Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 623/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez M. S. (dalej również jako "skarżąca") decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 950/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz dwupoziomową halą parkingową przy ul. R. w P. (działki nr ewid. [...],[...],[...] oraz [...],[...],[...], arkusz 6, obręb W.) – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].
Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, adw. A. P, cofnęła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Prezydent Miasta Poznania umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.).
Odpis tej decyzji doręczono stronom, przy czym korespondencja adresowana do pełnomocnika J. S., adw. M. S., została doręczona w dniu [...] listopada 2013 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik poinformowała, że J. S. zmarł w dniu [...] listopada 2013 r., w związku z czym udzielone jej pełnomocnictwo wygasło, a ponadto zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania. Otrzymaną decyzję odesłała uznając, że została ona nieskutecznie doręczona.
Organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował M. S. o swoim stanowisku co do braku podstaw do zawieszenia postępowania oraz doręczył jej powyższą decyzję jako spadkobierczyni J. S., prosząc o poinformowanie "ewentualnie innych potencjalnych spadkobierców".
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. M. S. działając w imieniu własnym wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu wskazała, że naruszono przepis art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie mógł być on podstawą do umorzenia w sytuacji kiedy Spółka wycofała swój wniosek o pozwolenie na budowę oraz art. 105 § 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania na mocy tego przepisu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda zaznaczył, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania, tylko cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, co uczyniło to postępowanie "bezprzedmiotowym", a w rezultacie dało podstawę do umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a.
M. S., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając decyzję Wojewody w całości.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 150 § 1 i 2 k.p.a., a ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Według skarżącej cofnięcie przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę było równoznaczne z wystąpieniem przez nią z wnioskiem o umorzenie postępowania, co w tej sytuacji oznacza, że podstawę do umorzenia postępowania mógł stanowić jedynie art. 105 § 2 k.p.a., a nie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym, gdyż doprowadzi do sytuacji, w której Spółka, chcąc uchylić się od reżimu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., (tj. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 950/12), celowo cofnęła swój wniosek, aby po umorzeniu niniejszego postępowania ponownie złożyć nowy wniosek o wydanie nowego pozwolenia na budowę, dołączając do tego wniosku niezmieniony projekt budowlany.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w całości podtrzymuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Stanowisko organu poparła również w odpowiedzi na skargę pełnomocnik
Spółki - adw. A. P., wnosząc o jej oddalenie. Skarżącej zarzuciła przede wszystkim działanie zmierzające do przedłużenia postępowania.
W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w toku rozpoznawanej sprawy doszło do skutecznego cofnięcia przez Spółkę jej wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w dniu [...] maja 2011 r. Sąd uznał, że nie powinno budzić wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym odwołalność czynności procesowych jest regułą, zgodnie bowiem z poglądem ugruntowanym w doktrynie uprawnienie do dokonania konkretnej czynności implikuje, co do zasady, również uprawnienie do jej odwołania.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał za słuszny pogląd, że cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia takiego pozwolenia, a w konsekwencji obowiązkiem organu było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pogląd ten, w ocenie Sądu, upowszechnia się obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych i na poparcie tego przywołał m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. I OSK 394/11 oraz z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10, w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane w ich uzasadnieniach.
Ponadto Sąd podkreślił, że interpretacja art. 105 § 1 i 2 k.p.a. znajduje dodatkowe oparcie w analizie unormowania zawartego w art. 61 § 2 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Sąd uznał za nieracjonalne kontynuowanie "z urzędu" postępowania, wymagającego dla swego bytu wniosku strony, w sytuacji kiedy strona taki wniosek cofnęła. W rezultacie mogłoby dojść do sytuacji, w której po przeprowadzeniu czasochłonnego postępowania inwestor uzyskałby pozwolenie zupełnie mu zbędne i jeszcze został obciążony kosztami z tytułu jego wydania.
Sąd stanął na stanowisku, że w procesie wykładni prawa należy brać pod uwagę również konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich będzie prowadzić interpretacja danego przepisu i wybrać taką spośród możliwych, która prowadzić będzie do konsekwencji najbardziej korzystnych (tzw. argument konsekwencji).
Powyższe rozważania Sądu doprowadziły do tezy, że cofnięcie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.; w takim przypadku art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania.
