Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2838/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 531/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przeprowadzenia badań i oceny próbek kontrolowanych produktów 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w części obejmującej punkt 2;

1. 2. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w pozostałych częściach;
2. 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;
3. 4. zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz [...] kwotę 719 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
4. 5. nakazał zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz [...] w Pabianicach kwotę 98 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej PPIS bądź Powiatowy Inspektor), na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 ze zm., dalej uPIS bądź ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej): 1. ustalił koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości 2547,00 zł;

2. zobowiązał [...] (dalej spółka, skarżąca bądź [...]) do przekazania ww. kwoty na wskazany rachunek bankowy organu, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu PPIS wyjaśnił, że dnia [...] grudnia 2012 r. przeprowadził kontrolę sanitarną, w wyniku której stwierdzono sprzedaż produktów mogących stanowić środki zastępcze, odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124, dalej un bądź ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii). Podczas kontroli w sklepie [...] ul. [...] w Bydgoszczy pobrano próbki produktów: [...] (10 sztuk); [...] (10 sztuk); [...] (10 sztuk); [...] (10 sztuk). Zgodnie z art. 27c ust. 4 uPIS, koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów ponosi strona postępowania. Organ wskazał, co składa się na opłatę, którą obciążono spółkę, w tym co zaliczył do kosztów bezpośrednich a co do kosztów pośrednich wykonywania czynności przez organy PIS.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - art. 77 ust. 6 ustawy [z dnia 2 lipca 2004 r.] o swobodzie działalności gospodarczej [Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej usdg] przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu;
2. - art. 27 ust. 4 uPIS przez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo że badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie;
3. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 i 108 kpa przez błędne sformułowanie sentencji decyzji – niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych.

Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej PWIS, Wojewódzki Inspektor bądź organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 [pkt 1] kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wymienił 4 nazwy próbek produktów pobranych do badań podczas kontroli w sklepie prowadzonym przez stronę, uznając tym samym zarzut naruszenia art. 107 kpa za bezzasadny. PWIS nie uwzględnił zarzutów naruszenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uznając że kontrolę przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami; zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu od wszczętych czynności kontrolnych zostało podpisane przez sprzedawcę, a sprzeciw podpisany przez pełnomocnika spółki wpłynął do organu po zakończeniu czynności kontrolnych.

Zgodnie z art. 44c un, w przypadku stwierdzenia wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c uPIS. W przedmiotowym postępowaniu wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów stanowią dowód potwierdzający negatywny wpływ zatrzymanych produktów wprowadzonych przez [...] w sklepie [...] na zdrowie lub życie człowieka, badania wskazanych produktów, przeprowadzone w [...] [w Warszawie] (dalej Instytut bądź NIL) potwierdziły, że stanowią one tego rodzaju produkty, które odpowiadają pojęciu środków zastępczych – stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 27c ust. 4 uPIS koszty przeprowadzonych badań i czynności winna ponieść spółka. Organ I instancji nie zastosował art. 108 kpa i nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Uznanie przez spółkę 14 dniowego terminu płatności za nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest nadinterpretacją. Ideą rygoru natychmiastowej wykonalności jest jego bezzwłoczne obowiązywanie od momentu wydania decyzji przez organ, a nie z 14 dniowym odroczeniem, które w sprawie zastosował organ I instancji.

[...], reprezentowana przez radcę prawnego [...], w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła decyzjom organów obu instancji, analogicznie jak w odwołaniu, naruszenie:

1. - art. 77 ust. 6 usdg przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu (nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 uPIS);
2. - art. 27 ust. 4 uPIS przez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo że badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie;
3. - przepisów postępowania, tj. art. 107 i 108 kpa przez błędne sformułowanie sentencji decyzji – niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych.

Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji z [...] marca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik spółki podniósł, że przeprowadzona dnia [...] grudnia 2012 r. przez funkcjonariuszy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kontrola w rażący sposób naruszała przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Czynności kontrolne podjęto bez udziału kontrolowanego ani osoby do tego upoważnionej, w obecności funkcjonariuszy Policji. Z naruszeniem art. 79 usdg, strona nie została zawiadomiona o zamiarze kontroli i fakt ten nie został należycie uzasadniony. Z treści art. 77 ust. 6 dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno–skarbowym, dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Z powyższych względów w ocenie pełnomocnika spółki, wyniki przeprowadzonych badań winny zostać uznane za nieważne, a spółka nie powinna być obciążona kosztami ich przeprowadzenia. Precyzując zarzut nadania rygoru natychmiastowej wykonalności pełnomocnik spółki podniósł, że co prawda organ nie wskazał wprost, że nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jednak zakreślając 14 dniowy termin zapłaty uczynił to w sposób dorozumiany. Sposób określenia terminu płatności jak i nieokreślenie przedmiotu badania, którego koszty ma pokryć strona tj. niewskazanie produktów, których próbki zostaną poddane badaniom jest, zdaniem skarżącej, całkowicie niejasne i może budzić uzasadnione wątpliwości, czym organ naruszył zasady prawidłowego formułowania rozstrzygnięć wynikające z treści art. 107 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. PWIS podkreślił, że w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i nadrzędnego celu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. ochrony życia i zdrowia ludzi, sporną kontrolę przeprowadzono w sposób właściwy, a dowody w postaci próbek zakwestionowanych produktów stanowiły istotny element postępowania dotyczącego skarżącej. Wyniki badań laboratoryjnych stanowią dowód, który potwierdził domniemanie organu I instancji, że produkty o nazwach Ekstrakt Różowo-Czarny Ogień, Ekstrakt Różowo-Brązowy Ogień, Różowo-Brązowy Bród i Różowo-Brązowy Powiew są środkami zastępczymi i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tej sytuacji zlecenie badania składu jakościowego (identyfikacji substancji aktywnych) ww. produktów wprowadzanych przez skarżącą do obrotu było uzasadnione, a koszty tych badań (uwzględniając ich wyniki) zgodnie z obowiązującym prawem winna ponieść skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i pkt 2 w zw. z art. 135, 152, 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa], orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie na skutek zasadności jej zarzutów, a zasadniczo z powodu naruszeń przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła ostateczna decyzja z [...] marca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów i obciążenia nimi skarżącej.

