Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2862/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 309/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r., nr [...], w częściach określających termin płatności opłaty, w pkt 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] orzekł o ustaleniu J. Ż. opłaty w wysokości 21 960 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o pow. 0,4 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując do jej uiszczenia w terenie 14 dni od doręczenia decyzji. Wskutek odwołania strony, decyzją z [...] września 2019 r. SKO w [...] uchyliło decyzję z [...] lipca 2019 r. Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyroku przytoczono dalej, że ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalił J. Ż. opłatę w tej samej wysokości, co w uprzednio wydanej decyzji, i zobowiązał do jej wniesienia w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na podany rachunek bankowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ gminy powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp) w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 26 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z 2 sierpnia 2018 r. poz. 4955, dalej MPZP).

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji podał, że J. Ż. zbył przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym zawartym w dniu 10 września 2018 r., uchwała w przedmiocie MPZP obowiązuje zaś od 3 września 2018 r. Zgodnie z ustaleniami MPZP, zbyta działka znajduje się w jednostce strukturalnej 69MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym (uchwała z 27 stycznia 2006 r. nr XXXII/329/06, opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. nr 41, poz. 1185 z 4 kwietnia 2006 r.), działka ta położona była w jednostce 5.3 RP/RZ – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk. W związku z tymi ustaleniami wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W toku oględzin z udziałem strony i rzeczoznawcy majątkowego przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2019 r. ustalono, że działka nr [...] położona jest na terenach peryferyjnych sołectwa, posiada zły (niekorzystny) dostęp do drogi, media są dostępne w odl. ok. 50-100 m. Wykonano też fotografię drogi dojazdowej.

Protokół oględzin strona podpisała bez zastrzeżeń. W dniu 19 czerwca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył operat szacunkowy, po jego przeanalizowaniu organ I instancji uznał, że zawiera wszystkie niezbędne elementy do naliczenia opłaty i został sporządzony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zawiera istotne informacje dla oceny wartości działki zgodnie z protokołem oględzin, takie jak: lokalizacja mediów, dostęp do drogi, ukształtowanie terenu działki oraz lokalizacja względem centrum wsi. Z przedstawionego operatu wynika, że wartość działki przed zmianą planu wynosiła 71 000 zł, zaś po jego zmianie – 180.800 zł. Zatem wzrost wartości wyniósł 109.800 zł, co przy zastosowaniu 20% stawki, daje kwotę 21.960 zł.

Zdaniem organu I instancji oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organ gminy podał też, że w toku ponownego postępowania strona podtrzymała dotychczasowe zarzuty oraz złożyła wstępny projekt podziału i mapę ewidencyjną przedmiotowej działki, projekt przyłącza wodociągowego i porozumienie w sprawie prowadzenia linii energetycznej oraz kopię wypisu aktu notarialnego z 21 maja 2019 r. zbycia działki sąsiedniej. Na tej podstawie organ gminy uznał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] wniósł J. Ż. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 § 1 i 2, 80, 84 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) – poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zaniechanie weryfikacji operatu szacunkowego pomimo stawianych zarzutów, oraz możliwości powołania innego biegłego albo zwrócenia się o stanowisko do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a także nienależyte uzasadnienie decyzji.

Odwołujący się podniósł, że po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej organ I instancji nie podjął żadnych tam nakazanych czynności, nie wykazano zatem wzrostu wartości nieruchomości i nie umożliwiono mu wglądu do poprzednio obowiązującego planu.

Przywołując orzecznictwo sądowe odwołujący się podał, że w operacie nie uwzględniono poniesionych przez niego w czerwcu 2016 r. nakładów na utwardzenie drogi oraz doprowadzenia w maju 2018 r. przyłącza wody, które to czynniki mają wpływ na wartość nieruchomości. Z przedłożonego przez niego aktu notarialnego wynikało zaś, że działka sąsiednia została zbyta za cenę 25 zł/m², podczas gdy biegły jako najwyższą cenę gruntów rolnych przyjął 20 zł/m². Stąd też operat szacunkowy winien podlegać ocenie organu, zaś wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu nie udowodniono.

