Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008r., Sygn. II SA/Gl 506/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego - uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu tego wyroku podano, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan kontrolowanej sprawy:
Na wniosek B. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności realizacji budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w Krzepicach, przy ul. [...] nr [...], należącej do G. K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. organ ten umorzył jednak wszczęte w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że kontrolowany obiekt wybudowany został w oparciu o projekt budowlany oraz na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Krzepice z dnia [...] lipca 1982r. Podał przy tym, że pozwolenie na budowę zostało udzielone poprzedniemu właścicielowi działki C. S., który zrealizował ten budynek zgodnie z przedłożonym do wglądu projektem budowlanym, a jego lokalizacja jest zgodna z planem realizacyjnym zagospodarowania działki. Wskazał przy tym, iż z przedstawionych przez B. W. dokumentów wynika, że w 1982r. powstał spór dotyczący przebiegu granicy między nieruchomościami, który został zakończony prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Oleśnie z 19 grudnia 1986r., sygn. akt I Ns 290/86, zgodnie z którym rozgraniczeniu uległy nieruchomości należące do N. i C. S. oraz do Stanisława W..
Dodał, że sporny budynek, zgodnie z powołanym wyżej zatwierdzonym planem realizacyjnym /planem zagospodarowania działki położonej w Krzepicach przy ul. [...] nr [...], został przewidziany do realizacji jako bezpośrednio przylegający do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce należącej do D. M.. Przeprowadzone zaś przez pracowników organu oględziny potwierdziły zgodność realizacji budynku mieszkalnego, obecnie należącego do G. K., z ustaleniami zawartymi w planie realizacyjnym. W konkluzji organ stwierdził, że skoro inwestor, budując sporny budynek, dopełnił wszelkich formalności wynikających z obowiązujących przepisów, a budynek jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, to nie ma podstaw do dalszej ingerencji w przedmiotowej sprawie.
Po rozpoznaniu wniesionego przez B. W. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił powołaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania uznając, że umorzenie postępowania w przedmiocie legalności zrealizowanego budynku mieszkalnego było przedwczesne. W ocenie organu odwoławczego nie wyjaśniono bowiem, na jakiej podstawie realizowana była budowa budynku po wstrzymaniu jego budowy postanowieniem Sądu Rejonowego w Oleśnie z dnia [...] października 1982r. Wyjaśnił przy tym, że jak wynika z akt sprawy, zażalenie inwestora C. S. na postanowienie wstrzymujące budowę, zostało postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Częstochowie z dnia 20 grudnia 1982r. (sygn. akt I Cz 162/82) oddalone.
Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, budynek mieszkalny został zrealizowany w sposób odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji; zmieniono między innymi projektowany dach dwuspadowy na stropodach płaski. Brak jest również ustaleń organu odnośnie zgłoszenia budynku do użytkowania.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] września 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego budynku mieszkalnego, z uwagi na ich prowadzenie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Krzepice o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1982r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie uznał, iż przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został w sposób odbiegający od zatwierdzonej dokumentacji, co w konsekwencji obligowało organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 oraz 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Podano przy tym, że istotne odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego stwierdzone zostały po realizowaniu inwestycji. Mając jednak na uwadze brak pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego uznano, iż budowa tego obiektu w sensie prawnym nie została zakończona. W konsekwencji ze względu na brak w art. 51 ustawy Prawo budowlane przepisu, stanowiącego postawę do zastosowania w przypadku robót już zakończonych bezpośrednio art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego uznał za konieczne zastosowanie w omawianym przypadku przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc trybu postępowania odnoszącego się do robót budowlanych, które nie zostały zakończone, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła G. K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podała, iż żadne roboty związane z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym nie są prowadzone, nie można zatem ich wstrzymać. Nadto wskazała, że mija się z prawdą twierdzenie zawarte w postanowieniu, iż roboty budowlane prowadzone były w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Podała, że budynek został zrealizowany w połowie lat 80-tych przez ówczesnego właściciela działki C. S., a ona stała się właścicielką tego budynku dopiero w 2004r., stąd wszystkie zarzuty kierowane pod jej adresem są bezpodstawne. Zdaniem skarżącej, poprzednio wydana przez organ I instancji decyzja o umorzeniu postępowania była słuszna i sprawiedliwa, a uchylając tę decyzję organ odwoławczy oparł się na niezgodnych z prawdą zarzutach B. W.. Podkreśliła nadto, że nie może pojąć, dlaczego organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. stwierdził zgodność realizacji budynku z dokumentacją, zaś w postanowieniu z dnia [...] września 2007r. podał jakoby roboty budowlane prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń w pozwoleniu na budowę.