Mając na uwadze przedmiot rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się w istocie do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia skarżącej kosztami poniesionymi za czynności kontrolne i badanie składu próbek 4 produktów, co do których organ powziął wątpliwość, że mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, pobranych i zatrzymanych w trakcie kontroli sanitarnej dnia [...] grudnia 2012 r. Podstawę prawną skarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zasadniczo art. 27c w związku z przepisami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku (art. 1 pkt 6 uPIS). Wykonywanie zadań przez PIS polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 uPIS). Katalog sposobów realizacji zadań nałożonych na PIS nie ma charakteru zamkniętego, co wynika ze sformułowania "w szczególności".

W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (art. 27c ust. 1 uPIS). Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania (art. 27c ust. 4 uPIS). W przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na postawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania (art. 27c ust. 5 uPIS).

Faktem powszechnie znanym jest szkodliwe dla zdrowia i życia działanie środków, w języku potocznym nazywanych "dopalaczami". W obowiązującym porządku prawnym w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii zdefiniowano jako "środek zastępczy" substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów (art. 4 pkt 27). Zgodnie z art. 1 un, określa ona zasady i tryb postępowania w zakresie przeciwdziałania narkomanii, zadania i uprawnienia określonych organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów w zakresie przeciwdziałania naruszeniom prawa dotyczącego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

W art. 2 ust. 1 un, ustawodawca zawarł otwarty katalog działań realizowanych w celu przeciwdziałaniu narkomanii w tym: działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych działalność społecznych, nadzór nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania takich substancji.

Celem realizacji powyższej polityki państwa i realizacji przeciwdziałania narkomanii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca zakazał wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych (art. 44b). Równie powszechnie znany jest fakt trudności w egzekwowaniu tego zakazu i mimo podejmowanych przez właściwe organy działań, notorycznie powtarzające się przypadki potwierdzające realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zwłaszcza młodych ludzi po spożyciu tego rodzaju substancji. W ocenie Sądu I instancji, nie może budzić żadnych wątpliwości, że ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy i organów realizujących funkcje kontrolne, podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu przedmiotowych substancji.

Zgodnie z art. 44c ust. 1 un, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odmiennie niż w regulacji art. 27c ust. 1, dla zastosowania przewidzianych tam sankcji wystarczające jest samo podejrzenie, że konkretny produkt jest środkiem zastępczym, ustawodawca zrezygnował w takiej sytuacji od kwalifikowanej formy "podejrzenia uzasadnionego".

Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ww. ustawy w ocenie Sądu I instancji wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca świadomie tego typu zagrożenie uregulował odmiennie i nie zawarł tu odesłania [do] stosowania przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.), tak jak uczynił to wprost w art. 44a un, wobec kontroli i czynności określonych w art. 35, 36 i 40 un.

W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając jej okoliczności faktyczne, a zwłaszcza znany już wynik składu poddanych badaniom produktów, w ocenie Sądu I instancji, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo przyjęły, że art. 27c ust. 4 uPIS winien stanowić podstawę do obciążenia skarżącej kosztami czynności kontrolnych oraz badania składu tych 4 próbek produktów, co do których Narodowy Instytut Leków stwierdził, że można je zakwalifikować jako środki zastępcze, w rozumieniu art. 4 pkt 27 un, i obrót którymi jest zakazany na terytorium RP.

Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał podstawy do przyjęcia, że zachodzi podejrzenie, że produkty sprzedawane w sklepie [...] mogą być środkami zastępczymi, a więc zachodziło uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w tym sklepie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Sporne produkty nie zawierały oznaczenia ich składu, uniemożliwiały zatem jakąkolwiek weryfikację bez przeprowadzenia odpowiednich badań i dokonania ocen ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi.

W tej sytuacji koszty niezbędne do przeprowadzenie oceny i badań, czy oferowane i wprowadzane do obrotu produkty, nie stanowią środków zastępczych, o których mowa w art. 44b w zw. z art. 4 pkt 27 un winna niewątpliwie ponieść skarżąca.

Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 uPIS, wstrzymującej wprowadzanie produktu do obrotu, nie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 4 uPIS, obciążającej stronę opłatą za czynności kontrolne i badanie składu produktu. Przesłanką obciążenia strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu, które mają wyjaśnić czy produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi jest tylko wystąpienie uzasadnionego podejrzenia (w przypadku środków zastępczych podejrzenia), że produkt takie zagrożenie stwarza. Prawo pobierania próbek do badań laboratoryjnych zawsze przysługuje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w związku z wykonywaną kontrolą, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 4 uPIS. W przypadku stwierdzenia, że podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nie potwierdziły się, zgodnie z art. 27c ust. 5 uPIS, koszty poniesione przez stronę są jej zwracane.

