Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 897/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K. J. na decyzję Komisji Kwalifikacyjnej powołanej przez Dyrektora Szpitala [...] im. [...]w L. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie niezakwalifkowania do przystąpienia do specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W piśmie z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Szpitala [...] im. [...] w L. poinformował K. J. o niezakwalifikowaniu do postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację w dziedzinie psychologii klinicznej.
Po rozpatrzeniu odwołania K. J., decyzją z dnia [...] września 2013 r., Komisja Kwalifikacyjna, powołana przez Dyrektora Szpitala [...], utrzymała w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zestawienie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 173, poz. 1419 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty, z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie odróżnił "wykonywanie czynności zawodowych" od "wykonywania zawodu psychologa". Mając powyższe na względzie, organ podniósł, że skarżący udokumentował okres zatrudnienia od 1 października 2010 r. w pełnym wymiarze czasu pracy w niepublicznej Wyższej Szkole [...] w W. na Wydziale Psychologii w Katedrze Psychologii Klinicznej na stanowisku adiunkta.
Zadania pracowników naukowo – dydaktycznych w świetle ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) nie pokrywają się z czynnościami określonymi w programie specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. J. wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów oraz art. 9, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd, rozstrzygając o dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, wskazał, iż w orzecznictwie brak stanowiska w przedmiocie charakteru postępowania i formy rozstrzygania o dopuszczeniu do odbywania specjalizacji w zawodzie psychologa. W drodze analogii sięgnąć należy do regulacji odnoszących się do uzyskiwania tytułu specjalisty przez lekarzy. Porównanie sposobu uzyskania specjalizacji przez lekarzy i psychologów wykazuje podobieństwa.
Dopuszczenie do specjalizacji lekarzy uregulowane jest w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 z późn. zm.) i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. z 2013 r. poz. 26). Przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują wprost trybu zaskarżenia rozstrzygnięć w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską do sądu administracyjnego. Sąd podniósł jednocześnie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o dopuszczalności kontroli sądowoadmnistracyjnej w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Przyjęto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddano inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie kwalifikacyjne wiąże się bowiem z przyznaniem lub odmową przyznania uprawnienia do odbywania specjalizacji lekarza specjalisty.
Ustawa o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów i rozporządzenie w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty z 2002 r. nie przewidują stosowania przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia formie decyzji w postępowaniu kwalifikacyjnym na specjalizację w dziedzinach określonych w § 3 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty.
Sąd, analizując brzmienie przepisów powołanych aktów prawnych, wskazał, iż wynik postępowania kwalifikacyjnego w niniejszej sprawie, analogicznie do wyniku postępowania w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję o niezakwalifikowaniu K. J. do postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację w dziedzinie psychologii klinicznej. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem żadna z wyżej wymienionych regulacji nie przewiduje rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do odbywania specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej w drodze decyzji.
Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę, organ, po pierwsze, uwzględni, że rozstrzygnięcie postępowania kwalifikacyjnego ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organem właściwym do wydania aktu w niniejszej sprawie jest Komisja Kwalifikacyjna powołana przez Dyrektora Szpitala [...] im. [...] w L. Od aktu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Akt ten podlega jednak kontroli sądowoadministracyjnej, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Po drugie, zgodnie ze wskazaniami Sądu, organ oceni przesłanki uzyskania tytułu specjalisty, mając na uwadze warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty. W postępowaniu kwalifikacyjnym badaniu podlega to, czy kandydat wykonywał czynności zawodowe zgodne z programem specjalizacji. Z brzmienia przepisu nie wynika, żeby ustawodawca ograniczył wykonywanie czynności zawodowych do określonych jednostek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szpital [...] im. [...] w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy przepisy ustawy o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów są lakoniczne i zawierają luki, w związku z czym nie można jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej; zaniechanie bezspornego ustalenia, iż decyzja Komisji Kwalifikacyjnej jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł K. J., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa zalicza wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podstawę prawną wydania decyzji stanowią przepisy materialnego prawa administracyjnego, które expressis verbis ustanawiają formę działania organu administracji publicznej: formę decyzji administracyjnej. Formę rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej wyprowadza się w oparciu o domniemanie załatwienia sprawy w tej formie, ale dotyczy to regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której zachodzi konieczność autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej przepisu materialnego prawa administracyjnego, a przepis prawa nie reguluje formy tej konkretyzacji.
Indywidualizacja uprawnienia może nastąpić w formie aktu, potwierdza uprawnienia wynikające z regulacji normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. nr 73, poz. 763 ze zm.): "Psycholog może uzyskać tytuł specjalisty w określonej dziedzinie psychologii po odbyciu szkolenia, określonego programem specjalizacji i złożeniu egzaminu państwowego albo po uznaniu równorzędnego tytułu specjalisty uznanego za granicą. Według § 12 ust. 1 obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Zdrowia z 30 września 2002 r. w sprawie uzyskania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. nr 173, poz. 1419 ze zm.), do specjalizacji może przystąpić osoba, która spełnia łącznie warunki: 1) posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia;
- 2) wykonuje co najmniej przez okres jednego roku w ciągu ostatnich trzech lat czynności zawodowe zgodne z programem specjalizacji w odpowiedniej dziedzinie;
- 3) złożyła wniosek o rozpoczęcie specjalizacji do kierownika jednostki szkolącej i została zakwalifikowana do jej odbycia w wyniku postępowania kwalifikacyjnego. Postępowanie kwalifikacyjne obejmuje ocenę formalną wniosku oraz postępowanie konkursowe, w przypadku gdy liczba wnioskujących przekracza liczbę wolnych miejsc, polegające na dodatkowym przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej, o której mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c (§ 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza komisja kwalifikacyjna (§ 16 ust. 2 powołanego rozporządzenia). Pozytywny wynik postępowania kwalifikacyjnego stanowi podstawę podjęcia specjalizacji (§ 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia).
W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono podstaw materialnoprawnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zawarty w niej wywód odnieść można wyłącznie do drugiego rodzaju ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie do rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie obejmuje rażącego naruszenia prawa, a szczególnie podstawy rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji w sprawie, w której obowiązujące przepisy prawa takiej formy nie dopuszczają.
W sprawie podjęcia specjalizacji formą działania jest akt potwierdzający uprawnienie wynikające z mocy prawa, podjęty przez komisję kwalifikacyjną.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.