Nieporozumieniem nazwała wymaganie dotyczące okazania pozwolenia na użytkowanie budynku zrealizowanego 25 lat temu, w sytuacji gdy nikt nie poinformował inwestora o obowiązku przechowywania takich dokumentów.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił zaskarżone postanowienie wstrzymujące roboty budowlane i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wynik oględzin podczas których ustalono, że budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i nie stwierdzono aby jego budowa nie została zakończona lub by wykonywane były w nim inne roboty budowlane, co wyklucza ich wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono także, że co prawda z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Oleśnie z dnia [...] października 1982r., sygn. akt [...], wstrzymano budowę prowadzoną na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w aktach sprawy znajduje się także protokół Komornika Sądu Rejonowego w Oleśnie, z którego wynika fakt dokonania w dniu 27 maja 1988r. rozgraniczenia nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Oleśnie z dnia [...] stycznia 1987r., sygn. akt [...], co pozwala na sformułowanie wniosku, że postanowienie Sądu o wstrzymaniu robót przestało obowiązywać i budowa spornego budynku mogła być kontynuowana, a to z kolei wyklucza prowadzenie budowy w warunkach samowoli budowlanej.
Wskazano przy tym, że z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika jednak, iż budynek mieszkalny został zrealizowany z odstępstwami od tego projektu, gdyż poprzez wykonanie ścianek kolankowych zwiększono powierzchnię strychu, a więc kubaturę budynku. Zmieniony został także spadek dachu na bardziej płaski niż dach projektowany. Zdaniem organu odwoławczego, wymienione okoliczności dowodzą o wykonaniu tego budynku z istotnymi odstępstwami, a zadaniem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wcześniej jednak organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy budynek mieszkalny został zgłoszony do użytkowania.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez B. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gl 51/08 o oddaleniu tej skargi, podzielił pogląd organu o niedopuszczalności wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budowy zakończonej. Za poprawne Sąd I instancji uznał także wskazania organu co do konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Przed wydaniem tego wyroku, decyzją z dnia [...] listopada 2007r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku nałożył na G. K. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w terminie 2 miesięcy od dnia gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż odstępstwa, dokonane przez inwestora w trakcie realizacji spornego budynku mieszkalnego polegały na zmianie /zmniejszeniu/ kąta nachylenia połaci dachowych, co z kolei spowodowało podniesienie ścianek kolankowych budynku. Następnie w ściankach poddasza, od strony drogi oraz od strony podwórka wykonano po dwa okna, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych ok. 25°, w którym mieściło się okienko dachowe. Zdaniem organu I instancji, w tych okolicznościach zmianie uległa wysokość budynku, a co się z tym wiąże zwiększyła się jego kubatura, co w świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, należy zakwalifikować jako istotne odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które inwestor przedmiotowego budynku, a był nim wówczas C. S. - ojciec obecnej właścicielki, powinien był już na etapie realizacji inwestycji uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę.
