Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1470/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę [...] (Wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku wnioskiem z dnia 21 września 2007 r. [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta Bielska-Białej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działkach nr [...] i [...] w Bielsku-Białej przy ul. [...]. Rozpoznając ten wniosek decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska-Białej ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową o pow. ok. 80 m², łącznej powierzchni zabudowy 385 m², podpiwniczonego z miejscami garażowymi w piwnicach (1,2 miejsca garażowego na mieszkanie) oraz 5 miejscami parkingowymi na terenie własnym dla klientów i osób odwiedzających. W pkt 4 powyższej decyzji w szczególności określono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linie zabudowy, wysokość budynku i liczbę kondygnacji oraz zajęcie terenu pod zabudowę "do 30% powierzchni działki".
Do decyzji dołączono załącznik w postaci wyników analizy wskaźników kształtowania zabudowy, z którego wynika, że wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki w terenie analizowanym waha się od 6% do 32%, a średnia dla obszaru analizowanego wynosi 23,9%. W opisie tej analizy dopuszczono możliwość lokalizacji obiektu o powierzchni zabudowy stanowiącej 30% powierzchni działki.
Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska-Białej przeniósł decyzję o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2008 r. na rzecz [...].
WSA w Gliwicach zauważył ponadto, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2012 r., którą odmówiono [...] ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w części podziemnej na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w Bielsku-Białej z tego powodu, że wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy (31%) przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu analizowanego (23%), a nie znaleziono podstaw do zwiększenia wskaźnika, gdyż dla działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem zabudowy wskaźnik ten wynosi 23%, a dla działki po przeciwnej stronie ulicy 18%.
Z dalszych motywów uzasadnienie wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r. [...] zwróciła się do SKO w Bielsku-Białej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wówczas t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej K.p.a.). W jego uzasadnieniu wskazano, że ustalony w pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy 30% pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) oraz z § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozp. MI z 2003).
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i zapoznaniu stron z materiałem sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] SKO w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że sporządzona analiza wskazuje na średni wskaźnik na poziomie 23% i dopuszcza możliwość lokalizacji obiektu o wskaźniku do 30%, co następnie przyjęto w decyzji. Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie określono precyzyjnie, z jakich względów odstąpiono od wyliczonej średniej, ale wadliwości tej nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie kwestia spornego parametru była przedmiotem oceny autora analizy, o czym świadczą jej wyniki, nie przytoczono natomiast motywów decydujących o odstępstwie od średniej. Uchybienie to – w ocenie organu – nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa przy ustalaniu warunków dla planowanej inwestycji, zwłaszcza że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o zbliżonym wskaźniku zabudowy, a ustalony w decyzji nie odbiega znacznie od wyliczonej średniej.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Wspólnoty zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i § 5 rozp. MI z 2003. Zakwestionowano stanowisko organu, że nie doszło przy ustalaniu warunków zabudowy do rażącego naruszenia prawa, powtarzając argumentację zawartą uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 359/08, wskazano, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika tylko wtedy, gdy wynika to z analizy. Wystąpienie tej przesłanki organ winien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a. i uzasadnić. Prezydent Miasta nie wyjaśnił, dlaczego przyjął inną wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, czym naruszył § 5 rozp. MI z 2003.
Rozpoznając wniosek Wspólnoty w trybie art. 127 § 3 K.p.a. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] SKO w Bielsku-Białej utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję, podtrzymując wyrażone uprzednio stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
W skardze do sądu administracyjnego [...] wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 5 rozp. MI z 2003. W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko Kolegium w kwestii wagi stwierdzonych uchybień nie może zostać zaakceptowane. Powtórzono argumenty zgłoszone w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uczestnik postępowania [...] wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Kolegium w sprawie kryteriów przesłanki rażącego naruszenia prawa.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gliwicach w pierwszej kolejności stwierdził, że odmienna ocena stanu faktycznego odnoszącego się do ustalania warunków zabudowy na przedmiotowym terenie w innym postępowaniu nie mogła stanowić podstawy do uznania, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie tegoż sądu ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik do 30% powierzchni działki, jako wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki, mieści się w wielkościach istniejących na części działek analizowanego obszaru. Określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie musi nastąpić obligatoryjnie wyłącznie w oparciu o średnią dla terenu analizowanego. Wskazuje na § 5 ust. 2 rozp. MI z 2003, w którym istnieje podstawa prawna do wyznaczenia go w sposób odmienny. Zdaniem sądu wojewódzkiego już z tego powodu nie można było stwierdzić, że wyznaczenie wskaźnika w innej wysokości niż średnia, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie jest to rozstrzygnięcie wbrew jednoznacznie sformułowanemu przepisowi i pozbawione podstawy prawnej. Zdaniem sądu I instancji zasadnie także SKO w Bielsku-Białej zwróciło uwagę, że wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy zawiera uwagi jej autora, dotyczące świadomego dopuszczenia przedmiotowego wskaźnika w innej wielkości niż średnia, co świadczy o uwzględnieniu wyników analizy przy ustalaniu tego parametru.
Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika ‒ [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Gliwicach naruszenia, dokonanego decyzją SKO w Bielsku-Białej z dnia 5 lipca 2013 r., przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo że zarzut naruszenia tego przepisu został sformułowany w skardze.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach,
- 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od SKO w Bielsku-Białej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle § 5 przywołanego wcześniej rozp. MI z 2003 zasadą jest, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a możliwość wyznaczenia innego wskaźnika jest wyjątkiem od tej zasady i musi to wynikać ze stosownej analizy. Ponieważ organ administracji odstąpił od tej zasady i jednocześnie nie wskazał dlaczego w stanie faktycznym sprawy zastosował przepis mający charakter wyjątku, naruszenie prawa należy uznać za rażące i dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Spółka w pełni aprobuje stanowisko przedstawione przez SKO w Bielsku-Białej w decyzjach z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r., a także ze stanowiskiem zawartym w wyroku sądu I instancji, zgodnie z którym przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które ‒ zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ‒ zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie tego przepisu wobec postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nieuwzględnieniu, że wadą ujętą cyt. przepisem Kodeksu dotknięta była decyzja Prezydenta Miasta Bielsko-Biała, zaś SKO w Bielsku Białej odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Istota sprawy, jak zasadnie to wskazano w wyroku sądu wojewódzkiego, sprowadza się zatem do oceny, czy ustalony w decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 16 czerwca 2008 r. wskaźnik zabudowy "do 30 %" powierzchni działki, wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, skoro z przepisu § 5 ust. 1 rozp. MI z 2003 wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.
W tym zakresie orzekający w sprawie Sąd podziela ocenę sądu wojewódzkiego, sprowadzającą się do akceptacji stanowiska SKO w Bielsku-Białej, że takie rozstrzygnięcie o wskaźniku zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trafnie w motywach zaskarżonego wyroku wyeksponowano odmienność i specyfikę orzekania przez właściwy organ w trybie nieważnościowym, w którym ustala się wyłącznie ziszczenie się wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej, w tym przypadku tzw. rażącego naruszenia prawa.
Słusznie sąd a quo podkreślił, że cyt. rozp. MI z 2003 nie stanowi o kategorycznym i bezwzględnym związaniu organu ustalającego warunki zabudowy normą z § 5 ust. 1 rozp. MI z 2003, skoro ust. 2 cyt. przepisu określa, że "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Zasadnie sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że orzekające w postępowaniu nieważnościowym Kolegium z kolei trafnie zauważyło, iż wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy zawiera uwagi jej autora, dotyczące świadomego dopuszczenia przedmiotowego wskaźnika zabudowy w innej wielkości niż średnia, co świadczyłoby o uwzględnieniu wyników analizy przy ustalaniu tego parametru.
Dodatkowo wypadnie także zauważyć, że ustalony w wyniku tej analizy wskaźnik w źródłowej decyzji o warunkach zabudowy i tak jest mniejszy, niż tego oczekiwał pierwotny inwestor składając wniosek o warunki zabudowy. Podzielić także należy i to stanowisko sądu wojewódzkiego, że brak szczegółowego przedstawienia argumentów w decyzji o warunkach zabudowy na rzecz odstąpienia od stosowania reguły ujętej przepisem § 5 ust. 1 rozp. MI z 2003, nie stanowi o ziszczeniu się przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla orzekającego w sprawie sądu I instancji, jak i uprzednio dla Kolegium, niesporne było to, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. przez Prezydenta Miasta Bielsko-Biała do naruszenia prawa doszło, jednak istota rozpoznawanego żądania Wspólnoty sprowadzała się do zakwalifikowania owego naruszenia w kategoriach wady ciężkiej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
W kontekście argumentacji odnoszącej się do odmownej decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej w przedmiocie warunków zabudowy (decyzja z dnia [...] maja 2012 r.), gdzie właśnie z uwagi na przekroczenie wskaźnika zabudowy odmówiono ustalenia warunków zabudowy, zasadnie sąd wojewódzki wywodzi, że tam gdzie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisie prawa i mieści się w granicach dyskrecjonalności koniecznej z punktu widzenia procesu decyzyjnego, nie można mówić o naruszeniu porządku prawnego w sposób rażący. Podzielić wypadnie prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14, LEX nr 2033940).
Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów nie znajduje uzasadnienia w treści art. 203 Ppsa.