Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2872/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 189/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Ł. i T.Ł. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.B. pozwolenia na budowę chlewni wraz z instalacjami energetyczną i wodociągową, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową na działce nr 1, położonej w miejscowości Babin. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] października 2010 r. powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Z kolei decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 813/10).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Lubelski ponownie podtrzymał decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie stwierdzając odstępstwa przy realizacji inwestycji, polegające na usytuowaniu w innym miejscu wywietrzników zbiorników na gnojowicę, podwyższeniu murów przylegających do płyty gnojowej z 60 na 80 cm, wykonaniu muru skośnego o wysokości 0,8 m na długości 4,85 przy płycie oraz dodatkowej budowli o konstrukcji żelbetowej o szerokości około 1,42 m i długości około 3,9 m z ustawionym na niej urządzeniem do transportu obornika na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z już wykonanych robót i złożenie jego 4 egzemplarzy w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r.

Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r.

Po wykonaniu nałożonego na inwestora obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na budowę chlewni wraz z instalacjami wodociągową i energetyczną, zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową.

Po rozpoznaniu odwołania E. i T.Ł., właścicieli sąsiedniej działki nr 2 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie powyższą decyzję utrzymał w mocy. Według organu projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bełżyce, uchwalonego uchwalą Nr XIV/133/2003 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 29 października 2003 r., zmienioną uchwałą nr V/43/2011 z dnia 31 stycznia 2011 r., wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami. Zgodnie z ustaleniami planu działka 1 położona jest na terenie oznaczonym symbolem MR - z podstawowym przeznaczeniem – zabudowa zagrodowa pod siedliska rolnicze. Ponieważ budynek chlewni wraz z płytą gnojową stanowią uzupełnienie siedliska rolniczego, inwestycja ta nie narusza przeznaczenia terenu. Organ zwrócił uwagę na zachowanie wymogu zabudowy działki do 40% jej powierzchni, czyli 1720 m², co wynika z § 10 pkt 6 uchwały z dnia 31 stycznia 2011r.

Porównując powierzchnię już zabudowaną budynkami – 512 m² i projektowaną pod zabudowę – chlewnię, płytę obornikową, dojazdy, chodniki, mur skośny, opaskę betonową przy płycie i pochylnie do transportu obornika do powierzchni działki wynoszącej 4300m², organ uznał, że granica 1720m² nie została przekroczona. W jego ocenie inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami), skoro inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Według bowiem § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.

Nr 213, poz. 139) sporządzenia raportu podlega hodowla przekraczająca 60 DJP, podczas, gdy planowana inwestycja obejmuje 23,56 DJP. W ocenie organu zachowane zostały określone w § 6 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych do otworów okiennych i drzwiowych, pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (15 m) i od granicy sąsiedniej działki (4 m) oraz ustalone w § 6 ust. 4 pkt 1 i 4 odległości płyty gnojowej do otworów okiennych i drzwiowych, pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (30 m) i od granicy działki sąsiedniej (4 m). Nie dopatrzono się również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.

Nr 75, poz. 690 ze zmianami). Zaznaczono, że projekt zamienny został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie wymagania budowlane i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o prawie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Projekt nie podlegał sprawdzaniu, o czym stanowi art. 20 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, natomiast projektanci zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy dołączyli oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Wyjaśniono również, że dojazd do działki zapewniony jest przez zjazd z drogi gminnej nr [...] KL DG, zaś dojazd do projektowanej zabudowy poprzez istniejącą wewnętrzną infrastrukturę komunikacyjną – podwórze gospodarcze, drogi dojazdowe o szerokości 3 - 3,5 m i 5 m oraz projektowane dojście (chodnik), co jest zgodne z § 5 ust. 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i T.Ł. zarzucili decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego w sytuacji popełnienia przez projektantów rażących błędów. Według skarżących zaznaczone na planie dojazdy do budynku chlewni, płyty gnojowej oraz zbiorników na gnojowicę są niezgodne z § 14 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Szerokość dojazdów na kluczowych odcinkach między podwórzem, a budynkiem chlewni wynosi 2 m i jest mniejsza, niż 3m, będące minimalną szerokością określoną w powyższym rozporządzeniu.