W rozpatrywanej sprawie skarżącą obciążono kosztami badań 4 próbek produktów, co do których dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że stanowią one środki zastępcze. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by skarżąca kwestionowała prawidłowość badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków, ani by przedłożyła przeciwdowody zmierzające do wykazania, że sporne produkty nie stanowią środków zastępczych, bądź że nie stwarzają zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Na obecnym etapie sprawy istnieją podstawy do obciążenia skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów, o których mowa w art. 27c ust. 1 i 4 uPIS w zw. z art. 44c un.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz ocena legalności rozstrzygnięcia określającego stronie wysokość kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny, czy produkty przez nią sprzedawane stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i badań składu jakościowego tych produktów. Poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają zgłaszane w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym art. 77 ust. 6.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi są one nieuzasadnione prawnie ze wskazanych wyżej powodów i zmierzają jedynie do umniejszenia znaczenia faktu, że 4 produkty zabezpieczone w trakcie kontroli oznaczone nazwami: Ekstrakt Różowo-Czarny Ogień, Ekstrakt Różowo-Brązowy Ogień, Różowo-Brązowy Bród, Różowo-Brązowy Powiew okazały się środkami zastępczymi, którymi obrót jest zakazany (art. 44b un). Argumentacja skarżącej zupełnie pomija to, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają zagwarantować, by prowadzenie, podejmowanie działalności gospodarczej było wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 usdg). Nie gwarantują one swobody działalności gospodarczej sprzecznej z prawem. Wykonując swe zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.

Przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska (art. 79 ust. 1, 2 pkt 2 i 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i 4). Jednym z takich warunków jest zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych czyli substancji używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Niewątpliwie takie środki zabezpieczono w trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] grudnia 2012 r., co wykazały badania przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie.

Niezależnie od istnienia materialnoprawnej podstawy obciążenia skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia badań i oceny zatrzymanych produktów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.

1. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 36 ust. 1 uPIS). Sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. (Dz. U. nr 36, poz. 203, dalej rozporządzenie), wydane w wykonaniu delegacji zawartej w ust. 4 art. 36 uPIS. Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia). W myśl § 3 i § 4 rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:
2. 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
3. 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;
4. 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;
5. 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.

Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

1. 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;
2. 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;
3. 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;
4. 5) koszty transportu.

Do wysokości kosztów bezpośrednich, określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4 (§ 5 rozporządzenia). Zgodnie z dyspozycją § 6, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy o PIS).

W rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) organ odwoławczy w istocie nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia wymaganych w niniejszej sprawie badań i ocen. Wojewódzki Inspektor, skupiając się wyłącznie na ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania, pominął obowiązek ponownego rozpoznania istoty niniejszej sprawy, której wszakże nie stanowiła prawidłowość przeprowadzonej kontroli i uzyskania próbek produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że mogą stanowić środki zastępcze. Obowiązkiem organów PIS w niniejszej sprawie było przede wszystkim rzetelne ustalenie wysokości kosztów związanych z wykonaniem niezbędnych dla ustalenia składu jakościowego zatrzymanych produktów ocen i badań, zgodnie z dyspozycją wskazanych wyżej przepisów i wskazanie stronie uzasadnienia faktycznego i prawnego tak dokonanego wyliczenia niezbędnych kosztów.

Powiatowy Inspektor w decyzji z [...] stycznia 2013 r. ustalił w rozpatrywanej sprawie koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości 2. 547,00 zł. W uzasadnieniu PPIS wskazał następującą kalkulację:

1. I. 2460,00 zł (4 × 615 zł brutto) – łączny koszt przeprowadzenia badań celem określenia składu chemicznego 4 próbek produktów (pismo Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z 31 lipca 2012 r.);
2. II. przygotowanie próbek do wysyłki: 1. koszt wynagrodzenia brutto: czas 1,0 h × średnia stawka 22,00 zł = 22,00 zł;
3. 2. koszty pośrednie: czas 1,0 h × średnia stawka 22,00 zł × koszty pośrednie 67% = 14,74 zł;
4. 3. wyliczenie opłaty: koszt wynagrodzenia 22,00 zł + koszty pośrednie 14,74 zł = 36,74 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych 37,00 zł);
5. III. przesyłka kurierska koszt brutto 50,00 zł.

Żaden z organów nie wskazał jako podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia ani przepisu art. 36 uPIS, ani przepisów rozporządzenia, co już wskazuje na dowolność skarżonych orzeczeń i oczywiste naruszenie art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji w tym zakresie w istocie skarżone decyzje uniemożliwiają dokonanie właściwej sądowej kontroli ich legalności.