Uznano zatem, że skoro inwestor w czasie realizacji spornego budynku nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sprawie zachodzi konieczność doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zarówno G. K., jak i B. W.. W ocenie G. K., przepisy nie działają wstecz, a skoro sporny budynek został wybudowany ponad 20 lat temu, to kwestia ewentualnej jego realizacji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego uległa przedawnieniu. Odstępstwa są zresztą, w odczuciu tej strony, nieznaczne i nie uzasadniają nałożenia dotkliwego dla niej obowiązku sporządzenia projektu zamiennego. Natomiast, zdaniem B. W. zaskarżona decyzja organu I instancji nie uwzględnia jego słusznego interesu i obraża art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. W przekonaniu tej strony doszło bowiem do popełnienia samowoli budowlanej uzasadniającej orzeczenie nakazu rozbiórki, a postępowanie winno być kontynuowane celem wykazania, że plan realizacyjny został, bądź to sfałszowany, bądź zawiera nieprawidłowe informacje.
Przed rozpoznaniem przez właściwy organ tych odwołań, w dniu 28 stycznia 2008r. G. K. wystąpiła do organu I instancji z zawiadomieniem o zakończeniu budowy spornego budynku. Jednak, decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłobucku wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia tego budynku do użytkowania, lecz tylko z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.
Natomiast, decyzją z dnia [...] marca 2008r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy wskazana decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2007r. nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż akta sprawy wskazują na zrealizowanie spornego budynku mieszkalnego z odstępstwami od projektu budowlanego, gdyż poprzez wykonanie ścianek kolankowych zwiększono powierzchnię strychu, a więc zwiększono kubaturę budynku. Zmieniony został także spadek dachu na bardziej płaski, niż dach projektowany.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła G. K. podnosząc jej nieważność, z uwagi na podjęcie jej po upływie trzech miesięcy od wniesienia odwołania, a zatem z naruszeniem art. 35 k.p.a. Wskazała także, że wprawdzie w pozwoleniu na budowę z 1982r. nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, to 28 stycznia 2008r. wystąpiła do PINB w Kłobucku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy załączając wymagane w formularzu dokumenty. Zgłoszony zaś przez organ sprzeciw w tym przedmiocie spowodowany był jedynie brakiem powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, co zdaniem skarżącej oznacza, że organ ten uznał za prawidłowy załączony projekt budynku, na podstawie którego inwestor C. S. zrealizował budynek. Podkreśliła też, iż dach jest niższy jedynie o 30 cm, a tym samym odstępstwa mają charakter nieznaczny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę G. K., uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Jako dowolne potraktowano przy tym ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Podkreślono, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez ten organ. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dochował określonych w przywołanych normach wymogów i nie zbadał wszechstronnie rozpoznawanej sprawy, a tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.
Zauważono, że pomimo długotrwale prowadzonego postępowania, nadal w sposób jednoznaczny nie został ustalony zakres robót uznanych przez orzekające w sprawie organy za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podano przy tym, że o ile w decyzji organu I instancji wskazano, iż odstępstwa owe polegały na zmniejszeniu kąta nachylenia połaci dachowych i podniesieniu ścianek kolankowych budynku oraz wykonaniu w ścianach poddasza okien, o tyle organ odwoławczy, wyliczając odstępstwa od projektu, wskazuje jedynie na zmianę kubatury wskutek zwiększenia powierzchni strychu i zmianę spadku dachu, pomijając kwestię okien bez jakiegokolwiek w tej mierze wyjaśnienia.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera nadto żadnych wyliczeń wskazujących, iż istotnie zmianie uległa kubatura budynku, a także uzasadnienia, wedle jakich kryteriów stwierdzone odstępstwa uznano za istotne. Wątpliwości Sądu pogłębiła niekonsekwencja organu I instancji (do której organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się ani jednym słowem), a mianowicie stwierdzenie w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, iż w trakcie realizacji budynku dopuszczono się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, podczas gdy, w wydanej 3 miesiące później decyzji z dnia 15 lutego 2008r., ten sam organ wyraża sprzeciw w stosunku do zgłoszenia budynku do użytkowania wskazując, iż czyni to jedynie z uwagi na brak inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy został zatem zobowiązany do wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy w aspekcie wskazanych wyżej niejasności i w zależności od oceny okoliczności faktycznych, do wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się zaś do treści skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że przewlekłość postępowania administracyjnego nie powoduje nieważności wydanej przez organ decyzji, gdyż nie stanowi żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania B. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 49 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;
