Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę o M.W. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] listopada 2012 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nakazał skarżącej rozbiórkę muru oporowego o długości 27,00 m budowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Organ I instancji wyjaśnił, że 23 sierpnia 2012 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce skarżącej. Stwierdził, że roboty realizowane są na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Rzeszowskiego decyzją z [...] listopada 2009 r. obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, zbiornika na ścieki, studni kopanej oraz utwardzenie części działki budowlanej. W trakcie kontroli stwierdzono także, że wzdłuż granicy z działką sąsiednią, na długości około 27,00 m wykonano mur z pustaków ceramicznych o grubości 30 cm. Budowa muru nie była objęta pozwoleniem i nie została ujęta w projekcie zagospodarowania terenu. Wykonany do dnia kontroli mur ma wysokość 2,50 m, od strony działki inwestora jest obsypany do wysokości około 2,10 m (przy drodze gminnej) oraz do około połowy jego wysokości przy końcu muru i jednostronnie obciążony jest parciem gruntu.
Wykonany mur tworzy siedem sztuk segmentów wymurowanych z pustaków ceramicznych, pomiędzy którymi pozostawione są wolne przestrzenie, które według oświadczenia skarżącej miały być zbrojone i zalane betonem razem z wieńcem. W czasie kontroli stwierdzono, że dwa fragmenty muru o długości około 3 m i 3,30 m są zawalone i zalegają na sąsiedniej działce. Fragment muru o długości około 4 m jest odchylony od pionu o około 30 cm w kierunku działki sąsiedniej. Ponadto stwierdzono, że po obu stronach muru w ogrodzeniu działek od strony drogi gminnej zamontowane są przyłącza instalacji doziemnych do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na tych działkach. Skarżąca oświadczyła, że do budowy muru przystąpiła wiosną 2011 r. oraz, że nie posiada dokumentów dotyczących wykonania muru. Organ nadzoru budowlanego zakwalifikował mur jako konstrukcję oporową stanowiącą budowlę, a nie ogrodzenie oraz, że wybudowany wzdłuż granicy mur ma na celu zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu oraz ziemi na sąsiednią działkę.
Potwierdza to jego solidna konstrukcja posadowiona na betonowym fundamencie. W ocenie organu I instancji, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 - dalej jako "ustawa Prawo budowlane"), wykonany mur oporowy stanowi budowlę.
Organ I instancji stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 48 ustawy Prawo budowlane, przy czym wykonany i istniejący w takim stanie mur oporowy narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie umożliwiającym doprowadzenie go lub jego części do stanu zgodnego z prawem, stąd zastosowania nie znajdzie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości związane z wadliwym wykonaniem muru, tj. zwalone na działkę sąsiednią fragmenty muru i odchylone od pionu pozostałe fragmenty muru, które grożą w każdej chwili zawalaniem, stwarzają bezpośrednie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2012 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, sporny obiekt wzniesiony na granicy poziomów gruntu, służy konstrukcyjnie i funkcjonalnie jako zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi. Taki charakter obiektu pozwala zaliczyć go do kategorii muru oporowego, którego celem jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu. Mur oporowy jako konstrukcja oporowa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od intencji skarżącej, przedmiotem postępowania jest więc mur oporowy, a nie ogrodzenie. Mur oporowy może pełnić dodatkowo funkcję ogrodzenia, jednak nie definiuje to takiego obiektu jako ogrodzenia, ponieważ funkcja ogrodzenia może być funkcją dodatkową, pełnioną przy okazji zabezpieczenia skarpy przed osuwaniem.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego. Wskazał, że na załączonych do akt sprawy zdjęciach wyraźnie widać, że wzniesiony przez skarżącą mur miał powstrzymywać masę składającą się z ziemi oraz odpadów. Nie pełnił on tylko funkcji przypisywanej ogrodzeniu (konstrukcji oddzielającej od siebie powierzchnie np. dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości). Sąd I instancji podkreślił, że bez znaczenia są w tym przypadku intencje inwestora, ponieważ o zaliczeniu obiektu budowlanego do określonej przepisach prawa budowlanego kategorii decydują względy obiektywne, takie jak aktualne przeznaczenia obiektu budowlanego. Przedmiotowy mur powstrzymuje osuwanie się ziemi z działki skarżącej na działkę sąsiędnią, więc pełni funkcje typowo oporowe.
Sąd I instancji podkreślił, że nawet jeśli mur stanowiłby ogrodzenie, to z uwagi na jego wysokość inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).
W ocenie Sądu I instancji, organy wykazały, że stan techniczny obiektu nie pozwala na zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obiekt uległ częściowemu zawaleniu, przez co nie sposób uznać go za nienaruszający przepisów techniczno – budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, na ocenę zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mają wpływu zarzuty dotyczące położenia drogi gminnej czy położenia instalacji gazowej i elektrycznej. Sąd I instancji podkreślił, że art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie bezwzględnie nakazywał dokonanie rozbiórki, na co wpływu nie ma położenie urządzeń infrastruktury takich jak droga lub położenie przewodów elektrycznych i gazowych.