Zaznaczone ciągi komunikacyjne nie mogą również pełnić roli dojścia do budynku chlewni, płyty i zbiorników, gdyż wobec braku dojazdu, dojścia muszą posiadać szerokość co najmniej 4,5 m. W ich ocenie projekt nie określa przebiegu drogi pożarowej. Pomiędzy podwórzem, a chlewnią znajduje się stodoła, która istotnie utrudnia wjazd i wyjazd w kierunku podwórza i do drogi gminnej. W odległości 6 m od stodoły znajduje się ich budynek mieszkalny. Jeśli droga do chlewni ma prowadzić przez stodołę, jak to jest obecnie, stwarza zagrożenie pożarowe, co jest sprzeczne z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Skarżący wskazali ponadto na zbyt małą powierzchnię płyty gnojowej w stosunku do obsady trzody chlewnej, która powinna wynosić 83 m² oraz zbiorników na gnojowicę, która powinna wynosić 71 m³, zamiast określonych w projekcie 50 m³. Zdaniem wnoszących skargę projektanci są mało wiarygodni, gdyż w ich pracy występowały uchybienia, a część prac wykonano niezgodnie z projektem lub bez żadnego projektu.

Odpowiadając na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) zamienny projekt budowlany, chociaż ma uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to przecież nadal dotyczy inwestycji wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę, w tym przypadku budowy chlewni, płyty gnojowej i zbiornika na nieczystości ciekłe. Nie jest zatem jasne, dlaczego w ponownie przedłożonym projekcie jako przedmiot budowy określa się jedynie budowę chlewni i samej płyty i tylko tych obiektów dotyczą projekty zamienne. Tym bardziej, że przecież w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] listopada 2011 r., do którego odwołano się w decyzji o nakazaniu przedstawienia projektu zamiennego, jako przesłankę wskazano również zmianę usytuowania wywietrzników zbiorników na gnojowicę.

Nie wiadomo zatem, czy zbiorniki nadal są częścią inwestycji, czy też z ich budowy zrezygnowano, co powinno skutkować modyfikacją pozwolenia na budowę. Słusznie również podkreślali skarżący w toku postępowania, że przedstawiony jako zamienny projekt zagospodarowania działki sygnowany jest datą czerwiec 2010 r., nie wiadomo zatem, czy uwzględnia on odpowiednio dokonane odstępstwa w stosunku do projektu pierwotnego. Trafne jest również ich spostrzeżenie dotyczące projektowanego dojazdu do chlewni, płyty i zbiorników. Według § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U Nr 132, poz. 877 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, szerokość zorganizowanych ciągów dojazdowych do budowli rolniczych powinna wynosić co najmniej 3 m. Według zaskarżonej decyzji dojazd do projektowanej zabudowy zapewniony jest przez podwórze gospodarcze, drogi dojazdowe o szerokości 3-3,5 m i 5 m oraz projektowane dojście (chodnik).

Jednak z projektu zagospodarowania działki wynika, że opisana w nim jako dojazd droga gruntowa ma w niektórych miejscach szerokość mniejszą od wymaganej, a istotnym utrudnieniem dojazdu jest usytuowanie już istniejących budynków na działce. Zwrócić należy ponadto uwagę, że powyższe standardy dotyczą dojazdu do budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia, a nie do budynku inwentarskiego (chlewni), do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Według jego § 14 pkt 2, jeśli wspomniana droga stanowi ciąg pieszo – jezdny, umożliwiający ruch pieszych oraz ruch i postój pojazdów, jego szerokość nie może być mniejsza niż 5 m, co jasne, na całej długości.

Z kolei według pkt 3 do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem jednak, że ich szerokość nie będzie mniejsza, niż 4,5 m. Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonej decyzji, także ta kwestia nie została rzetelnie wyjaśniona. W projekcie nie przewidziano ponadto odizolowania budowli rolniczych od przyległych terenów pasami zieleni średnio i wysokopiennej, czego w przypadku budowli uciążliwych dla otoczenia, do których zaliczyć należy płytę gnojową i zbiorniki na nieczystości ciekłe, wymaga § 12 wspomnianego rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. Sąd wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie również niezależnie od podniesionych w niej zarzutów.