Na wezwanie Sądu I instancji, w piśmie z 16 lipca 2013 r. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że organ I instancji, poza kosztami badania wykonanego w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie, wykazał dodatkowe koszty tj. przygotowanie próbki do wysyłki w wysokości 22,00 zł i koszty pośrednie w wysokości 14,75 zł. Koszty pośrednie zostały naliczone od czynności przygotowania próbek do wysyłki (czas 1 h), co wynika z rozporządzenia. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie kosztem bezpośrednim był koszt przygotowania próbek do wysyłki do NIL, a koszty pośrednie obejmują koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznej w związku z wykonaniem konkretnego badania i innych czynności, czyli średnie wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi, koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych, koszty zużytej energii, wody, gazu, zakupu zużycia konserwacji aparatury i sprzętu oraz koszty transportu (§ 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie organ I instancji ujął faktycznie poniesione koszty związane ze zbadaniem zabezpieczonych próbek, których identyfikacja potwierdziła, że stanowią zagrożenie zdrowia życia i ludzi. Do pisma organ dołączył kopie pisma Narodowego Instytutu Leków z [...] lipca 2012 r.; faktury VAT dla Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bydgoszczy za zbadanie składu jakościowego przedmiotowych 4 próbek produktów na kwotę 2460 zł.

Sąd I instancji stwierdził, że owe wyjaśnienia, niezależnie od faktu, że nie mogą stanowić uzupełnienia wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych, w kontekście przepisów § 3-6 rozporządzenia, nie usuwają wątpliwości co do zasadności i prawidłowości ustalenia przez organ I instancji wysokości kosztów uznanych za niezbędne, a rozbitych w pkt II i III owej kalkulacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu nie budzi wątpliwości zasadność i prawidłowość ujęcia w kalkulacji jako koszt bezpośredni (w rozumieniu § 3 rozporządzenia), niezależnych od organu kosztów związanych z wykonaniem badań próbek w Instytucie – pkt I kalkulacji. Wątpliwości budzi jednakże sposób wyliczenia i ujęcia pozostałych pozycji kalkulacji. W szczególności, w okolicznościach niniejszej sprawy, budzi wątpliwości czy organ I instancji we własnym zakresie poniósł koszty, które mógłby uznać za koszty bezpośrednie, skoro badania składu chemicznego próbek wykonała instytucja zewnętrzna (z pewnością wystawiona przez NIL faktura obejmuje także koszty bezpośrednie o których mowa w § 3).

W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał, jak traktuje koszt przygotowania próbek do wysyłki, z pisma wyjaśniającego zdaje się wynikać, że uznaje je jako koszty bezpośrednie, uwzględniając koszt 1 h wynagrodzenia pracownika. W takiej jednak sytuacji organ nie mógł tej stawki godzinowej z pewnością podawać arbitralnie, bowiem zgodnie z § 6 rozporządzenia, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby, że w taki właśnie sposób ustalono ową pozycję kalkulacji.

Wątpliwości Sądu I instancji budził sposób wyliczenia kosztów pośrednich, nie wynika bowiem z uzasadnienia decyzji podstawa przyjęcia stawki 67%. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, do kosztów pośrednich wykonania badań i innych czynności (np. przygotowania próbek do wysyłki) zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania i innej czynności obejmujące: między innymi średnie wynagrodzenie pracownika administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia, koszty usług pocztowych (pkt 2). Koszt przesyłki kurierskiej wchodzi w skład kosztów pośrednich, nie może stanowić osobnej kategorii kosztów. Rozporządzenie przewiduje dwie ich kategorie tj. koszty bezpośrednie i koszty pośrednie.

Wobec powyższych nieścisłości i wątpliwości, przy jednoczesnym braku odniesienia do przepisów rozporządzenia, wskazana przez organ I instancji kalkulacja nie może zostać zaakceptowana jako zgodna z ww. przepisami. Organ odwoławczy w swej decyzji nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do dokonanego przez organ I instancji wyliczenia, a Sąd I instancji nie mógł zastąpić organów "domyślając" się podstaw prawnych wyliczenia kosztów ujętych w pkt II i III kalkulacji. Organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6, 8 kpa). Zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów wymaga, by wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego (tutaj nie tylko sama zasada ponoszenia odpłatności ale również wysokość ustalonych kosztów) zostały wyjaśnione, a uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych powodów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w części obejmującej odpowiednio ustalenie w rozpoznawanej sprawie kosztów niezbędnych do przeprowadzenia badań i oceny próbek (pkt 1 sentencji), podlegają uchyleniu, wobec naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wysokość kosztów niezbędnych w danej sprawie, ustalonych w dwuinstancyjnym postępowaniu w zgodzie z wymogami rozporządzenia.

Sąd I instancji stwierdził, że niezasadny jest zarzut błędnego sformułowania sentencji decyzji (organu I instancji), przez niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom, bowiem wymóg taki nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy o PIS, ani Kodeksu postępowania administracyjnego, nie określają takiego wymogu dla przedmiotowego rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (stanowi środek zastępczy). Skarżąca powołała się w tym zakresie wyłącznie na art. 107 kpa, który w ust. 1 nie precyzuje jednoznacznie treści elementów ewentualnych elementów "rozstrzygnięcia", związanych z przedmiotem danej sprawy. W uzasadnieniu decyzji organy jednoznacznie wskazały, jakie produkty zostały poddane badaniom; decyzja jest w tym zakresie jasna i nie budzi wskazywanych przez stronę wątpliwości, a konkretne nazwy produktów nie stanowią o istocie przedmiotowej sprawy.

Kolejnym zarzutem kierowanym wobec treści rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, jest zarzut naruszenia art. 108 kpa, przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że co prawda organ nie wskazał wprost, że nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jednak zakreślając 14 dniowy termin zapłaty uczynił to w sposób dorozumiany.