Sąd I instancji podkreślił, że właściciele działki sąsiedniej brali udział w postępowaniu. Jednak nakaz rozbiórki kierowany jest do inwestora, a więc podmiotu, który zobowiązany jest legitymować się stosownym pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie takie pozwolenie powinna posiadać skarżąca jako właściciel nieruchomości, a także wykonawca konstrukcji oporowej. Sąd I instancji stwierdził, że to skarżąca złożyła do protokołu kontroli oświadczenie, że do budowy mury przystąpiła wiosną 2011 r. Sąsiedzi skarżącej nie są właścicielami muru, ponieważ działka, na której znajduje się jego konstrukcja nie stanowi przedmiotu ich własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości podnosząc następujące zarzuty kasacyjne.
Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, tj. art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W ocenie skarżącej, naruszenie powyższych przepisów polegało na niewłaściwym zastosowaniu definicji "konstrukcji oporowej" i przyjęciu, że przedmiotowy obiekt jest budowlą i nie pełni on wyłącznie funkcji przypisanej ogrodzeniu, lecz jest murem oporowym. Zdaniem skarżącej, doprowadziło to do naruszenia prawa procesowego i oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji na wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.
Po drugie, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. przez pominięcie właścicieli działki sąsiedniej zarówno przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, jak i Sąd I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca wskazała, że obowiązku tych podmiotów dotyczy przedmiotowe postępowanie, ponieważ partycypowali w kosztach spornego ogrodzenia
Po trzecie, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, tj. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, naruszenie tego przepisu polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przez co doszło do wykluczenia wdrożenia procedury legalizacyjnej spornej konstrukcji. Doprowadziło to do naruszenia prawa procesowego i oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji na wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.
Po czwarte, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie skarżącej, Sąd I instancji wadliwe uzasadnił wyrok, ponieważ nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozwalającej na przyjęcie, że na budowę konstrukcji oporowej wymagane było pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej, wynika to ze stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że norma prawno-materialna art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bezwzględnie nakazywała skierowanie do skarżącej nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionej budowli z uwagi na okoliczność braku wymaganego pozwolenia na budowę.
Skarżąca wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu powyższych przepisów i niewłaściwym zastosowaniu definicji "konstrukcji oporowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, którego wyrok podlega kontroli na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, nie posługiwał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia definicją "konstrukcji oporowej" wynikającą z art. 4 pkt 16 ustawy drogach publicznych. Na definicję taką powołał się natomiast organ odwoławczy.
Należy jednak uznać, że odwołanie to miało charakter pomocniczy. Do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definiując pojęcie "budowli“. Jednak ustawa ta nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Stąd też uznając, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się określonymi pojęciami we wszystkich gałęziach prawa, o ile oczywiście odrębność defincji tych pojęć nie wynika wprost z właściwych przepisów, dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do definicji wynikających z przepisów innych niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie zauważyć można, że definicja "konstrukcji oporowej" w polskim prawie znalazła swoje miejsce również w Polskiej Normie PN-83/B-03010, która określa zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63 poz. 735). Ponownie jednak sięganie do innych aktów prawnych w celu zdefiniowania pojęcia "konstrukcji oporowej" ma tutaj drugorzędne znaczenie.
Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, LEX nr 198345).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji trafnie zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Ustalenia te potwierdzają, że wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej. Wykonany mur ma wysokość 2,50 m i od strony działki inwestora jest obsypany do wysokości około 2,10 m (przy drodze gminnej) oraz do około połowy jego wysokości przy końcu muru i jednostronnie obciążony jest parciem gruntu. Wspiera zatem powierzchnię terenu podwyższoną o kilkadziesiąt centymetrów w stosunku do poziomu pozostałego gruntu. Oznacza to, że zakwalifikowanie spornego muru jako muru oporowego (konstrukcji oporowej) było prawidłowe, co pozwalało na uznanie, że obiekt ten jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez pominięcie właścicieli działki sąsiedniej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że właściciele sąsiedniej działki brali czynny udział w obu tych postępowaniach. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącej, że obowiązku tych podmiotów dotyczy przedmiotowe postępowanie, ponieważ partycypowali w kosztach spornego ogrodzenia. Udział właścicieli działki sąsiedniej jest w tym wypadku wynikiem położenia tej działki w obszarze oddziaływania inwestycji. Ewentualne partycypowanie w kosztach budowy nie ma natomiast wpływu na udział sąsiadów skarżącej w tym postępowaniu, bowiem to na skarżącą, jako na inwestora i właściciela działki, na której posadowiono mur, mogły zostać nałożone stosowane obowiązki w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane.
Po trzecie, nie znajduje uzasadnienia również trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ nie można skuteczne podważyć ustaleń stanu faktycznego (do czego wyraźnie zmierza skarżąca) zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, zawalenie się części muru pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przedmiotowa budowla nie spełnia warunków techniczno-budowlanych i jako taka nie może podlegać legalizacji. Stąd też Sąd I instancji trafnie podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy w tym zakresie, czego skutkiem było prawidłowe wyłączenie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej wyrok Sądu I instancji został prawidłowo uzasadniony. W szczególności Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów, dokonał analizy stanu faktycznego sprawy i obowiązujących przepisów, które pozwoliły na stwierdzenie, że w sprawie konieczne było zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z treści uzasadnienia Sądu I instancji jednoznacznie też wynika podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 4 7