Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 578/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie w dniu 27 stycznia 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy urządzenia reklamowego świetlnego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Napis o treści "[...] Group" z dwoma elementami graficznymi został usytuowany na wysokości trzeciego piętra elewacji budynku znajdującego się przy Placu Bohaterów Getta 17 w Krakowie, na nieruchomości nr 17/1, obr.
13. Ta nieruchomość jest położona na obszarze układu urbanistycznego dawnego miasta Podgórza wpisanego do rejestru zabytków i na terenie ścisłej ochrony konserwatorskiej (A7), ustalonym w m.p.z.p. (uchwała nr CX111/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia z 28 czerwca 2006 r.). Zgodnie z ustaleniem § 11 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. każdorazowe działania inwestorskie wymagają uzyskania pozytywnego uzgodnienia z właściwymi służbami konserwatorskimi. Według § 20 ust. 5 pkt 2 lit. b na tym terenie jest niedopuszczalne umieszczanie reklam wielkogabarytowych i tablic reklamowych na elewacjach budynków oraz szyldów i reklam powyżej wysokości linii parterów budynków.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 30 maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) nakazał inwestorowi ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie) rozbiórkę napisu o treści "[...] Group". Organ uznał, że sporna inwestycja (budowla) jest reklamą i nie jest możliwe jej zalegalizowanie, ponieważ narusza § 20 ust. 5 pkt 2 lit. b) m.p.z.p. Tym samym w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane.
W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że stanowisko organu opiera się na błędnej wykładni pojęcia "reklamy", a także nie uwzględnia, że o tym, czy dany obiekt jest reklamą przesądza jego funkcja i sposób w jaki ma być użytkowany. Zdaniem strony sporny napis zamontowany na elewacji budynku ma charakter czysto informacyjny (informuje o siedzibie firmy), nie jest więc ani reklamą wielkogabarytową ani tablicą reklamową. Jego umieszczenie na elewacji budynku nie wymagało zatem zgłoszenia.
Skarżąca Spółka stwierdziła, że sporne roboty budowlane nie naruszyły postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń m.p.z.p. "każdorazowe działania inwestorskie wymagają uzyskania pozytywnego uzgodnienia z właściwymi służbami konserwatorskimi". Nie stanowią jednak, że brak uzgodnienia w konkretnym przypadku oznacza niezgodność z planem miejscowym. Jedynym uchybieniem inwestora było nieprzeprowadzenie uzgodnień z właściwymi służbami konserwatorskimi, co nie stoi na przeszkodzie legalizacji działań inwestora.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji niewłaściwe ustalenie kręgu uczestników postępowania w zakresie dotyczącym Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy Placu Bohaterów Getta 17 w Krakowie. Z akt sprawy nie wynika, czy Wspólnota była uprawniona do udzielania pełnomocnictwa A. W.. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, w odniesieniu do wspólnoty w której liczba lokali przekracza 7, konieczne jest powołanie zarządu i to zarząd reprezentuje wspólnotę. Także zarząd, a nie zebranie członków wspólnoty, jest legitymowany do udzielenia pełnomocnictwa. Stąd organ II instancji zalecił, aby organ l instancji ustalił, czy wspólnota ustanowiła zarząd, uwzględniając stosowny zapis w księdze wieczystej wspólnoty.
Według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego niewłaściwie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 49b, ponieważ w sprawie chodzi o instalację urządzenia reklamowego (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Zatem rozstrzygniecie winno zostać wydane na podstawie art. 50-51 ustawy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził ponadto, że urządzenie zamontowane na elewacji budynku jest urządzeniem reklamowym i że spełnia warunki zawartej w m.p.z.p. definicji reklamy wielkogabarytowej (§ 6 pkt 27 uchwały), a nadto zostało umieszczone na wysokości III piętra, co samo w sobie jest sprzeczne z § 20 ust. 5 pkt 2 lit b uchwały. Nie można przyjąć, że urządzenie to ma charakter "czysto informacyjny". Urządzenie w sposób oczywisty ma na celu uwidocznienie i rozpropagowanie nazwy przedsiębiorstwa i poinformowanie, gdzie ma ono swoją siedzibę. Gdyby chodziło wyłącznie o przekaż informacyjny, napis nie musiałoby być tak dużych rozmiarów i posiadać podświetlenia oraz mógłby znajdować się na parterze budynku i mieć postać szyldu czy tablicy informacyjnej. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym (wyrok SN z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt: V CSK 83/05).