W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane kwestią podstawową jest ocena dokonanej przez organy nadzoru budowlanego zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bełżyce. Ustalenie braku wspomnianej zgodności prowadzi bowiem do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, bez bliższego rozważania wszystkich kwestii technicznych wynikający z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w tym kwestii dotyczących usytuowania zbiorników na płynne odchody zwierzęce i płyty do składowania obornika, na których naruszenie powoływano się w skardze.

Konieczność badania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uszła oczywiście uwadze także i organom rozpatrującym sprawę. Ustalono, że działka 1 położona w miejscowości Babin, której właścicielem jest skarżący, na której budowa ma być zrealizowana, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Bełżyce uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Bełżycach nr XIV/133/2003 z dnia 29 października 2003 r. zmienioną uchwałą nr V/43/2011 z dnia 31 stycznia 2011 r. Zdaniem organów nadzoru budowlanego wspomniana działka znajduje się na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem MR oznaczającym podstawowe przeznaczenie - zabudowę zagrodową pod siedliska rolnicze, a budynek chlewni wraz ze zbiornikiem na gnojowicę i płytą gnojową tego przeznaczenia nie naruszają, stanowią bowiem uzupełnienie istniejącego siedliska rolniczego.

W ocenie Sądu szczegółowa analiza wspomnianej uchwały z dnia 29 października 2003 r., zmienionej nie tylko powołaną już uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r., ale również wcześniejszymi uchwałami Rady Miejskiej w Bełżycach Nr XLIV/364/2006 z dnia 26 kwietnia 2006 r. i Nr III/10/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r., pozwalają jednak na przekonanie, że kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym nie doczekała się dość starannego rozważenia, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę uznać należy za przedwczesne.

Sąd zaznaczył, że wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 29 października 2003 r. dotyczyły ściśle określonych obszarów, wymienionych w załącznikach do uchwał, w stosunku do których określono zarówno ogólne jak i szczegółowe warunki zagospodarowania. Żadna ze wspomnianych uchwał nie dotyczy przeznaczenia działki nr 1 położonej w miejscowości Babin, co prowadzi do wniosku, że w tym przypadku mają zastosowanie zapisy uchwały z 2003 r. W tym przekonaniu utwierdza fakt, że w sytuacji, gdy Rada chciała dokonać zmiany planu na terenie całej gminy, jasno na to wskazywała, jak w uchwale z 13 grudnia 2006 r., gdy dokonano zmiany ustaleń ogólnych planu dotyczących wszystkich terenów w granicach administracyjnych gminy Bełżyce o funkcji RP- uprawy polowe (§ 2), czy w § 10, w którym dokonano korekty ustaleń ogólnych zawartych w § 3 ust. 14 planu, a więc uchwały z 2003 r. Również uchwała z 31 stycznia 2011 r. w § 10 wyraźnie odnosi się do zmian dotyczących § 2 i § 3 uchwały z 2003 r. co tylko potwierdza konieczność odwoływania się do jej ustaleń, jeśli chodzi o przeznaczenie działki 1. Rzeczywiście w projekcie zamiennym (str. 25), znajduje się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 stycznia 2012 r., według którego wspomniana działka (w obrębie istniejącej zabudowy) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR, oznaczającym zabudowę zagrodową.

Zgodnie z § 3 ust. 14 wspomnianej uchwały z 2003 r. oznacza to teren przeznaczony pod siedliska rolnicze z dopuszczeniem zabudowy obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi i lokalizację parterowych obiektów usługowych według szczegółowych warunków określonych w tym przepisie. Wprawdzie przepisy nie zawierają definicji działki siedliskowej, ale Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz odsyłając do pojęcia "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, uznał, iż "istniejącym siedliskiem rolnym", jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa.

Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo. Jasne jest, że uzupełnienia wspomnianej zabudowy nie można uznać za sprzeczne z dotychczasowym przeznaczeniem, na co wskazują także organy nadzoru budowlanego. W projekcie projektu zamiennego znajduje się jednak jeszcze inny wypis i wyrys z tego samego planu datowany na dzień 21 stycznia 2009 r. (str. 14 projektu), w którym wskazano na położenie działki w terenie oznaczonym symbolami MR, RP i RZ – zabudowy zagrodowej, upraw polowych oraz łąk i pastwisk (projektowanego użytku ekologicznego i zespołu przyrodniczo - krajobrazowego). Ze znajdującego się w projekcie fragmentu części graficznej planu nie sposób wywieść jakie jest rzeczywiście położenie wspomnianej działki. Jednak w opisie zamiennym do projektu zagospodarowania działki – terenu (str.

1) jednoznacznie podaje się, że działka 1 położona jest w terenie MR, RP i RZ – zabudowy zagrodowej (w obrębie istniejącej zabudowy), upraw polowych oraz łąk i pastwisk (projektowanego użytku ekologicznego i zespołu przyrodniczo - krajobrazowego). Według § 4 pkt 7 uchwały z 2003 r. na obszarze wskazanym do objęcia ochroną o charakterze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazuje się zmian zagospodarowania mogących pogorszyć stan przyrodniczy lub krajobrazowy tych obszarów istniejący w chwili wejścia uchwały w życie. Sporządzający projekt zamienny uznali, odnosząc się do powołanego zapisu, że projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowiące doinwestowanie istniejącego siedliska rolniczego nie będzie negatywnie oddziaływać na otaczający krajobraz oraz nie obniży walorów krajobrazowych terenów otaczających, bezpośrednio sąsiadujących z siedliskiem inwestora. Stanowisko powyższe nie spotkało się z jakąkolwiek oceną organów, mimo, że inwestycja dotyczy przecież budowy chlewni o wymiarach 9 x 17,7m i wysokości 6,77m. z obsadą 154 sztuk tuczników oraz płyty obornikowej o powierzchni użytkowej 72,45 m² (zbiorniki na nieczystosci ciekle 2 x 21m³ w ogóle nie zostały wspomniane w projekcie zamiennym jako inwestycja, mimo, że zmiany dotyczyły także usytuowania wywietrzników). Nie jest przy tym jasne posługiwanie się przez projektanta zapisem MR – zabudowa zagrodowa w obrębie istniejącej zabudowy. Może to sugerować, że poza istniejącą już zabudową nie jest możliwe lokalizowanie nowych budynków inwentarskich lub budowli rolniczych takich jak płyty obornikowej czy zbiorników na nieczystości ciekłe. Poza tym nie wiadomo, na jakich ustaleniach planu opierano się, podając takie właśnie przeznaczenie jedynie części działki. Warto zauważyć, że takiego ograniczenia nie zawiera jednak opis tego samego zapisu planu dokonany przez organ nadzoru budowlanego. Co więcej zarówno projektanci, mimo jego powołania w części opisowej (str. 2), jak i organy, w ogóle nie odnieśli się do zapisu § 4 pkt 6 uchwały, stosownie do którego na obszarach wskazanych do objęcia ochroną o statusie użytku ekologicznego, a także w bezpośrednim sąsiedztwie tych obszarów, zakazuje się zmian zagospodarowania mogących pogorszyć stan przyrodniczy lub krajobrazowy tych obszarów istniejący w chwili wejścia w życie uchwały, w szczególności zakazuje się lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższy zapis oczywiste jest, że wykluczona jest możliwość realizacji także projektowanej inwestycji. Nie wiadomo dlaczego organy pominęły ten zapis, mimo wskazania go jako obowiązującego w samym projekcie zamiennym. Nie jest też jasne, jakimi kierowano się motywami, ograniczając badanie położenia działki inwestora wyłącznie do terenu o symbolu MR, mimo odmiennego stanowiska samego projektanta. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak odniesienia się do tej zasadniczej kwestii nakazuje zatem sądzić, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O nie podleganiu jej wykonania orzekł na podstawie art. 152, natomiast o kosztach na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.B. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku istotnego elementu konstrukcyjnego uzasadnienia wyroku, tj. poprzez zaniechanie odniesienia się, które z elementów stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie, w zakresie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego przedmiot postępowania zamiennego projektu budowlanego, a ponadto poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w tym zakresie oceny zgodności z prawem takich ustaleń, w konsekwencji skutkujące tym, iż niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku istotnego elementu konstrukcyjnego uzasadnienia wyroku, tj. zaniechanie wskazania w jakikolwiek sposób wytycznych dla organu administracji wobec obowiązku Sądu I instancji zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania w konsekwencji skutkujące tym, iż niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w tym zakresie;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 152 p.p.s.a. przez pominięcie w treści uzasadnienia wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku i zamieszczenia rozważań Sądu co do faktów, w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, co skutkuje niemożnością kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie, istotnym z punktu widzenia interesów życiowych uczestnika postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Ł. i T.Ł. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz E. i T. małż. Ł. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając skargę kasacyjną w ww. granicach należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Sąd wojewódzki dostrzegł trzy wady kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, które stanowiły podstawę do jej uchylenia. Po pierwsze Sąd stwierdził, że nie dość precyzyjnie został określony przedmiot postępowania, albowiem projekt zamienny odnosi się do budowy chlewni i płyty gnojowej pomijając zbiorniki na gnojowicę. Po drugie, wątpliwości Sądu budziła szerokość drogi dojazdowej do budowli rolniczych i wreszcie po trzecie, Sąd stwierdził, że nie dość starannie oceniono czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna, jak wynika z jej uzasadnienia dotyczy wadliwości jedynie trzeciej ze wskazanych wyżej przyczyn uchylenia, co oznacza, że ocena dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny może być dokonana jedynie w tym zakresie.

