Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L. orzekł o ustaleniu skarżącemu J. Z. opłaty w wysokości 21 960 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działka nr 1, obręb [...], o pow. 0,4000 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując do jej uiszczenia w terenie 14 dni od doręczenia decyzji. Jednakże wskutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powtórnie ustalił skarżącemu opłatę w tej samej wysokości i zobowiązał do jej wniesienia w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na podany nr rachunku bankowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa L. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...] r. poz. [...]).
W uzasadnieniu organ podał, że skarżący zbył przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym zawartym w dniu [...] r. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego obowiązuje zaś od dnia 3 września 2018 r. Zgodnie z ustaleniami planu, zbyta działka znajduje się w jednostce strukturalnej 69MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym (uchwała z dnia [...] r. nr [...], opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), działka ta położona była w jednostce 5.3 RP/RZ – tereny upraw polowych, łąk i pastwisk.
W związku z tym wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W toku oględzin z udziałem skarżącego i rzeczoznawcy majątkowego, przeprowadzonych w dniu [...] r. organ ustalił, że przedmiotowa działka położona jest na terenach peryferyjnych sołectwa, posiada zły (niekorzystny) dostęp do drogi, media są dostępne w odl. ok. 50-100m. Wykonano też fotografię drogi dojazdowej. Protokół oględzin skarżący podpisał bez zastrzeżeń. W dniu 19 czerwca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył operat szacunkowy. Po jego przeanalizowaniu organ uznał, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy konieczne do naliczenia opłaty i został sporządzony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zawiera on istotne informacje dla oceny wartości działki zgodnie z protokołem oględzin, takie jak: lokalizacja mediów, dostęp do drogi, ukształtowanie terenu działki oraz lokalizacja względem centrum wsi.
Z przedstawionego operatu wynika, że wartość działki przed zmianą planu wynosiła 71 000 zł, zaś po jego zmianie – 180.800 zł. Zatem wzrost wartości wyniósł 109.800 zł, co przy zastosowaniu 20% stawki, daje kwotę 21.960 zł.
Zdaniem organu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organ podał też, że w toku ponownego postępowania strona podtrzymała dotychczasowe zarzuty, zawarte w odwołaniu oraz złożyła wstępny projekt podziału i mapę ewidencyjną przedmiotowej działki, projekt przyłącza wodociągowego i porozumienie w sprawie prowadzenia linii energetyczne oraz kopię wypisu aktu notarialnego zbycia działki sąsiedniej z dnia [...] r. Na tej podstawie organ uznał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.
W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 2, 80, 84 i 107 § 3 kpa – poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okolicznością sprawy i zaniechanie weryfikacji operatu szacunkowego, pomimo stawianych zarzutów, i możliwości powołania innego biegłego albo zwrócenia się o stanowisko do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a także nienależyte uzasadnienie decyzji.
Skarżący podniósł, że po wydaniu decyzji kasacyjnej organ I instancji nie podjął żadnych czynności, nakazanych przez organ odwoławczy. Nie wykazano zatem wzrostu wartości nieruchomości i nie umożliwiono mu wglądu do poprzednio obowiązującego planu.
Przywołując orzecznictwo sądowe, skarżący podał, że w operacie nie uwzględniono poniesionych przez niego nakładów na utwardzenie drogi w czerwcu 2016 r. oraz doprowadzenia wody w maju 2018 r., które to czynniki mają wpływ na wartość nieruchomości. Z przedłożonego przez niego aktu notarialnego wynikało zaś, że działka sąsiednia została zbyta za cenę 25 zł/m2, podczas gdy biegły jako najwyższą cenę rolnych przyjął 20 zł/m2.
Stąd też operat szacunkowy winien podlegać ocenie organu, zaś wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu nie udowodniono.
Zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zacytowaniu treści art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ustalania opłaty planistycznej. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy spełnia zaś wymogi prawne, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych w wolnym obrocie w latach 2017-2018 (nieruchomości rolne i budowlane). Rzeczoznawca dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny, tj. podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej, uwzględniając cechy nieruchomości, jak położenie, dojazd, zagospodarowanie, przydatność rolnicza, kształt, wielkość działki, stan zagospodarowania, cechy nieruchomości podobnych.
Wzrost wartości nieruchomości określono na dzień jej sprzedaży.
