Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 436/22 oddalił skargę T.F. (dalej: "skarżąca") na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr P.7721.8.2022 19 RL w przedmiocie wykonania prac koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 29 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczytnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb [...] miasto [...], stanowiącego przedmiot współwłasności skarżącej, A.L. i B.M..
Decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: NB 7353-7/20 PINB nakazał współwłaścicielom budynku wykonać określone prace remontowe konieczne do usunięcia w budynku nieprawidłowości technicznych.
Na skutek odwołania złożonego przez skarżącą Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 września 2021 r., znak: P.7721.85.2021 19 RL uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB nie ustalił wyczerpująco, jakie konkretnie warunki techniczne zostały naruszone, a co za tym idzie, jakie obowiązki należy nałożyć na właścicieli obiektu w celu wyeliminowania stwierdzonych naruszeń.
Kolejną decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r., znak: NB 7353-7/20, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b."), PINB nakazał współwłaścicielom budynku gospodarczego: skarżącej, A.L. i B.M. wykonać w tym budynku określone w decyzji prace remontowe, konieczne do usunięcia nieprawidłowości technicznych. Organ stwierdził jednocześnie, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 67 p.b., czego oczekiwała skarżąca.
W-MWINB decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr P.7721.8.2022 19 RL wydaną na skutek odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynikało, że stan techniczny spornego budynku jest nieodpowiedni. Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały bezpośrednio naruszeniem warunków bezpieczeństwa konstrukcji, skoro dotyczyły one elementów konstrukcyjnych budynku. Jednocześnie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jasno określa roboty budowlane, które adresaci decyzji są zobowiązani wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi naruszenie wskazanych w niej przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej organ dokonał dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz nie zwrócił się do biegłego z zakresu budownictwa i konstrukcji w celu wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. W skardze zawarto także zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. oraz art. 67 ust. 1 p.b., bowiem w ocenie skarżącej budynek gospodarczy nie nadaje się do remontu i zasadna jest jego rozbiórka. W toku postępowania sądowego skarżąca przedstawiła sądowi ocenę techniczną innego rzeczoznawcy budowlanego z grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 4 lipca 2022 roku pozostali współwłaściciele wskazali, że prace remontowe określone w zaskarżonej decyzji zostały przez nich wykonane, a PINB 14 czerwca 2022 r. potwierdził wykonanie przedmiotowych prac remontowych.
W pismach procesowych z 18 sierpnia 2022 r. i 9 września 2022 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów oraz ze zdjęć budynku.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. Sąd oddalił skargę.
W ocenie Sądu organu prawidłowo przyjęły, że w sprawie nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 67 ust. 1 p.b., natomiast uzasadnione jest nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązku wykonania określonych prac remontowych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.. Ocena ta była uprawniona w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Taki wniosek wynikał także z opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego z lipca 2021 r., przedłożonej przez skarżącą, w której wskazano, że remont budynku ze względów ekonomicznych jest nieopłacalny, jednak nie jest niemożliwy do wykonania. Jak wskazał Sąd, przesłanka nieopłacalności remontu nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zastosowanie trybu z art. 66 p.b.
Ponadto zamiar przeprowadzenia remontu został wyraźnie wyrażony przez pozostałych współwłaścicieli, a sam remont został już przeprowadzony na co wskazywała korespondencja nadesłana do sądu przez pozostałych współwłaścicieli. Z kolei kwestia właściwego wykonania zaskarżonej decyzji wykraczała poza granice sprawy.
Sąd nie stwierdził także powołanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania, organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 1634, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.")
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego;
- 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji w całości na skutek dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz pozbawionego podstaw faktycznych i prawnych błędnego przyjęcia przez Sąd, za organem odwoławczym, że PINB prawidłowo ocenił, że obiekt nadaje się do remontu, a nakazane do wykonania prace remontowe pozwolą usunąć stwierdzone nieprawidłowości, podczas gdy budynek gospodarczy nie nadaje się do remontu i zasadna jest jego rozbiórka;
W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego:
- 1) art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nakazanie wykonania prac remontowych pozwoli usunąć stwierdzone nieprawidłowości, podczas gdy stan techniczny budynku gospodarczego wskazuje, że nie nadaje się on do remontu, stąd organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą współwłaścicielom rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu;
- 2) art. 67 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, podczas gdy obiekt nie nadaje się do remontu, a nakazane do wykonania prace remontowe nie pozwolą usunąć stwierdzonych nieprawidłowości, co powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej współwłaścicielom rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przytoczył argumentację mającą usprawiedliwiać postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozostali współwłaściciele budynku gospodarczego B.M. i A.L. przedstawili swoje stanowisko ponownie wskazując, że określone w zaskarżonej decyzji prace remontowe zostały wykonane i odebrane przez PINB w dniu 14 czerwca 2022 r.
Pismami z 26 stycznia 2023 r. i 10 kwietnia 2024 r. skarżąca, popierając zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pism dokumentów w postaci oceny technicznej rzeczoznawcy z grudnia 2022 r. i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego z 10 maja 1963 r.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej poparł skargę kasacyjną oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, oparta o obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu procesowego odniesionego do gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz umotywowania rozstrzygnięcia przez organ administracji, jako że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i przedstawiony, można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostrzeżenie w trakcie kontroli sądowej, że podstawa faktyczna orzeczenia administracyjnego jest nieprawidłowa, w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a organ w sposób dowolny i wybiórczy dokonał oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.
