Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania E. T., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia 16 września 2015 r., nakazującą E. T. rozbiórkę wiaty o wymiarach 2,10m x 12,00 zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia na działce nr 127, obr. 20 w miejscowości Karczew.
Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 8 listopada 2006 r. czynności kontrolnych ustalono, że E. T. w 2002 r. na działce nr 127 wykonał samowolnie zadaszenie o szerokości 2,1m i długości 12m, dwuspadowe o konstrukcji drewnianej, kryte eternitem. W granicy nieruchomości znajduje się również mur z pustaków o wysokości przekraczającej 2,2m.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wiaty oraz nałożył na E. T. obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 49b ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wobec niewywiązania się przez skarżącego z nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 września 2015 r., nakazał E. T. rozbiórkę przedmiotowej wiaty.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ pierwszej instancji wdrożył procedurę zmierzającą do legalizacji przedmiotowej wiaty jak również wobec nieprzedłożenia przez skarżącego wymaganych dokumentów, prawidłowo wydał nakaz jej rozbiórki.
Mazowiecki WINB podkreślił, iż bezsporną okolicznością w sprawie jest fakt niezgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu, która zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania - wymagała zgłoszenia (budowa wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25mkw.).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. T. podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu, zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zadaszenie jest budowlą, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak staranności i obiektywizmu przy ocenie treści odwołania. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano żadnego wiarygodnego dowodu, jakoby skarżący wykonał zadaszenie pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Ponadto wskazał, że MWINB na użytek przedmiotowego postępowania stworzył własną definicję wiaty (budowli) sprzeczną z literalnym brzmieniem art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez skarżącego zadaszenie o szerokości 2,10m i długości 12m, dwuspadowe o konstrukcji drewnianej, kryte eternitem, jako wiatę, której budowa wymagała zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, budowa wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25mkw. wymagała zgłoszenia.
W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 8 listopada 2006 r. w obecności skarżącego wskazano, że zadaszenie skarżący wykonał w 2002 r. Protokół został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń dotyczących daty budowy i osoby inwestora. Obecnie skarżący kwestionuje te ustalenia, podnosząc, że zadaszenie wykonał w latach 80-tych i wykorzystywał na składowanie stali potrzebnej do kuźni, którą prowadził.
Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut zastosowania niewłaściwych przepisów, polegający na rozpoznaniu sprawy w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się bowiem tylko do przepisu art. 48 ustawy. Dotyczy więc obiektów, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem budowa przedmiotowej wiaty wymagała dokonania zgłoszenia, którego to wymogu skarżący nie dopełnił.
W tej sytuacji prawidłowo zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 49b ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Brak wykonania obowiązków, nałożonych na skarżącego postanowieniem PINB w Otwocku z dnia 7 maja 2014 r., skutkować musiał wydaniem decyzji rozbiórkowej. Decyzja rozbiórkowa została prawidłowo skierowana do skarżącego jako inwestora posiadającego tytuł prawny do nieruchomości stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. T., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:
- 1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów proceduralnych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania administracyjnego, w tym błędne przyjęcie, iż "wiata" na działce o nr ew. 127 obręb 20 w miejscowości Karczew wybudowana została w roku 2002,
- - art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak obowiązkowej wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji m.in. pod względem jej zgodności z prawem i faktami, co skutkowało oddaleniem skargi,
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pobieżne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób, który doprowadził do oparcia wyroku na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy i m.in. uznaniu, że protokół z dnia 8 listopada 2006 r. dotyczył działki o nr ew. 127 obręb 20 w miejscowości Karczew,
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym wyjaśnienia podstaw nieuwzględnienia zarzutów skarżącego co do numeru działki gruntu wymienionej w protokole z dnia 8 listopada 2006 r.,
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez orzekanie z pominięciem istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym projektu wiaty stalowej wybudowanej na podstawie zgłoszenia na działce o nr ew. 119 obręb 20 w miejscowości Karczew (w szczególności obiektów znajdujących się na działce numer 127 obręb 20 w miejscowości Karczew na dzień sporządzania projektu) oraz oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy spowodowane pominięciem istotnej części materiału dowodowego, sporządzenie uzasadnienia wyroku w części w sposób niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się ten Sąd, co uniemożliwia jego kasacyjną kontrolę, przyjęcie do wyrokowania stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Naruszenie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nastąpiło w odniesieniu do niedostrzeżonych przez Sąd naruszeń procedury przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne pominięcie zastosowania tego przepisu i oddalenie skargi,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i wydanie decyzji bez spełnienia w sprawie przesłanek faktycznych stanowiących podstawę do jej wydania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów proceduralnych, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., błędną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, z punktu widzenia wymagań proceduralnych,
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego był prawidłowy;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy poprzez:
- - jego niezastosowanie, tj. art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec zadaszenia wybudowanego w latach 80-tych XX wieku,
- - jego zastosowanie, tj. art. 49b ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w stanie faktycznym wybudowania przez skarżącego zadaszenia w latach 80-tych XX wieku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. opiera się na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Za podstawę Sąd I instancji przyjął stanowisko PINB w Otwocku (podtrzymane w decyzji MWINB), a szczególnie protokół z dnia 8 listopada 2006 r., pomijając w swojej ocenie dowód w postaci projektu wiaty stalowej, którą skarżący wybudował w roku 2002 na swojej działce o nr ew. 119 obręb 20 na podstawie zgłoszenia, uwidocznionego na odwrocie 1 strony projektu (decyzja nr 46/02 z dnia 2002.06.25 pod nr AB7353/40/02). Pominięcie tego dowodu ograniczyło ocenę Sądu, a w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia przytoczonego w skardze orzecznictwa sądowego, z którego wynikało, że postanowienie PINB w Otwocku z dnia 7 maja 2014 r. wydane zostało bez podstawy prawnej i utrzymane w mocy decyzją MWINB w decyzji z dnia 15 października 2015 roku.