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka zarzuciła m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 6 pkt 27 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. tj. m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że napis umieszczony na elewacji budynku stanowi zabronioną reklamę Spółki. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że tablicy i urządzenia reklamowego nie należy utożsamiać z urządzeniem informacyjnym. Stwierdziła, że sporny napis nie spełnia kryteriów reklamy wielkogabarytowej – nie jest bowiem wolnostojący ani na trwałe z gruntem związany, jest umieszczony na elewacji budynku, której nie można uznać za element konstrukcyjny budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że napis "[...] Group" znajdujący się na elewacji budynku jest reklamą wielkogabarytową w rozumieniu § 6 pkt 27 m.p.z.p. obszaru Zabłocie. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem reklamy wielkogabarytowej należy rozumieć wielkopowierzchniowe (powyżej 2,0 m kw.) urządzenia reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem lub umieszczane na elementach konstrukcyjnych obiektu budowlanego albo ogrodzeniu. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że zawieszenie reklamy na elewacji na wysokości trzeciego piętra oznacza w istocie jej umieszczenie na elementach konstrukcyjnych budynku.
Nie można też przyjąć, że urządzenie to ma charakter czysto informacyjny. Celem umieszczenia urządzenia (napisu) na elewacji budynku było uwidocznienie i rozpropagowanie firmy przedsiębiorcy oraz wskazanie jego siedziby. Zgodnie z definicją zaprezentowaną w słowniku języka polskiego (strona internetowa: http://sip.pwn.pn reklama to 1) "działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług" 2) "plakat, napis, ogłoszenie, krótki film itp. służące temu celowi". Biorąc pod uwagę treść napisu umieszczonego na elewacji, jego wielkość, sposób umieszczenia i zastosowane środki w postaci podświetlenia oczywiste jest, że stanowi ono urządzenie reklamowe.
Umieszczenie reklamy na wysokości III piętra jest zatem naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 20 ust. 5 pkt 2b wprowadził zakaz umieszczania reklam wielkogabarytowych i tablic reklamowych na elewacjach budynków oraz szyldów i reklam powyżej wysokości linii parterów budynków.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Określony w tych przepisach tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej dotyczy bowiem robót budowlanych. Z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych stanowi wykonywanie robót budowlanych, które w przypadku ich usytuowania na obiektach wpisanych do rejestru zabytków wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
[...] sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r. skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez:
- a) niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz § 6 pkt 27 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIII/11/1156/06 z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez nieprawidłowe uznanie, że organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły, że urządzenie zainstalowane na elewacji budynku przy ul. Bohaterów Getta 17 w Krakowie to wielkogabarytowe urządzenie reklamowe, którego instalacja wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy urządzenie to ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia,
- b) błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wadliwe przyjęcie, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że sporne urządzenie (napis) zostało umieszczone na terenie uznanym za pomnik historii i wpisanym do rejestru zabytków i na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, podczas gdy ustawa o ochronie zabytków rozróżnia te dwie formy zabytków.
Spółka postawiła również zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 80 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła argumentację na rzecz wyrażonego przez nią poglądu, że sporna tablica nie jest reklamą lecz informacją o siedzibie firmy. Powołując się na definicje reklamy formułowane w encyklopediach, piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym wnosząca skargę kasacyjną podkreślała, że reklama różni się od informacji tym, że zawiera elementy perswazyjne, jest informacją mającą na celu zachęcanie do kupna, aprobaty określonego towaru, chwalenia kogoś lub czegoś. Nie jest więc reklamą informacja o charakterze neutralnym, niezawierająca takiego przekazu. Zdaniem skarżącej sporna tablica nie jest też reklamą w rozumieniu postanowień uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. - m.p.z.p., która określa w § 6 pkt 27 pojęcie reklamy wielkogabarytowej, ponieważ jest umieszczona na elewacji budynku a nie na elementach konstrukcyjnych budynku. Elewacja budynku nie jest natomiast elementem konstrukcyjnym budynku.
W dalszych wywodach uzasadniających zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca stwierdza, że umieszczenie spornej tablicy o charakterze wyłącznie informacyjnym nie mieści się w kategorii robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane również dlatego, że tablica nie została umieszczona na budynku wpisanym do rejestru zabytków. Konserwatorskiej ochronie podlega bowiem jedynie obszar urbanistyczny, na którym znajduje się ten budynek.
W ramach uzasadnienia zarzutów procesowych skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji zaakceptował naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów o właściwości tych organów, zawartych w ustawie Prawo budowlane (art. 80 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2), ponieważ umieszczenie spornej tablicy informacyjnej nie mieści się w katalogu spraw objętych tą ustawą. Zdaniem skarżącej niniejszy przypadek powinien być badany pod kątem uregulowań zawartych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sprawy pozwoleń wymaganych tą ustawą należą do właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i z tego powodu skarga podlega oddaleniu.
Podstawowym spornym problemem w tej sprawie jest uznanie przez organy i przez Sąd I instancji opisanej wyżej podświetlanej tablicy o treści: "WYGODA TRAVEL GROUP", z dwoma elementami graficznymi, zawieszonej na wysokości trzeciego piętra budynku, za reklamę.
Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się słownikowym rozumieniem pojęcia reklamy przyjmuje, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. Wielki Słownik Wyrazów Obcych pod red. M. Bańki, PWN, Warszawa 2003). Podobnie pojęcie reklamy jest rozumiane przez Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 2 października 2007 r. (II CSK 289/07) SN stwierdził, że: "reklama oznacza każde przedstawienie (wypowiedź) w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów, dokonane w celu wspierania zbytu towarów lub usług. Powszechnie za reklamę uważa się wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów oceniających ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna (...).
Przy rozróżnieniu zwykłej informacji od reklamy trzeba mieć zatem na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną kryje się zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana".
Podobnie reklamę zdefiniowano w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21), w którym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że sporny napis "[...] Group" został prawidłowo uznany przez organy w postępowaniu administracyjnym i przez Sąd I instancji za reklamę.
Należy zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje takiego rozumienia reklamy. Sam stwierdza w skardze i w skardze kasacyjnej, że to pojęcie składają się dwa elementy: informacja o towarze/usłudze oraz zachęta do zakupu towaru/usługi. Trzeba w związku z tym podkreślić, że element motywacyjny, charakteryzujący reklamę nie musi wynikać wprost z jej treści. Pod względem treści reklama nie musi więc różnić się od zwykłej informacji. O tym, czy informacja jest reklamą świadczy cel jej rozpowszechniania. Z kolei cel (intencje) należy odczytywać na podstawie okoliczności, kontekstu, w którym ta informacja funkcjonuje. Organ II instancji zasadnie uznał, że umieszczenie informacji o firmie na podświetlanej tablicy, wysoko zawieszonej, ma na celu rozpropagowanie tej firmy i tym samym zainteresowanie potencjalnych klientów jej działalnością. Ten sposób przyciągania uwagi do firmy wykracza poza zwykłą informację o siedzibie podmiotu gospodarczego.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w petitum tej skargi przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że sporna tablica jest reklamą.
Uznanie tej tablicy za reklamę oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że umieszczenie reklamy na elewacji (zewnętrznej ścianie) budynku narusza ustanowiony we wspomnianym m.p.z.p. zakaz umieszczania reklam wielkogabarytowych i tablic reklamowych na elewacjach budynków oraz szyldów i reklam powyżej wysokości linii parterów budynków (rozdział 1 § 20 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006r.). Nie jest bowiem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że umieszczenie tej tablicy na elewacji budynku sprawia, że tablica nie odpowiada pojęciu reklamy określonemu w § 6 pkt 27 m.p.z.p., ponieważ przepis ten uważa za reklamę urządzenie umieszczone na elementach konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego elewacja budynku nie jest elementem konstrukcyjnym budynku. Według NSA kierującego się słownikowym rozumieniem pojęcia elewacji, elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z występującymi na niej elementami architektonicznymi i wystrojem.
Nie sposób ściany zewnętrznej nie uznać za element konstrukcyjny budynku. Na marginesie tylko można zauważyć, że proponowane przez wnoszącego skargę kasacyjną rozumienie elewacji jako zewnętrznej powierzchni ściany budynku jest wyłącznie zabiegiem werbalnym, nie zmieniającym istoty problemu. Tak rozumiana elewacja jest bowiem nieodłącznym, zewnętrznym elementem ściany zewnętrznej.
Nie ma również podstaw prawnych zarzut skargi kasacyjnej, że zamontowanie spornej tablicy reklamowej nie wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego, przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ zamontowano ją na budynku, który jako taki nie jest wpisany do rejestru zabytków, a znajduje się jedynie w obszarze wpisanym do rejestru budynków. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyłącza z zakresu zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach (a nie na budynkach) wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ulega wątpliwości, że budynek, na którym umieszczono reklamę jest usytuowany w zespole urbanistycznym, wpisanym do rejestru zabytków. Zabytkiem jest więc zespół urbanistyczny, czyli zespół nieruchomości, co jest zgodne z treścią art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zespół urbanistyczny jako całość - zabytek wpisany do rejestru zabytków, należy traktować jako obiekt wpisany do rejestru zabytków w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie stoi temu na przeszkodzie to, że ustawa o ochronie zabytków przewiduje wpisanie do rejestru zabytków również pojedynczej nieruchomości położonej w chronionym zespole urbanistycznym. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw aby "obiekt", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego identyfikować wyłącznie z pojedynczą nieruchomością, wpisaną do rejestru zabytków, a nie ze wszystkimi rodzajami nieruchomościami - zabytkami wpisanymi do tego rejestru.
Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i nieuchylenie tej decyzji. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw prawnych do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.