Zdaniem Kolegium, operat nie zawiera niejasności, pomyłek i błędów. Tymczasem tylko w przypadku wątpliwości co do sporządzenia operatu, organ może go z urzędu poddać ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ nie może też wkraczać w ocenę operatu w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej. Wyliczony przez rzeczoznawcę wzrost wartości gruntu jest zaś wynikiem zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na zabudowy mieszkaniowej.
W ocenie Kolegium, zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Nie ma też znaczenia przedłożony przez stronę akt notarialny z dnia [...] r., gdyż podstawą wyceny może być jedynie operat szacunkowy.
Dla ustalenia opłaty nie mają też znaczenia nakłady, poczynione przez stronę na budowę drogi i doprowadzenie wody. Wbrew zarzutom strony, umożliwiono mu też zapoznanie się z aktami sprawy, z którego skorzystał w dniu 4 lipca 2019 r.
Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący, ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść częściowo skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawartych. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem bez podstawy prawnej w tych częściach, w jakich ustalono termin płatności opłaty planistycznej, wynoszący 14 dni od doręczenia decyzji organu I instancji (pkt 2 decyzji tego organu, utrzymanej w tym zakresie zaskarżoną decyzją). Powołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293), nie zawiera bowiem żadnej regulacji w tym zakresie.
Wbrew stanowisku organu I instancji w niniejszej sprawie nie ma też zastosowania art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325). Opłata planistyczna ma co prawda charakter daniny publicznej, lecz nie jest podatkiem (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (POP 2005/3/55). Brak podstaw prawnych do określenia terminu płatności tej opłaty jest utrwalony w orzecznictwie sądowym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1883/16, LEX nr 2342032).
Stąd też działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W pozostałym zakresie skarga jest nieuzasadniona. Prawidłowo organy obydwu instancji na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego dopatrzyły się ustawowych przesłanek do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego i jej zbycia przed upływem 5 lat od wejścia w życie powołanej uchwały (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu). Mechanizm ustalania opłaty planistycznej określa art. 37 ust. 1 i 11 tej ustawy, odsyłając do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.65), gdy idzie o zasady określania wartości nieruchomości.
Ustawodawca przesądził, że wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu). Zatem bezpodstawnie skarżący kwestionował wartość dowodową operatu szacunkowego, zarzucając zaniżenie ceny gruntów rolnych, przyjętych do porównań.
Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo objął analizą rynek obrotu nieruchomościami z okresu lat 2017-2018, skoro zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] r. Przedłożona przez skarżącego kopia umowy sprzedaży sąsiedniej nieruchomości rolnej została zaś zawarta w dniu [...] r., a więc niemal rok później. Nie podważając twierdzeń skarżącego, że upływ czasu spowodować mógł podwyższenie cen zbycia, co dotyczyć mogło też działek budowlanych, podzielić należy stanowisko organów administracji, że przywołana przez skarżącego umowa w żaden sposób nie dyskwalifikuje operatu szacunkowego, przyjętego przez organy jako podstawa wyceny przedmiotowej nieruchomości na dzień jej sprzedaży przez skarżącego. Trafnie też rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił ewentualnych nakładów, poczynionych na nieruchomości w postaci wybudowania drogi dojazdowej i doprowadzenia wodociągu.
Z mocy art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 tej ustawy).
Pojęcie nieruchomości podobnej zdefiniowano w art. 4 pkt 16 ustawy. Jest to zatem nieruchomość porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei przez stan nieruchomości zgodnie z pkt 17 tego przepisu, należy rozumieć – stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczny – użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której jest położona.
Zdaniem składu orzekającego, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie powyższe czynniki, ustalając stan nieruchomości wycenianej w toku oględzin z udziałem organu i skarżącego.
Mianowicie, wyceniana nieruchomość była użytkowania jako łąka. Droga dojazdowa to droga gruntowa (vide: materiał fotograficzny w aktach organu I instancji). Dostęp do mediów w odl. 50-100m od nieruchomości. Skarżący co prawda podpisał bez zastrzeżeń protokół oględzin, lecz następnie podniósł, że wybudował drogę i wodociąg. Przedłożył także projekt przyłącza wodociągowego z 2016 r. Jednakże niezależnie od faktu, że twierdzeniom skarżącego co do stanu zagospodarowania zbytej działki przeczy wynik jej oględzin, zauważyć należy, że w treści aktu notarialnego – umowy sprzedaży, skarżący podał, że działka ta jest niezabudowana, nieuzbrojona, nieogrodzona i posiada dostęp do drogi publicznej.