Powołaną na wstępie decyzją Kolegium – rozpoznając odwołanie J. Ż. – orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium uznało, że spełnione zostały przesłanki ustalania opłaty planistycznej, a sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., rozp. RM 2004). Badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych w wolnym obrocie w latach 2017-2018 (nieruchomości rolne i budowlane). Rzeczoznawca dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny, tj. podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej, uwzględniając cechy nieruchomości, jak położenie, dojazd, zagospodarowanie, przydatność rolnicza, kształt, wielkość działki, stan zagospodarowania, cechy nieruchomości podobnych. Wzrost wartości nieruchomości określono na dzień jej sprzedaży.

Zdaniem Kolegium, operat nie zawiera niejasności, pomyłek i błędów, a zarzuty odwołania uznano za nieuzasadnione. Nie miał też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy – w ocenie Kolegium – przedłożony przez stronę odwołującą się akt notarialny z 21 maja 2019 r. dotyczący nieruchomością sąsiadująca ze zbytą nieruchomością, gdyż podstawą wyceny może być jedynie operat szacunkowy nieruchomości strony. Tak samo nie mają też znaczenia wywody odwołującego się, a dotyczące mających być poniesionymi nakładów na utwardzenie drogi i doprowadzenie wody. Wbrew zarzutom strony, umożliwiono też jej zapoznanie się z aktami sprawy, z którego skorzystała w dniu 4 lipca 2019 r.

Przywołano w wyroku następnie, że w skardze do sądu administracyjnego J. Ż., ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględnił częściowo skargę, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawartych.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zapadły bez podstawy prawnej w tych częściach, w jakich ustalono termin płatności opłaty planistycznej, wynoszący 14 dni od doręczenia decyzji organu I instancji (pkt 2 decyzji tego organu, utrzymanej w tym zakresie zaskarżoną decyzją), bowiem Upzp nie zawiera żadnej regulacji w tym zakresie. Zdaniem tegoż sądu, a wbrew stanowisku organu I instancji w niniejszej sprawie, nie miał też zastosowania art. 47 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w wyroku przywołano Dz. U. 2020, poz. 1325, wskazany przez sąd a quo publikator tej ustawy nie odzwierciedla stanu na datę wydania zaskarżonej decyzji – uwaga Sądu). W wyroku wywodzi się, że opłata planistyczna ma co prawda charakter daniny publicznej, lecz nie jest podatkiem. Pogląd o braku podstaw prawnych do określenia terminu płatności tej opłaty wspierano poprzez przykłady zawarte w orzecznictwie sądowym.

Stąd też sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W pozostałym zakresie uznano skargę za nieuzasadnioną.

W ocenie WSA w Gliwicach sporządzony w postępowaniu przed organem gminy operat szacunkowy mógł stanowić podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Na jego podstawie zasadnie organy dopatrzyły się przesłanek do ustalenia jednorazowej opłaty w trybie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 Upzp. Gdyby nie zmiana planistyczna przeznaczenia nieruchomości, skarżący nie mógłby bowiem uzyskać wyższej ceny jej sprzedaży. Wreszcie, prawidłowo – zdaniem sądu wojewódzkiego – wyliczono wysokość opłaty, co wykazano w motywach obydwu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. Ż., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. punktu 2. w części oddalającej skargę oraz punktu 3. w części odnośnie do odstąpienia przez sąd wojewódzki od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 tej ustawy, w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn) poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż "nie mogły odnieść skutku zarzuty nienależytego zebrania i oceny materiału poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności co do stanu zagospodarowania zbytej działki, poniesionych przez niego nakładów i zaniżenia ceny nieruchomości rolnych" (s. 6 uzasadnienia wyroku), gdy w rzeczywistości zarówno organy obu instancji ani sąd pierwszej instancji nie wyczerpały wszystkich źródeł dowodowych,
2. 2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego,
3. 3. art. 3 § 1 w zw. z art. "145 § 1" Ppsa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji i w efekcie oddalenie skargi w części, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do jej uchylenia w całości, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 Upzp poprzez ich zastosowanie i nałożenie renty planistycznej w oparciu o nierzetelny materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie zobligowane były dopuścić z urzędu dowód z opinii kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego albo zwrócić się o stanowisko co do poprawności operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdyż skarżący odwołując się zgłaszał liczne zarzuty wobec sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, wskutek czego sąd pierwszej instancji nie mógł bezkrytycznie uznać, że sporządzony przez tegoż biegłego operat szacunkowy jest prawidłowy i tym samym oprzeć na nim swoje rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Istota zarzutów naruszenia przepisów art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 tej ustawy, w zw. z art. 157 ust. 1 Ugn sprowadza się do imputowania sądowi wojewódzkiemu oraz organom obu instancji, że nie wyczerpano wszystkich źródeł dowodowych, zarzuty te są nietrafne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołany tu art. 3 Ppsa składa się z kilku paragrafów, a niektóre z nich dzielą się także na punkty. Brak wskazania w skardze kasacyjnej precyzyjnie jednostki redakcyjnej obejmującej normę prawną, którą miał naruszyć WSA w Gliwicach nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, sąd wojewódzki nie naruszył art. 134 § 1 Ppsa, z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zgłaszane przez skarżącego zarzuty do opinii biegłego zostały należycie ocenione przez organy administracji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego został pouczony o możliwości poddania operatu ocenie właściwej organizacji, z prawa tego nie skorzystał. Z przepisu art. 157 ust. 1 Ugn wynika, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Samo niezadowolenie strony z treści opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności, w tych okolicznościach brak było podstaw do zasięgnięcia opinii innego rzeczoznawcy z urzędu.