W punkcie 2 rozstrzygnięcia decyzji z [...] stycznia 2013 r., organ I instancji zobowiązał spółkę do przekazania kwoty 2.547,00 zł na wskazany rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bydgoszczy, w terminie 14 dni od daty otrzymanej dotacji. Organ I instancji nie wskazał żadnej podstawy faktycznej ani prawnej tej części rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy o PIS (w tym art. 27c), nie zawiera regulacji upoważniającej właściwego państwowego inspektora sanitarnego do rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego o sposobie i terminie wykonania obowiązku zapłaty określonej należności pieniężnej. Przeciwnie, zgodnie z art. 27c ust. 7 uPIS, egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, [prawa] do określania terminu wykonania obowiązku uiszczenia należności pieniężnej określonej w punkcie 1 decyzji.

W szczególności nie zaistniała tu sytuacja, regulowana w art. 261 kpa. Zgodnie z art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2).

Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);

1. 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4).

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że decyzji organu I instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 kpa. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji z [...] stycznia 2013 r. W takim zatem rozumieniu zarzut odwołania i skargi nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze treść cytowanych wyżej norm prawa materialnego i postępowania Sad I instancji stwierdził, że nie istniała żadna materialnoprawne podstawa prawna do zawarcia w decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa produktów, w trybie art. 27c uPIS, zobowiązania co do sposobu i terminu wykonania obowiązku nałożonego na stronę tym rozstrzygnięciem. Tym bardziej zobowiązania do wykonania obowiązku w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, kiedy jeszcze była ona niewykonalna z mocy prawa (nie istniał dla strony obowiązek wykonania decyzji).

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji.

Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji I pierwszej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – zostało wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd jej nieważności w tej części. Organ odwoławczy, mimo kwestionowania braku istnienia podstawy do tego rozstrzygnięcia, nie naprawił owej wady w trybie odwoławczym, lecz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości (również część dotkniętą wadą nieważności). W konsekwencji zaskarżona decyzja w odpowiadającej jej części została wydana także z rażący naruszeniem prawa (art. 156 § pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa).

Ponownie rozpatrując sprawę państwowy inspektor sanitarny uwzględni powyższe wskazania, którymi związany jest na mocy art. 153 ppsa, i ustali koszty niezbędne do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa przedmiotowych produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami, czemu da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa. Decyzja winna nadto zawierać oznaczenie strony postępowania (art. 107 § 1 kpa). Jednocześnie organ zaniecha nałożenia na adresata w tym rozstrzygnięciu zobowiązania do uiszczenia należności w określonym przez siebie terminie. W sytuacji gdyby adresat decyzji, po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, nadal nie wykonywał obowiązku dobrowolnie, wówczas organ winien podjąć niezbędne czynności celem wyegzekwowania należności publicznoprawnej, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Bd 531/13, wywiódł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1. prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 4 uPIS przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji nie mógł decyzją rozstrzygnąć o kosztach w odniesieniu do środków zastępczych na podstawie tego zapisu a na podstawie art. 36 uPIS;
2. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 233 § 1 kpc przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału procesowego, w szczególności pominięcie oceny dokonanej przez organ I instancji kalkulacji kosztów bezpośrednich i pośrednich oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej "jego oceny pozostałego" materiału dowodowego.

Na podstawie owych zarzutów wniósł o:

1. 1. uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania;
2. 2. na wypadek uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniona, a podstawa naruszenia przepisów prawa materialnego jest oczywiście uzasadniona, na podstawie art. 188 ppsa, wniósł uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i oddalenie skargi;
3. 3. w każdym przypadku o zasądzenie od "pozwanej na rzecz powoda" kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za wszystkie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Częściowo trafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 4 uPIS przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji nie mógł decyzją rozstrzygnąć o kosztach w odniesieniu do środków zastępczych na podstawie tego przepisu a obowiązany był rozstrzygnąć o kosztach na podstawie art. 36 uPIS.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązane były decyzją orzec o wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań, i o stronie (stronach) obowiązanych do poniesienia tych kosztów (art. 27c ust. 1 i 4 uPIS), co czyniło wydanie decyzji z [...] stycznia 2013 r. w zakresie rozstrzygnięcia w punkcie 1 (pierwszym) decyzji, zgodnym z prawem. Adresatem takiej decyzji winna być strona bądź strony. Nie tylko zatem spółka, pod firmą której dany podmiot prowadzi działalność, lecz także osoba fizyczna – R.G., której modus operandi (jak w kontrolowanej sprawie i w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 201/14) wskazuje, że zarejestrowała ona szereg podmiotów gospodarczych (k. 5-6 akt II SA/Bd 531/13), by móc w sposób dowolny dopuszczać się deliktów administracyjnoprawnych w ten sposób, że kontynuuje ona działalność zakazaną przez prawo pod kolejnymi firmami, nadużywając w ten sposób prawa – w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Niewadliwych ustaleń Powiatowego Inspektora, poczynionych w sprawie administracyjnej, kontrolowanych w sprawie II OSK 201/14 wynika, że działalność gospodarcza polegająca na oferowaniu środków, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi w myśl art. 4 pkt 27 un, wprowadzanych do obrotu w sklepie [...] przez firmę [...], była w tym samym miejscu prowadzona przez firmę [...] oraz [...], gdzie sprzedaż była prowadzona przez tę samą osobę, oferującą podobny towar do sprzedaży, z tym samym wyposażeniem i wystrojem sklepu.