Jako usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, iż rozstrzygnięcie sądu administracyjnego jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu ustawy p.p.s.a. podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie organ administracji, nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Słusznie autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w niewskazaniu, które z elementów stanu faktycznego zostały ustalone przez organy nadzoru budowlanego wadliwie. Zauważyć przy tym należy, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki nie wskazał jednak, które z przepisów postępowania zostały naruszone oraz czy i w jakim zakresie (czy istotnym) naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje wprawdzie na obowiązek dokonania przez organy nadzoru budowlanego oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże takie, oczywiste, stwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest wystarczające do uznania, że ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to w sposób istotny.

Dalej, wskazując na nienależyte wyjaśnienie sprawy w omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji przyznał, że organy administracji dokonywały oceny inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części pisemnych motywów zawarte zostały uwagi odnośnie zmian tego planu, które w konkluzji zawierają stanowisko, że co do działki inwestycyjnej postanowienia planu nie uległy zmianie. Sąd przywołał także stanowisko organu, który wskazał, uzasadniając twierdzenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy siedliskowej. Jednocześnie przyznał Sąd, że "jasne jest, że uzupełnienie wspomnianej zabudowy nie może być uznane za sprzeczne z dotychczasowym przeznaczeniem".

Natomiast wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wypisy w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdujące się w projekcie zamiennym (z dnia 21 stycznia 2009 r. i 20 stycznia 2012 r.) nie są ze sobą sprzeczne. Ten ostatni wypis odnosi się wszak do części nieruchomości inwestycyjnej (działki 1) – w obrębie istniejącej zabudowy, to jest części, na której posadowione są obiekty będące przedmiotem postępowania. Wypis z dnia 21 stycznia 2009 r. dotyczy działki Nr 1 w całości, przy czym, wbrew twierdzeniom Sądu, analiza projektu zagospodarowania działki nie budzi wątpliwości co do położenia budynków na terenie oznaczonych w planie jako MR (zabudowa siedliskowa). Opis terenu zawarty w projekcie zamiennym (str.1) także nie pozostawia wątpliwości, że jego autor oceniał zgodność inwestycji z postanowieniami planu odnoszącego się do terenów zabudowy zagrodowej. Oznaczenie terenu MR+RP+RZ odnosi się wszak do całej działki inwestycyjnej, która jedynie w części podlega zainwestowaniu.

Nie można także skutecznie zarzucić autorowi projektu, a przez to także organowi odwoławczemu, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że używa określenia "teren istniejącej zabudowy". Nie może wszak zejść z pola widzenia, że przedmiotem kontrolowanej decyzji jest inwestycja już zrealizowana (z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowanego).

