Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 700/19 oddalił skargę F. B. i M. B. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący w dniu 27 czerwca 2019 r. zgłosili Staroście [...] zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie [...].
Organ nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazanie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miarę możliwości - dokumentu potwierdzającego ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 tej ustawy. W odpowiedzi skarżący złożyli postanowienie Sądu Rejonowego w Kościerzynie z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt Ns 940/15, zgodnie z którym skarżącym jako właścicielom ww. działki przysługuje służebność drogi koniecznej o szerokości 3 m ustanowionej na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], biegnących od drogi gminnej oznaczonej nr [...] do działki nr [...].
Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej P.b.), wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia z uwagi na uznanie, że wykazany dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej rozporządzenie).
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że ustanowiona służebność drogi koniecznej nie spełnia wszystkich warunków § 14 rozporządzenia. W tym zakresie wskazał, że wyznaczona sądownie w ramach służebności droga ma szerokość 3 m zgodnie z ust. 1, natomiast podany w tym przepisie wymiar dotyczy samego ciągu jezdnego, bez części dla pieszych. Użyte w tym zapisie pojęcie jezdni odnosi się do pasa, po którym ma odbywać się dojazd. Zdaniem organu wymiary tej drogi nie spełniają jednak wymogów § 14 ust. 2 ani ust. 3 rozporządzenia. Przepisy § 14 rozporządzenia nie dopuszczają zaś możliwości realizacji inwestycji na działce budowlanej bez zapewnienia do niej dojścia i dojazdu o szerokości równej 4,5 m lub 5 m, zgodnie z wytycznymi.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli skarżący konsekwentnie podnosząc, że w sprawie zastosowanie ma § 14 ust. 1 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zachowanie wymaganej szerokości drogi niepublicznej umożliwiającej dostęp działki budowlanej do drogi publicznej stwierdził, że z treści § 14 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy wykonywaniu drogi dojazdowej o szerokości 3 m, spełniony jest jedynie wymóg minimalnej szerokości drogi dojazdowej zapewniającej dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej. Natomiast przy wykonywaniu samej tylko drogi dojazdowej nie jest spełniony drugi z wymogów § 14 ust. 1 rozporządzenia w zakresie wymaganego dojścia do działki budowlanej. Zaznaczył przy tym, że komunikacja piesza i komunikacja kołowa zostały w § 14 ust. 1 rozporządzenia potraktowane jako odrębne funkcje, bez możliwości wykorzystania drogi dojazdowej o szerokości 3 m na potrzeby komunikacji pieszej. Zdaniem Sądu wykładnię tę potwierdza brzmienie § 14 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, gdzie ustawodawca dopuścił możliwość funkcjonowania tzw. ciągu pieszo - jezdnego o minimalnej szerokości 5 m dla obu tych funkcji lub możliwość wykonania dojścia, które może być używane równocześnie jako dojazd, ale wyłącznie wówczas, gdy ma minimalną szerokość 4,5 m. Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, a także przyjęcie, że parametry ustanowionej służebności drogi koniecznej nie spełniają wymogów § 14 ust. 1, 2 ani 3 rozporządzenia, co oznacza, że należąca do skarżących działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, który spełnia wymogi wynikające z odrębnych przepisów.
Zdaniem Sądu prawnie ustanowiona służebność drogi koniecznej zapewnia wyłącznie wymaganą szerokość dojazdu do działki skarżących, czyli umożliwia komunikację kołową. Nie przewiduje natomiast wymaganego pasa gruntu, który powinien służyć realizacji komunikacji pieszej, czyli pełnić funkcję dojścia. Podkreślił przy tym, że określenie wymogu parametrów dla dwóch odrębnych funkcji ma gwarantować bezpieczeństwo komunikacji i jest celowym zamierzeniem ustawodawcy, co potwierdza przywołana wyżej zmiana § 14 ust. 1 in fine rozporządzenia. Podsumowując Sąd uznał, że istniały podstawy prawne do wniesienia sprzeciwu wobec zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem skarżących.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że nieruchomość której zgłoszenie dotyczy nie posiada dostępu do drogi publicznej, przez co nie jest działką budowlaną pomimo ustanowienia dla niej służebności przejazdu i przechodu drogi koniecznej postanowieniem Sądu Rejonowego w Kościerzynie z dnia 7 czerwca 2017r., w sprawie I Ns 940/15 (służebność drogi o szer. 3 m), a w konsekwencji powyższego faktu oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy sprzeciw wniesiony przez Starostę [...] dotyczący zgłoszenia robót budowlanych na wskazanej wyżej nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Trafny okazał się zarzut kasacyjny, w zakresie przedstawionym poniżej, dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 14 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W warunkach niniejszej sprawy kwestią wymagającą wyjaśnienia jest określenie prawnego charakteru pasa gruntu mającego stanowić dojście i dojazd do planowanej inwestycji, a w szczególności ustalenie, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości objętej decyzją kontrolowaną zaskarżonym wyrokiem. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Skonkretyzowanie wskazanej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu definicji dostępu do drogi publicznej zawarto w § 14 rozporządzenia, w myśl którego "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m." Ustęp 2 wskazanego wyżej § 14 stanowi, iż "Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów,", zgodnie zaś z ust. 3 cyt. § 14 "Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m." Przytoczone wyżej regulacje określają szerokość jezdni (ust. 1), szerokość ciągu pieszo-jezdnego (ust.