W istocie bowiem zarzuty skarżącego dotyczyły przyjętego przez rzeczoznawcę stanu zbytej nieruchomości, które okazały się nieuzasadnione. Trafnie sąd wojewódzki stwierdził, że operat szacunkowy spełnia wymogi prawa i mógł stanowić podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Podzielić wypadnie i tę ocenę sądu I instancji, że operat jest rzeczowy, spójny i uszczegółowiony w swym opisie. Rzeczoznawca dokonał prawidłowego doboru nieruchomości podobnych i zastosował dozwoloną metodę wyceny. Na jego podstawie zasadnie organy dopatrzyły się przesłanek do ustalenia jednorazowej opłaty w trybie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 Upzp. Stąd też brak podstaw do ferowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których miałby nie dostrzec sąd pierwszej instancji, a których z kolei naruszenia miały się dopuścić organy obu instancji, a to art. 6, 7, 77 § 1 i 2 K.p.a., w szczególności też, ustalenia organów nie mogą być uznane za dowolne w świetle art. 80 K.p.a.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie jest uzasadniony. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz.

39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 Ppsa może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Skarżący kasacyjnie rozwijając powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził o nietrafności uzasadnienia skarżonego wyroku odnośnie argumentacji sądu, że "nie mogły odnieść skutku zarzuty nienależytego zebrania i oceny materiału poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności co do stanu zagospodarowania zbytej działki, poniesionych przez niego nakładów i zaniżenia ceny nieruchomości rolnych". Tak skonstruowany zarzut kasacyjny w istocie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, nie dowodzi natomiast skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Motywy podjętego wyroku przez WSA w Gliwicach zostały wystarczająco jednoznacznie wyartykułowane, a fakt, że strona we wniesionej skardze kasacyjnej nie zgadza się z nimi, nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia cyt. przepisu.

Na marginesie powyższych uwag wypadnie zauważyć, że twierdzenia skarżącego odnośnie poczynionych przezeń nakładów na uzbrojenie techniczne zbywanej działce, przed dokonaniem aktu sprzedaży, pozostaje w rozziewie z innymi oświadczeniami skarżącego. W szczególności pozostaje to w sprzeczności z oświadczeniem J. Ż. złożonym przezeń przed notariuszem sporządzającym w dniu 10 września 2018 r. akt notarialny sprzedaży działki nr [...] w [...] (por. § 3 pkt 3 aktu repertorium A Nr [...] "...jest niezabudowana, nieuzbrojona, nieogrodzona i posiada dostęp do drogi publicznej" – przy k. 1 akt admin.) oraz podpisaniem przez stronę protokołu oględzin tej działki w dniu 17 czerwca 2019 r. (zawarty w operacie biegłego rzeczoznawcy – k. 5 akt admin.).

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa (wskazany w pkt 2. skargi kasacyjnej) poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Za pomocą jedynie art. 141 § 4 Ppsa nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń, czy też oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie tego zarzutu zawarte w skardze kasacyjnej sprowadza się bowiem do polemiki z oceną materiału dowodowego dokonaną w tej sprawie, co nie może jednak odnieść pozytywnego skutku.