W takim wypadku właściwy organ adresatem decyzji może uczynić zarówno spółkę, jak i osobę fizyczną prowadzącą w ten sposób, z nadużyciem prawa, działalność gospodarczą, orzekając że spełnienie świadczenia określonego decyzją przez jeden z podmiotów, skutkuje zwolnieniem w tej części drugi z podmiotów (odpowiedzialność solidarna).

Trafnie jednak Sąd I instancji uznał, że z uwagi na ust. 7 art. 27c uPIS, brak było podstaw do orzekania przez Powiatowego Inspektora o zobowiązaniu spółki do przekazania kwoty 2.547 zł na rachunek bankowy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bydgoszczy w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji (pkt 2 decyzji z [...] stycznia 2013 r.), skoro ustawodawca wskazał, że egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Uwagi Sądu I instancji uszło, że przepisy art. 27c uPIS zawierają uregulowania szczególne wobec przepisów art. 36 uPIS. Wskazuje na to jednoznacznie odmienny przedmiot regulacji określonej oboma przepisami, różna konstrukcja ponoszenia kosztów i różne uregulowanie statusu podmiotów, które ponoszą – odpowiednio – koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań (art. 27c ust. 4 i 5 uPIS) bądź opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności (art. 36 ust. 1 i 2 uPIS).

Ustawodawca w art. 27c uPIS nałożył na Państwową Inspekcję Sanitarną dodatkowe zadania (ochrona przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, stwarzanym przez produkt) – istotnie różniące się od zadań, które wiązały się do dnia 26 listopada 2010 r. ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 36 ust. 1-3 uPIS. W związku z tym ustawodawca całkowicie różnie uregulował sposób ponoszenia opłat za badania przeprowadzane na podstawie art. 27c uPIS, w stosunku do regulacji zawartej w art. 36 uPIS.

Widać to zwłaszcza w wyniku porównania treści art. 36 ust. 1 i 2 z treścią art. 27c ust. 4 i 5 uPIS. Zasadą jest, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.

2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych lub zdrowotnych (ust. 1 art. 36). Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2 art. 36 uPIS).

W uregulowaniach odrębnych – w art. 27c ust. 4 i 5 uPIS - ustawodawca wprowadził całkowicie odmienną zasadę, zgodnie z którą koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania (ust. 4 art. 27c uPIS). Jedynie "w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na podstawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania" (ust. 5 art. 27c uPIS).

Zgodnie z art. 2 projektu, wprowadzającym nowy art. 27c w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzyma jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakaże wycofanie go z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny wpływu tego produktu na zdrowie. Niezbędne badania będą prowadzone w terminie nie dłuższym niż 18 miesięcy. Koszty przeprowadzenia oceny i badań będzie ponosić strona postępowania. Koszty będzie się ustalać z uwzględnieniem stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonej oceny i badań. W przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na podstawie ust. 3 są zwracane stronie.

Wyniki badań zakwestionowanych produktów, a w szczególności ustalenia w zakresie ich składu chemicznego, będą stanowiły podstawę do ewentualnego wprowadzania poszczególnych substancji do właściwych załączników ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jako środków psychotropowych lub substancji odurzających. Tym samym będzie możliwa penalizacja zachowań dotyczących nowych substancji psychoaktywnych (uzasadnienie projektu ustawy z 8 października 2010 r. – druk sejmowy VI.3442).

Ustawodawca zdawał sobie sprawę z faktu, że w art. 27c uPIS uregulował całkowicie odmienną materię w stosunku do materii uregulowanej w art. 36 uPIS. Dlatego miał świadomość, że standard badań z art. 27c uPIS winien być szczególne wysoki (w uzasadnieniu projektu wskazano, że "koszty będzie się ustalać z uwzględnieniem stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonej oceny i badań... Wyniki badań zakwestionowanych produktów, a w szczególności ustalenia w zakresie ich składu chemicznego, będą stanowiły podstawę do ewentualnego wprowadzania poszczególnych substancji do właściwych załączników ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jako środków psychotropowych lub substancji odurzających"), stąd trafnie organ odwoławczy przeprowadził w tej materii dowód z odpisu protokołu badań z dnia [...] stycznia 2013 r. [...], prowadzonych w Narodowym Instytucie Leków (k. 18 akt administracyjnych i załączony doń odpis tego protokołu).

Art. 84 § 1 kpa wzorowany jest na art. 278 § 1 kpc, choć regulacja normatywna dowodu z opinii biegłego w kpa (art. 84 § 1 i 2), jest znacznie uboższa niż w kpc. (odpowiednio - art. 278-291). Tym niemniej dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H BECK 2014 s. 380-381 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 245 uw. 1).

Istotne dla oceny, że dany dokument jest opinią biegłego, jest powołanie biegłego przez decydenta procesowego (Sąd powszechny w postępowaniu toczącym się wg kpc; orzeczenie SN z 29 września 1956 r., 3 Cr 121/56, OSN 1958/1/16, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012 t. 1, s. 1183 uw. 18; organ administracji publicznej w postępowaniu toczącym się wg kpa; B. Adamiak - op. cit. s. 338 nb 1; Z. Janowicz - op. cit. s. 246 uw. 6).