- 2) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami oraz dokonano prawidłowego ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że stanowisko Sądu I instancji, jakoby stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, nie odpowiada prawdzie materialnej. Wskazał przy tym, że nawet w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zacytowano ustalenia organu odwoławczego, które świadczą, iż stan faktyczny został w sposób wyczerpujący ustalony i uzasadniony, a tych ustaleń nie kwestionuje także obecna właścicielka spornego budynku. Wywiódł, że fakt wykonania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym dawał organowi legitymację do skorzystania z art. 49 Prawa budowlanego. Dodał, że przepis ten nie wymaga od organu, aby stopień niezgodności stanu faktycznego z projektem był podawany w procentach, albo w jakiejkolwiek innej jednostce. W tych okolicznościach samo stwierdzenie przez właściwy organ tej niezgodności jest wystarczające, żeby uznać budynek za samowolę budowlaną.
Zatem, nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, ze względu na brak "żadnych wyliczeń" niezgodności. Według skarżącego wykazane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, kwalifikują ten obiekt jako wykonany niezgodnie z projektem w sposób istotny. Sam fakt zmiany kąta połaci dachowych poprzez podniesienie ścianek, czy wstawienie innego rodzaju okien, niż było to przewidziane w zatwierdzonym projekcie, jest istotnym odejściem od zatwierdzonego projektu w myśl przepisów Prawa budowlanego.
Ponadto, Sądowi I instancji zarzucił nieuprawnione przyjęcie, że przyczyna złożenia przez organ sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez G. K. spornego budynku do użytkowania (z powodu niekompletności dokumentów) pozostaje w związku z niniejszym postępowaniem, w którym stwierdzono, że w trakcie realizacji tego budynku dopuszczono się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powołane bowiem stanowiska organu w żaden sposób nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Oba zarzuty, nawet z osobna, względem wniosku Pani K., całkowicie uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie jej wniosku dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Wystarczającym jest, aby inwestor nie dochował chociażby jednej z przesłanek wynikających z ustawy Prawo budowlane, a w tym postępowaniu ustalono bezspornie, że jest ich więcej. Tym samym, przy bezspornym ustaleniu, że skarżąca K. nie spełniła wymogów Prawa budowlanego, uchylenie zaskarżonej decyzji było niezasadne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. K. (obecna właścicielka spornego budynku) wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zakwestionowała przy tym uprawnienie B. W. do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym kontroli zgodności realizacji spornego budynku z uprzednio zatwierdzonym projektem budowlanym. Podała także, że niezwłocznie po zgłoszeniu sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego uzupełniła brakującą dokumentację dotyczącą inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i ponownie zgłosiła sporny budynek do użytkowania, a organ dotychczas nie wniósł sprzeciwu względem tego zgłoszenia. Ponownie zaznaczyła, że z uwagi na upływ czasu bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, to jest art. 49 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jak i przepisu postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, rozważenie zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo skonstatował, że takich właśnie naruszeń prawa dopuścił się w niniejszej sprawie organ odwoławczy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z akt niniejszej sprawy nie wynika bowiem, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego nie było dotknięte wadami procesowymi oraz aby organy te dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, co wyklucza prawidłową ocenę wystąpienia przesłanek do nałożenia na stronę obowiązku określonego w przepisach ustawy Prawo budowlane i uzasadnia twierdzenie tego Sądu o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.
Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm). W świetle powołanych przepisów kpa, organy administracji publicznej zostały zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści. Ponadto, organy te przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, powinny brać pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu decyzji odnosić się do wszystkich istniejących w sprawie rozbieżności (art. 107 § 3 kpa). Dopiero bowiem, w tak ustalonym stanie faktycznym, znajdującym pełne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych organu, możliwe jest dokonanie prawidłowej subsumcji konkretnego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego.
Wskazać ponadto należy, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej. Zatem, tylko dokładne utrwalenie w tych aktach wszystkich czynności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia danej sprawy pozwala na uznanie, że zostały one w sprawie przeprowadzone. Warunku tego nie spełniają jednak akta administracyjne przekazane do kontroli sądowoadministracyjnej przez organ nadzoru budowlanego wraz ze skargą G. K.. W aktach tych nie ma bowiem żadnych dokumentów na podstawie których można by zweryfikować, i tak już rozbieżne, ustalenia organów obu instancji co do zakresu robót budowlanych wykonanych w spornym budynku z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie dołączono nawet decyzji z 1982r o pozwoleniu na budowę spornego budynku, na którą powołano się w decyzjach tych organów, zatem nie wiadomo jakie z tej decyzji wynikały ustalenia i obowiązki nałożone na inwestora.
Brak też chociażby protokołów z oględzin spornego budynku, z których wynikałby zakres i rozmiar wykonanych robót, które miałyby być niezgodne z zatwierdzonym w 1982r. projektem budowlanym lub jakichkolwiek innych ustaleń, na podstawie których zawarto zapisy w kontrolowanych decyzjach w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Nie ustalono więc, jak podniósł to Sąd I instancji, na ile i czy faktycznie zwiększyła się kubatura budynku oraz na jaką wysokość i czy podniesiono wysokość ścianek kolankowych, a więc na ile istotne i czy wystąpiły te lub inne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę.
Nie wynika też, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, czy organy wyjaśniły w którym roku zakończona została budowa, a zatem jakie przepisy prawa materialnego -Prawa budowlanego będą miały zastosowanie w tej sprawie.
Zauważyć także należy, że na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w omawianym zakresie zwracał uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w prawomocnym wyroku z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gl 51/08, oddalającym skargę B. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2007r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wskazywał między innymi, że niejasnym jest, czy i jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu w istocie miały miejsce, a tym samym, czy postępowanie w sprawie winno być kontynuowane, czy też umorzone jako bezprzedmiotowe. Co prawda wyrok ten został wydany później niż zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jednak przed wydaniem kontrolowanego obecnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2008r.
Zatem, stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie to, a ściślej ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu, wiązała nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również Sąd I instancji, który wydał zaskarżony wyrok.
W świetle powyższego przyjąć należy, że skoro z odpowiednimi przepisami z zakresu prawa budowlanego – warunkiem nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest uprzednie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, to obowiązkiem tego organu przed wydaniem takiej decyzji jest po pierwsze wykazanie, jakie odstępstwa miały miejsce, a po wtóre podanie argumentów pozwalających na ocenę, że stwierdzone odstępstwa miały charakter istotny. Z żadnego z powyższych obowiązków nie wywiązały się jednak organy orzekające w niniejszej sprawie, co zostało wykazane w zaskarżonym wyroku i spowodowało uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie zwrócić uwagę także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyczyna wniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia przez G. K. spornego budynku do użytkowania pozostaje w związku z niniejsza sprawą i jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wskazuje na niekonsekwencję organów nadzoru budowlanego w ocenie legalności budowy spornego budynku.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 49 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wskazać przede wszystkim należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie analizował podstaw zastosowania w niniejszej sprawie tych przepisów, bowiem było to przedwczesne, ze względu na wykazane braki postępowania wyjaśniającego. Wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie uzależnił od uprzedniego wyjaśnienia przez organ odwoławczy dostrzeżonych niejasności i dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stąd, sformułowany w petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych tam przepisów ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie odnoszą się one do sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, uznać należy za nieuprawniony.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.