Nie może być kwestionowane, że budynek w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1963 r., był w złym stanie technicznym. Wskazywały na to wyniki już pierwszej czynności organu nadzoru budowlanego (czynności kontrolnych z 10 grudnia 2020 r.), a następnie oględzin z 4 listopada 2021 r. utrwalonych protokołem i dołączoną do niego dokumentacja fotograficzną. Zły stan techniczny potwierdził rzeczoznawca budowlany W.P. w opinii technicznej z lipca 2021 r. opisując poszczególne elementy tego budynku, użytkowanego obecnie jako gospodarczy. Rzeczoznawca nie stwierdził, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a wcześniej orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, że remont tego budynku jest niemożliwy do wykonania zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a jedynie, że ze względów ekonomicznych jest nieopłacalny. Tej konstatacji nie zmienia odmienny pogląd organu i rzeczoznawcy co do uszkodzeń jednego z elementów konstrukcyjnych budynku, tj. ściany szczytowej południowo-wschodniej.
Wreszcie także współwłaściciele nieruchomości, na której usytuowany jest budynek dostrzegają zły stan techniczny budynku nieodpowiadający przepisom techniczno-budowlanym, tyle tylko, że odmiennie postrzegają kierunek dojścia do stanu zgodnego z przepisami.
Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zakresu postępowania wyjaśniającego, poprawności oceny materiału dowodowego i przede wszystkim wyprowadzonych przez organ na podstawie tej oceny wniosków miał w polu widzenia trzy istotne kwestie. Po pierwsze, że ustalono niewadliwie, iż budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga przeciwdziałania ze strony organu powołanego do strzeżenia porządku, po drugie, że konstrukcja budynku powinna spełniać wymagania techniczno-budowlane, które zapewnią bezpieczne użytkowanie budynku w sposób niezagrażający zasadom bezpieczeństwa ludzi i mienia (nieprzekraczania stanów granicznych tak nośności, jak i przydatności do użytkowania), po trzecie wziął pod uwagę stanowiska stron: skarżącej domagającej się rozbiórki i pozostałych dwóch współwłaścicieli deklarujących przeprowadzenie remontu i w jaki sposób mają oni zamiar usunąć stan nieodpowiadający przepisom. Miało to decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej.
Nie można także stawiać Sądowi skutecznie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., skoro przyjął, że na te wszystkie fakty i dowody wskazał organ administracji w pisemnych motywach decyzji zawierających także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Przede wszystkim to, że mając na uwadze ustaloną podstawę faktyczną decyzji, rozważył możliwość stosowania właściwych środków zmierzających do zapewnienia stanu zgodnego z prawem (art. 67 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.), co Sąd nie tylko odnotował, ale i odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Aczkolwiek pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej stawia także sądowi orzekającemu zarzut dokonania niepoprawnej kontroli zaskarżonej decyzji, to jednak nie towarzyszy temu przytoczenie w podstawach stosownego przepisu, przede wszystkim art. 141 § 1 P.p.s.a. Uzasadnieniem do tego nie może być oparcie zarzutu o art. 151 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a zatem przepisów należących do grupy przepisów kompetencyjnych, "wynikowych".
Materialnoprawny przepis art. 67 ust. 1 p.b. stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Oznacza to, że nieusprawiedliwione okazały się zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania.
Pełnomocnik skarżącej podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie nie uwzględnił, że użyte w nim zwroty "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, LEX nr 558403, 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1844/21, LEX nr 3756848). W sytuacji, gdy właściciel obiektu jest zainteresowany dokonaniem naprawy obiektu i wykazuje możliwość doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego przepis art. 67 ust. 1 p.b. nie może mieć zastosowania (tak np. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2347/21, LEX nr 3503307).
Z kolei przydatność obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia powinna być oceniona w kategoriach ściśle technicznych, a nie ekonomicznych. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. nie może być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne (wyrok NSA z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2293/16, LEX nr 2573627, 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 415/21, LEX nr 3150410). NSA w składzie orzekającym w pełni podziela wypowiedziane w dotychczasowym orzecznictwie poglądy w omawianej materii.
Pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował skutecznie niemożności przeprowadzenia remontu budynku oraz zamiaru, deklaracji współwłaścicieli (poza skarżącą) przeprowadzenia remontu w sposób określony w decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego władny jest nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zarzut autora skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu przez "błędne jego zastosowanie" sprowadza się do podważenia stanowiska, że istniały podstawy do nakazania wykonania prac remontowych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, podczas gdy stan techniczny budynku gospodarczego wskazuje na to, że nadaje się on do rozbiórki. Pełnomocnik odwołuje się opinii rzeczoznawcy budowlanego J.M. z maja 2022 r. (dołączonej do skargi) i dodatkowej z grudnia 2022 r. (złożonej do akt po wydaniu zaskarżonego wyroku). Pomijając już kwestię, że obie oceny techniczne zostały przedstawione po wydania zaskarżonego wyroku, a druga dotyczy jakości wykonanego już remontu budynku, to autor skargi kasacyjnej nie podjął próby odniesienia się do konkretnych nakazów wykonania prac remontowych zawartych w decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r., w szczególności zaś, że precyzyjnie wskazane w tej decyzji nakazy jego zdaniem nie odpowiadają warunkom bezpieczeństwa konstrukcji budynku.
Poza podstawami kasacyjnymi pozostają zresztą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), w tym jego § 204, na który powołał się organ nadzoru budowlanego.
Z kolei zagadnienie, czy prace remontowe zostały wykonane poprawnie, zgodnie z ich zakresem określonym w decyzji i zasadami sztuki budowlanej musi pozostać poza sferą rozważań, jako że nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Weryfikacja twierdzeń skarżącej z powołaniem się na opinię rzeczoznawcy z grudnia 2022 r. i odmiennych zapatrywań wykonujących prace remontowe utrzymujących nadto, że prace zostały zaakceptowane przez organ nadzoru budowlanego może stanowić przedmiot oddzielnego postępowania.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.