W istocie w doktrynie trafnie wskazuje się, że choć kpa nie ma przepisów o dowodzie z opinii instytutu naukowego (art. 290 i n. kpc), to dowód z opinii instytutu "jest swoistą opinią biegłego" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Wwa 1987 s. 276; glosa do orzeczenie SN z 24 czerwca 1981 r., IV CR 215/81, OSPiKA 1982/7-8/121; Z. Janowicz - op. cit. s. 246 uw. 4). We współczesnej doktrynie prawa procesowego opinia instytutu naukowego jest obecnie odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia skomplikowanych badań laboratoryjnych lub doświadczalnych, gdy konieczne jest wykorzystanie najnowszych wyników badań naukowych (T. Ereciński - op. cit. s. 1202-1204, uw. 1, 6, 8). Opinia Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, spełnia wymogi opinii Instytutu w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i wiązała się z rzeczywistą koniecznością przeprowadzenia szczególnie skomplikowanych badań laboratoryjnych.

Mimo, że w aktach Powiatowego Inspektora brak charakterystycznego dla kpc postanowienia (art. 279, 290 § 1 kpc) wskazującego na dopuszczenie dowodu z opinii Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, to powołane dokumenty i fakt ekspediowania próbek do Instytutu wskazują, że dowód z opinii Instytutu został przeprowadzony z urzędu przez Państwowego Powiatowego Inspektora w Bydgoszczy, dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wymagane były wiadomości specjalne dla ustalenia, czy próbki 4 produktów, pobranych protokolarnie przez pracowników, stwarzają zagrożenie dl życia lub zdrowia ludzi (verba legis – art. 27c ust. 1 i art. 37 ust. 1 uPIS w zw. z art. 84 § 1 kpa; k. 30-32 akt II SA/Bd 531/13).

Owo uchybienie Powiatowego Inspektora było innym naruszeniem przepisów postępowania, które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Przyczyną tego uchybienia jest mniej sformalizowany charakter procedury administracyjnej w porównaniu z procedurą cywilną, mniejsze obycie organów administracji publicznej z modelem procedury kontradyktoryjnej i stosunkowo krótki okres obowiązywania art. 27c uPIS.

Błędnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, naruszają § 3-6 rozporządzenia. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. (Dz. U. nr 36, poz. 203) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 36 ust. 4 uPIS. Nie ulega wątpliwości, że delegacja dla ministra do sprawa zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości opłat za badana laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1-3 [art. 36], z uwzględnieniem kosztów ich wykonania, zawarta w ustawie o PIS, zmienionej z dniem 11 marca 2010 r. przepisem art. 3 pkt 4 lit. b ustawy z 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 21, poz. 105), nie mogła obejmować całkowicie odrębnej regulacji, która weszła w życie dnia 27 listopada 2010 r. (po 8 miesiącach i 16 dniach od wejścia w życie rozporządzenia).

W kontrolowanej sprawie koszty oceny i samych badań zostały ustalone przez organy obu instancji prawidłowo – wprost na podstawie art. 27 c ust. 1 i 4 uPIS – na podstawie pisma Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z 31 lipca 2012 r. znak CF/223/12 i wystawionej przez Instytut faktury VAT dla Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bydgoszczy za zbadanie składu jakościowego owych próbek 4 produktów na kwotę 2460 zł (k. 30-32 akt II SA/Bd 531/13). W części obejmującej określenie kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań, czy produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia (verba legis – art. 27c ust. 1 i 4 uPIS), nie zachodziła potrzeba stosowania § 3 pkt 1 in princ. rozporządzenia (ani bezpośrednio, ani w drodze analogii) i słusznie Sąd I instancji nie nabrał wątpliwości w tej materii, mimo że nietrafnie opowiedział się za ich ujęciem jako koszt bezpośredni w ramach § 3 rozporządzenia.

Rozporządzenie mogło być stosowane do ustalenia kosztów innych czynności niż przeprowadzenie oceny i badań, niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań o których mowa w ust. 1 [art. 27c], jedynie w drodze analogii. Koszty innych czynności niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań (ponad koszty przeprowadzenia oceny i samych badań), ustalono prawidłowo zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą, na kwotę 22 zł, bowiem były to inne czynności (przygotowanie próbek do wysyłki), podjęte przez pracowników Powiatowego Inspektora, oraz 50 zł brutto kosztów przesyłki kurierskiej. W tej materii przepisy § 3 pkt 1 in medio i pkt 3 w zw. z § 6 in medio rozporządzenia organy obu instancji zastosowały prawidłowo per analogiam, mimo że uzasadnienia decyzji obu instancji nie były w tej części dostatecznie pogłębione. Katalog kosztów bezpośrednich (§ 3) i kosztów pośrednich (§ 4 rozporządzenia) nie jest wyczerpujący – w szczególności uzasadnione i celowe koszty wysyłki próbek przesyłką kurierską stanowią tańszy odpowiednik kosztów podróży służbowej pracownika, który – gdyby nie skorzystanie z przesyłki kurierskiej, musiałby osobiście zawieźć próbki na trasie Bydgoszcz-Warszawa i wrócić z Warszawy do Bydgoszczy.