Pomimo uznania zarzutów skargi za bezzasadne Sąd z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W postępowaniu odwoławczym nie brali udziału bez własnej winy niektórzy spadkobiercy J. S. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W opinii Sądu, nie budzi wątpliwości, że J. S. był stroną postępowania w którym brał czynny udział, reprezentowany przez pełnomocnika, adw. M. S. Pełnomocnik poinformowała organ o śmierci mocodawcy, która nastąpiła w dniu [...] listopada 2013 r., jednocześnie odsyłając doręczoną decyzję i argumentując, że pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią mocodawcy.
W ocenie Sądu I instancji, należało w tym przypadku zastosować art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie kręgu spadkobierców J. S. oraz wezwanie ich do udziału w postępowaniu było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Taka konieczność wynika z treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który mówi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony bądź jednej ze stron jedynie wyjątkowo: jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Obowiązek ustalenia wyczerpującego kręgu spadkobierców po zmarłym nie został w ocenie Sądu należycie wypełniony przez organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu.
Z treści aktu dziedziczenia z 14 stycznia 2014 r., którego kopię nadesłał pełnomocnik Spółki wynika, że spadkobiercami po J. S. – a zarazem współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości – są, oprócz M. S., także M. S. oraz S. S. Te dwie ostatnie osoby nie zostały powiadomione przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu. Błędu tego nie naprawił również organ odwoławczy, w wyniku czego tych dwoje spadkobierców nie wzięło bez własnej winy udziału w postępowaniu. Taka sytuacja daje podstawę do wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nie można jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy dla zastosowania przepisów o wznowieniu konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania czy zarzutu. Możliwość zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności od stwierdzenia istnienia bądź braku wadliwości działania organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu, a także oceny "korzyści" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej.
Organ odwoławczy w ocenie Sądu procesował świadomie bez ustalenia wszystkich spadkobierców J. S., a pomimo to wydał rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta o umorzeniu postępowania, co z perspektywy spadkobierców zmarłego, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją, należy ocenić jako niekorzystne. Powyższe rozważania doprowadziły do uchylenia decyzji organu II instancji, ponieważ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym J. S. brał udział, a w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Wielkopolski, zarzucając naruszenie:
- - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenie dalszego postępowania dowodowo –wyjaśniającego celem ustalenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na wniosek (w indywidualnej sprawie) w sytuacji, gdy wniosek został wycofany i postępowania stało się bezprzedmiotowe;
- - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nakazanie podjęcia dalszych czynności w sprawie, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencje do dalszego procesowania;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 147 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że w sprawie podlegającej obligatoryjnemu umorzeniu należy ustalić nowy krąg stron postępowania, czym bezpodstawnie wyłączono stosowanie w sprawie art. 147 k.p.a.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie rozważenie możliwości uwzględnienia w sprawie przesłanek z art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 623/14 wniosła również M. M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga ta została cofnięta przed rozprawą, pismem z dnia [...] września 2016 r.
Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne złożyła Spółka A., reprezentowana przez adw. A. P., wnosząc o uwzględnienie w całości skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego oraz o oddalenie w całości skargi kasacyjnej M. S. Pismem z dnia [...] września 2016 r. M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, cofnęła skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody Wielkopolskiego zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nakazanie Wojewodzie Wielkopolskiemu prowadzenie dalszego postępowania celem ustalenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na wniosek w sytuacji, gdy wniosek ten został wycofany i postępowania stało się bezprzedmiotowe, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez nakazanie podjęcia dalszych czynności w sprawie, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencje do dalszego procesowania, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że w sprawie podlegającej obligatoryjnemu umorzeniu należy ustalić nowy krąg stron postępowania, czym bezpodstawnie wyłączono stosowanie w sprawie art. 147 k.p.a.
Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Cofnięcie zatem przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę sprawia, że postępowanie w sprawie wszczętej tym wnioskiem staje się bezprzedmiotowe i – jak słusznie podkreślił Sąd I instancji – prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Pomimo powyższego prawidłowego stanowiska Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wywodząc, że w sprawie tej doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), bowiem w postępowaniu odwoławczym nie brali udziału bez własnej winy niektórzy spadkobiercy J. S. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest błędne. Nie bierze bowiem pod uwagę, że w myśl art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.
Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 362/11 (LEX nr 1219140), tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony.
Nie może tego też czynić ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny z urzędu.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego zarzuty mają uzasadnione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku.
Wobec cofnięcia skargi kasacyjnej przez M. S. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że cofnięcie to jest skuteczne i dopuszczalne – na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 i w zw. z art. 193 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 i 4 sentencji wyroku.