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji oraz ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Zaznaczył, że urządzenie reklamowe (baner), znajdujące się na elewacji budynku wielorodzinnego, zasłania okna lokali mieszkalnych na II, III i IV kondygnacji oraz że instalacji dokonano na budynku wpisanym do rejestru zabytków bez zgody konserwatora zabytków. Dodał, że z uwagi na to, że na elewacji budynku obecnie nie są prowadzone roboty remontowe oraz że baner znajduje się w odległość ponad 1 m od elewacji nie może być on uznany za siatkę zabezpieczającą roboty remontowe. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, do tej reklamy nie mógł mieć zastosowania § 14a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 14a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, art. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Twierdził, że nie można było zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego skoro urządzenie reklamowe zostało zainstalowane na podstawie zgłoszenia, że należało zastosować § 14a ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, gdyż na elewacji budynku wykonywano roboty budowlane oraz że § 14a powołanego rozporządzenia jest sprzeczny z powołanymi przepisami Konstytucji RP, gdyż ogranicza prawo własności. Odnośnie do naruszenia przepisów postępowania skarżący twierdził, że nie umożliwiono mu udziału w przeprowadzonych przez organ administracji czynnościach kontrolnych oraz że wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie ustaleń dotyczących wykonywania na elewacji budynku robót budowlanych i ograniczenia oświetlenia mieszkań.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż zrealizowane roboty budowane naruszyły przepisy prawa, w szczególności § 14a ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, zgodnie z którym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania.
Sąd pierwszej instancji uznał za trafne ustalenie organów, że nie są prowadzone roboty budowlane dotyczące elewacji budynku, którego dotyczy sprawa. Tym samym Sąd ten przyjął, że trafnie organy administracji uznały, iż w sprawie nie miał zastosowania § 14a ust. 4 powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji zainstalowanie urządzenia reklamowego narusza § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, gdyż ogranicza oświetlenie dzienne lokali mieszkalnych znajdujących się na kondygnacjach II, III i IV budynku przy Al. [...] w P. Sąd ten uznał przy tym, że bez znaczenia jest stopień ograniczenia dostępu światła dziennego do mieszkań. Zdaniem Sądu pierwszej instancji § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych nie uzależnia stwierdzenia istnienia ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkania od stopnia tego ograniczenia.
W związku z tym uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Przyjął też, że § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych nie narusza Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności, gdyż jego celem jest ochrona prawa własności właścicieli lokali mieszkalnych, które mogą być przesłaniane przez nośniki reklamowe. W końcu za niezasadny uznał zarzut pozbawienia skarżącego możliwości udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, gdyż w jego ocenie była to kontrola, o której mowa w art. 81a Prawa budowlanego, a nie oględziny w rozumieniu art. 79 k.p.a., o której strony postępowania nie musiały być zawiadomione.
Sąd pierwszej instancji odniósł się także do złożonego w toku postępowania wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z pisemnej opinii K. Z. dotyczącej stanu elewacji budynku przy Al. [...] w P. uznając, że dowód ten – w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. – nie był dopuszczalny, gdyż nie stanowił dowodu z dokumentu.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie:
- - § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że powołany przepis rozporządzenia nie ogranicza prawa własności, a wręcz przeciwnie, ma na celu ochronę prawa własności właścicieli lokali mieszkalnych, których okna mogą być przesłaniane przez nośniki reklamowe,
- - § 14a ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że bez znaczenia jest stopień ograniczenia dostępu światła dziennego do lokali mieszkalnych, w przypadku montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym,
- - art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organami administracji obu instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 k.p.a.,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd pierwszej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
- - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy oraz oddalenie skargi,
- - art. 133 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy,
- - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, iż przedłożony przez skarżącą dokument w postaci opinii technicznej stanowi dowód z opinii biegłego, a nie dowód z dokumentu, co skutkowało niezasadnym pominięciem tego dowodu w sprawie,
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że z przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Część podstaw kasacyjnych dotyczy wykładni i stosowania § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74, poz. 836 ze zm.), w szczególności w zakresie, w jakim w tym przepisie mowa jest o nieograniczaniu oświetlenia dziennego mieszkań. Zgodnie z § 14a ust. 1 powołanego rozporządzenia, budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań, zaś stosownie do § 14a ust. 3 tego rozporządzenia, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania.
W świetle tych przepisów trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego nie ma prawnego znaczenia stopień ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkań. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że zakazane jest jakiekolwiek ograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. W tym zakresie NSA rozpoznający sprawę nie podziela odmiennego stanowiska WSA w Warszawie przyjętego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 615/12.
W związku z tym trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stopnia ograniczenia oświetlenia dziennego mieszkań. Dodać przy tym należy, że nie są kwestionowane ustalenia organów administracji co do charakteru zainstalowanego na budynku przy Al. [...] w P. urządzenia reklamowego, w szczególności tego, że jest to baner z nadrukiem rozpięty na elewacji, w której są okna mieszkań, od drugiego piętra, aż po dach. Nie ulega więc wątpliwości, że takie urządzenie ogranicza oświetlenie dzienne mieszkań.
Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej, dotyczące wykładni i stosowania § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, to zgodność tego przepisu z Konstytucją RP, w szczególności jej art. 2 i art. 64 ust. 1 i 3. Nie ulega wątpliwości, że § 14a powołanego rozporządzenia ogranicza prawo własności, jednakże ograniczenie to ma swoje źródło w przepisach ustawy, mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do określenia warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych.
Nadto ograniczenie to ma na celu ochronę praw innych osób, nie tylko, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, właścicieli mieszkań, w których może dojść do ograniczenia oświetlenia dziennego, ale przede wszystkim najemców tych mieszkań. Ograniczenie wynikające z § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych jest więc usprawiedliwione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym dopuszcza się ograniczenie konstytucyjnych wolności m.in. wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony praw innych osób.
Podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, nie są zatem zasadne.
Pozostałe podstawy kasacyjne dotyczą naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do nich przede wszystkim należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miało polegać naruszenie art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 k.p.a. W szczególności, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wyjaśnia, się na czym miałoby polegać naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., zaś odnośnie do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzestaje się na bardzo ogólnych, nie związanych z okolicznościami sprawy, stwierdzeniach.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. też jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej odniósł się do zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W szczególności ocenił zgodność z prawem poczynionych przez organ administracji ustaleń i ich prawną kwalifikację. Przede wszystkim trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z tym, że wykonane na podstawie zgłoszenia przez skarżącego roboty budowlane naruszały § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. NSA rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów nadzoru budowlanego, według którego dopuszczalne jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia, jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.
Nie są też zasadne podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 133 p.p.s.a. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący te zarzuty łączy z faktem oddalenia przez Sąd pierwszej instancji jego wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu, którym – w ocenie skarżącego – jest sporządzona na piśmie przez K. Z. "Opinia techniczna dotycząca elewacji budynku przy Al. [...] w P.". W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa oddalając ten wniosek dowodowy. Poza argumentacją Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że z tej opinii wynika, iż dotyczy ona stanu elewacji stwierdzonego przez jej autora w dniu 11 lipca 2016 r., a więc po wydaniu zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji. Już tylko z tego powodu nie ma ona żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.
W końcu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona przed nim decyzja administracyjna odpowiada prawu, to prawidłowe było oddalenie skargi.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.