D. Nie jest w końcu zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. "145 § 1" Ppsa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji i w efekcie oddalenie skargi w części, w sytuacji gdy – w ocenie skarżącego kasacyjnie - zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji w całości, co doprowadzić miało z kolei do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 Upzp poprzez ich zastosowanie i nałożenie renty planistycznej w oparciu o nierzetelny materiał dowodowy. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. "145 § 1" Ppsa, w którym ustawodawca określił przesłanki i formy wyrokowania przez sąd administracyjny w przypadku skargi na decyzję lub postanowienie i uwzględnienia takiej skargi. Art. 145 § 1 Ppsa ma charakter regulacji rozbudowanej wewnętrznie dzieląc się na 3 punkty, dodatkowo art. 145 § 1 pkt 1 dzieli się jeszcze na litery (a-c). W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji normatywnej, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

W poszczególnych przepisach art. 145 § 1 Ppsa określono różne formy sentencji wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę m. in. na decyzję administracyjną, w których to przewidziano, że sąd uchyla taką decyzję w całości lub w części w oznaczonych przypadkach, bądź też stwierdza jej nieważność w całości lub w części lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. Wyrokując w sprawie ze skargi na oznaczoną decyzję sąd administracyjny gdyby ją miał uwzględnić musiałby wybrać tylko jedną z tych form, nie sposób przy tym ze sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia art. "145 § 1" Ppsa ustalić, o którą formę wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stronie skarżącej kasacyjnie chodzi, nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w powyższym aspekcie nie spełnia takich wymagań, przeto nie poddaje się w tym zakresie kontroli.

E. Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 Ppsa z tego względu, iżby sąd wojewódzki miał przeprowadzić wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Niewątpliwie WSA w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem dokonał kontroli "działalności administracji publicznej", której przedmiotem były decyzje administracyjne wydane w oznaczonej sprawie indywidualnej. Niewątpliwe jest także i to, że wyrokiem tym w pkt 1. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oznaczonej części, a w pkt 2. oddalono skargę w pozostałej części korzystając z kompetencji ujętej w art. 151 Ppsa, jak wynika to z motywów tego orzeczenia. Takie środki w postaci stwierdzenia nieważności decyzji w części, jak i oddalenia skargi są "środkami określonym w ustawie", o którym mowa w art. 3 § 1 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu uznać wypadnie przeto za chybiony.

F. Co się tyczy zarzutu odnoszącego się do treści operatu szacunkowego, w szczególności naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 Upzp, poprzez ich zastosowanie w sprawie, to należy stwierdzić, że rację ma sąd pierwszej instancji, że nie podważono oceny organów, wedle których rzeczony operat spełnia wymogi prawa i mógł stanowić podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. W świetle ww. art. 37 ust. 1 Upzp wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała ta pierwsza sytuacja, a więc doszło do zmiany przeznaczenia terenu z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej i taka zmiana niewątpliwie spowodowała wzrost wartości wycenianej nieruchomości. W tym miejscu należało by również wskazać, że zmiana ta została dokonana na wniosek skarżącego złożony do Wójta Gminy [...] w 2014 r.

Skarżący nie określił w skardze kasacyjnej w jakim zakresie kwestionuje ów operat, to jest czy zarzuty te miałyby dotyczyć metody wyceny nieruchomości, czy też innych zawartych w niej kwestii, a jeśli tak to jakich. Jej autor ograniczył się jedynie do wskazania, że "do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne było przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii drugiego biegłego albo stanowiska organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych".

Nie został przy tym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przy ustalaniu opłaty planistycznej jakiegokolwiek przepisu rozp. RM 2004 normującego m. in. sposób sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości. Natomiast zgodnie z treścią przepisu § 4 ust. 4 tegoż rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Skoro istotna w sprawie okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona dowodem w postaci operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, brak było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Co więcej, zgodnie z art. 157 ust. 2 Ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Oceny takiej może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, co wynika wprost z art. 157 ust. 1 Ugn. Z tego trybu oceny sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu skarżący jednak nie skorzystał.

Organom administracji nie można również postawić zarzutu braku podjęcia inicjatywy w zakresie skorzystania z możliwości przewidzianej wskazanym powyżej przepisem art. 157 ust. 1 Ugn z urzędu, samo niezadowolenie strony z treści opinii biegłego nie jest wystarczające. Trafnie w judykaturze wskazuje się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 Ugn decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11, LEX nr 1329022). Nie można zatem uznać za usprawiedliwione podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 Upzp.

G. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.