Uwzględniając dokumenty dołączone do skargi oraz wyjaśnienia skarżącego na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. należało uznać, iż zapis w protokole z 8 listopada 2006 r. dotyczył wybudowanej w roku 2002 wiaty, na którą skarżący posiadał zgodę oraz uwzględnić po analizie projektu wiaty wybudowanej w roku 2002 zapis, że zadaszenie nad częścią działki o nr ew. 127 obręb 20 wykonano wcześniej. Projektant uwidocznił wcześniej wykonane zadaszenie w projekcie wiaty stalowej z roku 2002, opisując je jako budynek gospodarczy (posadowiony na działce nr ew. 127).
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stała się decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2015 r. nakazująca E. T. rozbiórkę wiaty zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia na działce nr 127, obr. 20 w miejscowości Karczew.
W skardze kasacyjnej jej autor podniósł zarzut naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do dwóch kwestii:
- 1) po pierwsze, autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, a w konsekwencji przyjęcia przez Sąd I instancji, że sporna wiata powstała w roku 2002, a także pominięcia przez Sąd I instancji twierdzenia skarżącego, że wiata została wykonana w latach 80. XX wieku;
- 2) po drugie, w ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęcie błędnej daty powstania wiaty spowodowało, że w rozpoznawanych okolicznościach faktycznych odmówiono zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i orzeczono nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów związanych z błędnym ustaleniem daty wykonania wiaty, której legalność stała się przedmiotem postępowania należy przede wszystkim podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji z należytą wnikliwością rozważył powyższą kwestię. Sąd I instancji odwołał się bowiem jedynie do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 listopada 2006 r., do którego skarżący nie wniósł zastrzeżeń oraz wskazał, że obecnie skarżący podnosi, że zadaszenie wykonane zostało w latach 80. XX w. Niestety Sąd I instancji, mimo iż kwestia daty powstania wiaty stanowi okoliczność sporną nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, że wiata wybudowana została w roku 2002, co wskazuje na arbitralność w ocenie Sądu i czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Taki sposób przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji budzi zastrzeżenia.
Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej istotna jest również analiza decyzji podjętych przez organy administracyjne oraz akt administracyjnych, która nasuwa wątpliwości, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wątpliwości te znajdują swoje uzasadnienia choćby w tym, że organy nie były w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy zadaszenie wykonane jest z tworzywa sztucznego czy z eternitu. Różne wersje podawane przez organy wskazują bądź to na brak konkretnych ustaleń, bądź na brak należytej staranności przy prowadzeniu sprawy.
Co więcej kontrolujący nie byli w stanie podać wysokości muru, twierdząc, iż dokładny pomiar muru nie był możliwy ze względu na znaczną jego wysokość, co stawia pod znakiem zapytania profesjonalizm działania pracowników inspektora nadzoru budowlanego. Nie można także uznać za rzetelne postępowanie, w którym istotne ustalenia faktyczne czynione były w oparciu o notatki służbowe z rozmów telefonicznych (k. 33 akt adm.). Powyższe czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że z uwagi na brak przekonujących ustaleń co do stanu faktycznego przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Przypomnieć jedynie warto, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zaś art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. W kontekście art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne było zatem ustalenie, kiedy obiekt został wybudowany i czy wymagał pozwolenia na budowę w dacie budowy.
Zwrócić wypada uwagę, że pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane każde z zasady roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (zgłoszenie stosowane było tylko do rozbiórek niektórych obiektów).
Mimo kwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie, Sąd I instancji stwierdził tymczasem kategorycznie, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez skarżącego zadaszenie jako wiatę, której budowa wymagała zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a w konsekwencji zastosowanie znajdują przepisy art. 49b tej ustawy. Trafność tego stanowiska nie poddaje się jednak kontroli nie tylko z uwagi na wadliwość postępowania wyjaśniającego, ale i lakoniczność motywów wyroku.
Reasumując należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wyczerpujące i przekonywujące, a po zapoznaniu się z jego treścią nie można stwierdzić, że zaskarżony wyrok został podjęty po gruntownej analizie akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji. Z kolei wskazywane przez autora skargi kasacyjnej uchybienia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego obu instancji są tego rodzaju, że należy uznać, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sąd administracyjny nie jest zdolny do merytorycznego rozpoznania sprawy. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale i decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2015 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ dokona ustalenia stanu faktycznego na podstawie wiarygodnych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności - daty powstania spornej wiaty, co pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.