Mimo, że w aktach sprawy brak zarządzenia dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej, określającego na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania innej czynności (in casu - przygotowania próbek 4 produktów do wysyłki na badania do Instytutu), to przyjęcie 1 godziny jako czasu po temu niezbędnego, nie było arbitralne i jako zgodne z doświadczeniem życiowym, nie nasuwa wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trafnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej, zawartych w odwołaniu, a następnie w skardze, że skarżąca została niesłusznie obciążona kosztami "uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu (nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4" uPIS, jak i zarzutu naruszenia "art. 27 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo że badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie", jednakże wyprowadził z faktu nie podzielenia obu zarzutów błędne wnioski.

Błędnie zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję z [...] marca 2013 r., w części w jakiej utrzymano w mocy punkt 1 (pierwszy) decyzji z [...] stycznia 2013 r., ustalającej koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości 2.547 zł. W rzeczywistości organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że koszt określenia składu chemicznego próby to 500 zł netto (615 zł brutto) za badanie jednego środka zastępczego, co po uwzględnieniu, że badaniom oddano 4 środki zastępcze (o nazwach handlowych: Ekstrakt Różowo-Czarny Ogień, Ekstrakt Różowo-Brązowy Ogień, Różowo-Brązowy Bród, Różowo-Brązowy Powiew), a zatem łączne koszty tych badań to 2.460 zł. Wystarczającą podstawą dla ustalenia kosztów tych badań było pismo Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z [...] lipca 2012 r. znak [...]i nadesłany przy piśmie z [...] lipca 2013 r. odpis faktury VAT. Nie ulega wątpliwości, że koszt wysokospecjalistycznych badań, prowadzonych przez doświadczonych pracowników Instytutu, cieszącego się wysoką pozycją naukową, wiązał się z koniecznością ich ustalenia z uwzględnieniem stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonej oceny i badań.

W tym zakresie rozporządzenie nie było stosowane, bowiem badań laboratoryjnych nie wykonywali pracownicy stacji sanitarno-epidemiologicznych (argum. ex § 3 in princ. i pkt 1, § 4 in princ., § 6 in princ. rozporządzenia).

Koszt przesyłki kurierskiej w kwocie 50 zł brutto jest adekwatny do wysokości tego typu kosztów na rynku usług kurierskich w Polsce w grudniu 2012 r. Na wysokość tych kosztów wpływa konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przesyłek i pewności ich szybkiego dotarcia do Instytutu. Szybkość i bezpieczeństwo dostarczenia próbek do badania w Instytucie leży zarówno w interesie publicznym (życie i zdrowie ludzi), jak i samej strony, która ma prawo możliwie jak najszybciej – przy uwzględnieniu specyfiki i wysokich standardów badań – otrzymać wyniki badań laboratoryjnych, które wpływają na ocenę działań strony, jak i możliwości uzyskania zwrotu kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań (art. 27c ust. 5 uPIS).

Nietrafnie Sąd I instancji zakwestionował podstawę przyjęcia stawki 67% kosztów pośrednich. Jest ona adekwatna do rzeczywistych kosztów składających się na koszty pośrednie, określone w § 4 rozporządzenia, charakterystycznych dla tego typu placówek publicznych. Uwadze Wojewódzkiego Sądu uszło, że owe koszty pośrednie podane zostały w zryczałtowanej wysokości 67% od wartości 1 godziny pracy w wysokości średniej stawki 22,00 zł (1 godz. x 22,00 zł x 67% = 14,74 zł, co po zaokrągleniu do pełnych złotych dało kwotę 15 zł) i należy je uznać za wręcz symboliczne i zdawkowe (stanowiące 1/108 część kwoty 1.600 zł, która to kwota stanowiła minimalne miesięcznego wynagrodzenie za pracę w 2013 r., ustalonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. - Dz. U. z 2012 r., poz. 1026). Stosowanie przepisów rozporządzenia w drodze analogii do ustalenia kwot opisanych w punktach II i III kalkulacji (22 zł+15 zł [14,74 zł – po zaokrągleniu do pełnych złotych] + 50 zł koniecznego wydatku na przesyłkę kurierską), nie stanowiło naruszenia prawa materialnego (art. 27c ust. 1 i 4 uPIS).

By skutecznie postawić zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (pkt 2 art. 174 ppsa), konieczne jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten został skonstruowany wadliwie i nie nadawał się do rozpoznania. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, czy art. 106 § 3 jest przepisem kpc (na co zadaje się wskazywać umieszczenie go "w związku z art. 233 § 1 kpc"; s. 2 skargi kasacyjnej), czy też innej ustawy. Art. 106 kpc nie dzieli się na paragrafy. Nie jest rzeczą Sądu kasacyjnego domyślać się bądź precyzować za profesjonalnego autora skargi kasacyjnej, naruszenia przepisu jakiej ustawy pełnomocnik organu się dopatruje. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 233 § 1 kpc, zatem nie wykazał związku przyczynowego między wskazywanym naruszeniem prawa a treścią zaskarżonego wyroku. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadny, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim), (3) trzecim i 4 (czwartym), i rozpoznawszy skargę, w tej części skargę oddalił (art. 188 w zw. z art. 193 i 151 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09). W pozostałej części skargę kasacyjną, jako niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił (art. 184 ppsa), bowiem trafnie Wojewódzki Sąd stwierdził w punkcie 1 (pierwszym) zaskarżonego wyroku, nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 (drugi) decyzji z [...] stycznia 2013 r. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4 [art. 27c uPIS], następuje w trybie przepisów o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekanie jak w punkcie 2 (drugim) decyzji z [...] stycznia 2013 r., było zbędne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 206 i 203 pkt 2, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.