Przyznać natomiast należy rację Sądowi pierwszej instancji jedynie co do tego, że organy administracji nie oceniły czy przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na otaczający krajobraz oraz nie obniży walorów krajobrazowych terenów otaczających, bezpośrednio sąsiadujących z siedliskiem inwestora. Kwestia ta została oceniona jedynie przez autora projektu zamiennego jako nienaruszające postanowień planu w tym zakresie. Nieodniesienie się do ww. kwestii w uzasadnieniu decyzji wskazuje zatem, że zostało ono sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., które aby mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki nie wskazał przyczyn, dla których takiej oceny, w oparciu o przedłożone dokumenty nie mógł dokonać samodzielnie.

I wreszcie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, który uszedł uwadze Sądu pierwszej instancji, a co słusznie podkreśla autor skargi kasacyjnej, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu naprawczym, które zostało wszczęte na skutek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., która ostatecznie zatwierdzała ten projekt (utrzymała w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r.) była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Lu 727/11 oddalił skargę E. Ł., T.Ł. i R.B. W wyroku tym Sąd ocenił zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwała Rady Gminy Bałżyce nr XIV/133/2003 z dnia 29 października 2003 r. w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organy architektoniczno - budowlane.

Wyrok ten, mimo uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - wiązał organy administracji, a także Sąd ponownie orzekający, co do przedmiotowej inwestycji w takim zakresie, w jakim odnosił się do zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. projektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobligowany jest zbadać czy decyzja ta jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub postanowieniami warunkom zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wymaga jednak podkreślenia, że wykładnia art. 51 ust. 4 omaw. ustawy nie może być dokonywana w oderwaniu od treści poprzedzającego go art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z jego treścią w wypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – (organ) nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

A zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie naprawcze jest ocena zgodności przedłożonego projektu zamiennego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 ustawy w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy jednakże z uwzględnieniem ww. przepisu (ust. 1 pkt 3). Oznacza to, że przedmiotem oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być jedynie ta cześć projektu budowlanego, która dotyczy istotnych odstępstw. Odmienna interpretacja tego przepisu mogłaby prowadzić do sytuacji gdy inwestycja, zrealizowana w znacznej części w oparciu o ostateczną (i prawomocną) decyzję o pozwoleniu na budowę, wobec np. zmiany przepisów prawa miejscowego lub odmiennej ich interpretacji podlegałaby w całości rozbiórce li tylko z tego powodu, że inwestor istotnie, w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego odstąpił od tego projektu. Redakcja art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5 ustawy nie uzasadnia takiej wykładni przepisu. Ustawodawca wskazał wszak, że w przypadku niewykonania obowiązków określonych w ust. 1 pkt 3 organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje m.in. nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ administracji, a w konsekwencji również Sąd wojewódzki związani byli oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2012 r. Co za tym idzie badanie legalności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 3 i ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane winno dotyczyć jedynie tej części projektu budowlanego (zamiennego), która dotyczy tych odstępstw. W pozostałym bowiem zakresie legalność inwestycji została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu wskazanym wyżej.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd wskazał na brak oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie, w jakim nie zawarł żadnych wytycznych co do dalszego postępowania i nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. jest usprawiedliwiony.

Natomiast nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn zastosowania art. 152 p.p.s.a. winno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z sentencji wyroku jasno wynika, że wstrzymano wykonanie decyzji w zakresie, w jakim podlegało uchyleniu, a zatem decyzji organu odwoławczego w całości. Wprawdzie nie można odmówić, co do zasady, słuszności twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odnosić się również do tej części wyroku jednakże uchybienie to należało ocenić, jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Sąd z uwzględnieniem uwag co do zakresu oceny dokonywanej przez organy administracji winien ponownie ocenić czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia przesłanki określone w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 3 i ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd ponownie dokona analizy czy projekt zamienny w części graficznej i opisowej nie pozwala (jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) na określenie zakresu inwestycji, w szczególności co do tego czy projektem tym, objęty jest również zbiornik na gnojowicę (opis inwestycji na stronie 40 i uwagi projektanta na stronie 4 projektu zamiennego). Ponownej ocenie podlegać będą również kwestie związane z prawidłowym dojazdem do budowli rolniczych przy czym w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny również związany będzie oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Lu 727/11. Wyniki powyższej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku sporządzonym wg zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie w całości uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.