Zatem nawet jeżeli skarżący dokonał przed zbyciem nieruchomości zgłoszenia zamiaru wykonania przyłącza wodociągowego, to brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby przyłącze to wykonano, skoro działka była nieuzbrojona.
Jak już wyżej podano, wartość nieruchomości na użytek opłaty planistycznej określa się na dzień jej sprzedaży, a wartość tę stanowi najbardziej prawdopodobna do uzyskania jej cena. Zatem nakłady na wykonanie drogi i wodociągu, których skarżący i tak nie wykazał, nie podlegają odliczeniu od wartości nieruchomości. Istotnym czynnikiem dla wartości nieruchomości jest co prawda stan jej zagospodarowania, a więc istnienie mediów, lecz przedmiotowa nieruchomość była w dniu sprzedaży nieuzbrojona, co wynika z jej oględzin i aktu notarialnego.
Stąd też nie mogły odnieść skutku zarzuty nienależytego zebrania i oceny materiału poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności co do stanu zagospodarowania zbytej działki, poniesionych przez niego nakładów i zaniżenia ceny nieruchomości rolnych. Kwestie te zostały bowiem prawidłowo ustalone w toku oględzin nieruchomości i omówione w motywach obydwu decyzji. Stąd też brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 2, 80, 84, 107 § 3 kpa. W szczególności też, ustalenia organów nie mogą być uznane za dowolne w świetle art. 81 kpa. Chybiony jest też zarzut nieumożliwienia skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodowym, na co trafnie wskazał organ odwoławczy. Dodać należy, że plan miejscowy jako akt prawa został opublikowany w Dzienniki Urzędowym Woj. Śląskiego. Organy administracji podały prawidłowo źródła publikacji obydwu planów.
Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika miał zatem możliwość zapoznania się z aktami prawa miejscowego. Zgłaszane przez skarżącego zarzuty do opinii biegłego zostały należycie ocenione przez organy administracji. Skarżący został pouczony o możliwości poddania operatu ocenie właściwej organizacji. Z prawa tego nie skorzystał. Brak zaś było podstaw do zasięgnięcia opinii innego rzeczoznawcy z urzędu, czy też oceny w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W istocie bowiem zarzuty skarżącego dotyczyły przyjętego przez rzeczoznawcę stanu zbytej nieruchomości, które okazały się nieuzasadnione. Rzeczoznawca prawidłowo przyjął, że przedmiotowa nieruchomość jest nieuzbrojona. W operacie zastosowano podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca objął analizą rynek z lat 2017-2018 i do porównań przyjął 12 transakcji gruntami rolnymi i 12 transakcji działkami budowlanymi.
Liczba transakcji spełnia zatem wymogi z § 4 ust. 1 i 4 rozp., wyżej powołanego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Po analizie rynku rzeczoznawca wykazał, że wyższe ceny osiągają działki, przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną niż grunty rolne. Zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym spowodowała zatem wzrost wartości zbytej nieruchomości. Jest to logiczne, skoro skarżący zdecydował się na jej zbycie krótko po wejściu w życie nowego planu. Na marginesie zauważyć też należy, że cena sprzedaży jest zbliżona do wyceny rzeczoznawcy.
Od ustalonej wartości nieruchomości nie podlegają też odliczeniu nakłady na nieruchomość, gdyż ustawodawca nie przewidział takiego mechanizmu. W efekcie prawidłowo uznały organy administracji, że operat szacunkowy spełnia wymogi prawa, zaś jego ocena nie może wkraczać w sferę, wymagającą wiedzy specjalistycznej. Rzeczoznawca dokonał bowiem prawidłowego doboru nieruchomości podobnych i zastosował dozwoloną metodę wyceny.
Operat szacunkowy mógł zatem stanowić podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Na jego podstawie zasadnie organy dopatrzyły się przesłanek do ustalenia jednorazowej opłaty w trybie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu. Gdyby nie zmiana przeznaczenia nieruchomości, skarżący nie mógłby bowiem uzyskać wyższej ceny sprzedaży. Wreszcie, prawidłowo wyliczono wysokość opłaty, co wykazano w motywach obydwu decyzji.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obydwu decyzji jedynie w zakresie ustalenia terminu płatności opłaty, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 tej ustawy. Wobec uwzględnienia skargi w niewielkim zakresie, odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 206 cyt. ustawy.
ec