2) i szerokość dojścia spełniającego funkcję dojazdu (ust. 3). Gdyby przyjąć wykładnię § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku to okazałoby się, że dojście i dojazd do nieruchomości musi mieć szerokość jeśli nie 7,5 m (ust. 1 + ust. 3), to przynajmniej szerokość 5 m wskazaną w ust. 2 cyt. przepisu. Z taką interpretacją tej normy nie sposób się zgodzić. Stwierdzić należy, iż minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 rozporządzenia, a ustalając regulacje mające w sprawie zastosowanie koniecznym jest odniesienie ich do warunków ściśle określonej sprawy. W sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej jest wynikiem między innymi ustanowionej służebności drogowej, to należy mieć na uwadze, że parametry wskazujące na odpowiedni dostęp do drogi publicznej dla nieruchomość, na której ma być zrealizowana określona zabudowa, a więc nieruchomości władnącej, ustalone zostały kosztem nieruchomości obciążonej.
Odnosząc uwagi wyżej przedstawione do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego przez organ wydający decyzję o sprzeciwie i przez organ wydający decyzję kontrolowaną w niniejszej sprawie wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] objętą planowaną inwestycją, przylega do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], na których na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] ustanowiono służebność drogi koniecznej o szerokości 3 m, biegnącej od drogi gminnej oznaczonej nr ewid. [...] do działki nr [...]. Tak więc w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorzy posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działki stanowiące własność Skarbu Państwa, na których ustanowiono służebność przejazdu na rzecz współwłaścicieli działki nr [...].
Istotnym jest, iż dla przedmiotowej nieruchomości zapewniono dostęp do drogi publicznej w oparciu o ustanowioną służebność przejazdu, a rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena, czy dostęp ten jest odpowiedni dla planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu przytoczonej wyżej interpretacji § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 699/08, LEX nr 558545)
Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zatem przyjął, iż w warunkach przedmiotowej sprawy szerokość drogi stanowiącej dojazd do nieruchomości inwestorów nie spełniała wymagań wynikających z § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a tym samym stanowiło podstawę do wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Mając na uwadze treść ust. 1 § 14 rozporządzenia podnieść należy, iż przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (podobnie w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2492/14). Takie wymagania spełnia ustanowiona służebność drogowa. Poza tym wskazany wyżej § 14 ust. 1 warunków technicznych powołuje się na przepisy odrębne, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które powinny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie dojść do działek budowlanych.
Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), zgodnie zaś z § 13 ust. 2 tego aktu drogi pożarowe w obrębie miasta winny mieć minimalną szerokość 3,5 m, a na terenach innych niż wymienione w ust. 2 nie mniej niż 3 m (ust. 3 § 13). Te wymogi dla dróg pożarowych sporna służebność drogowa również spełnia.
Jak już wyżej wskazano użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Nie do przyjęcia jest pogląd, wg. którego owo pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym. Nic bowiem nie uprawnia do utożsamiania "dojścia i dojazdu" z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia. Do regulacji dotyczących ruchu drogowego natomiast nawiązuje przepis ust. 2 § 14 rozporządzenia. W przepisie tym określono dopuszczalne rozwiązanie dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych w sytuacji, kiedy korzystanie z nich wiązać się ma z ruchem pieszym, oraz ruchem i postojem pojazdów. To, czy w rozpatrywanej sprawie dostęp i dojście do działki inwestorów, ze względu na charakter jej zabudowy, będą jednoznaczne z ruchem pieszych i pojazdów, wymaga samodzielnej oceny organu.
W ocenie tej organ winien uwzględnić to, że z pojęciem ruchu pieszych i pojazdów wiąże się konieczność organizacji tego ruchu i poddania go regułom ustawy o ruchu drogowym. Podobnie ustaleniom i ocenie organu podlega to, czy projektowany budynek wymaga urządzenia dojazdu, a więc czy zastosowanie doń będzie miał przepis ust. 3 § 14 rozporządzenia. Jak z powyższego wynika organ zarówno w decyzji o sprzeciwie jak i w trybie odwoławczym decyzji wadliwie wyłożył przepis § 14 rozporządzenia i nie odniósł się w ogóle do przesłanek w nim zawartych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie uznając, ze istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona uchylił również zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 203 pkt 1 i art.205 § 2 p.p.s.a