Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 916/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. i innych, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na odzysk odpadów, oddalił skargę.
W wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.
Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Zwoleński (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako "k.p.a."), w związku z art. 26 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6, art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm., zwanej dalej "ustawą o odpadach"), po rozpatrzeniu wniosku P. D. (dalej: "wnioskodawca", "przedsiębiorca"), reprezentującego firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie zmiany decyzji orzekł za zgodą strony o zmianie decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], udzielającej zezwolenia na odzysk odpadów w:
- • punkcie 1 przez określenie rodzaju i ilości odpadów przewidzianych do odzysku w okresie roku, tj.:
- a) zmieszane odpady opakowaniowe - kod 15 01 06 w ilości 5.000 Mg;
- b) tworzywa sztuczne i guma - kod 19 12 04 w ilości 12.000 Mg;
- c) niesegregowane zmieszane odpady komunalne – kod 20 03 01 w ilości 17.500 Mg;
- • punkcie 2 przez określenie miejsca i dopuszczalnych metod odzysku odpadów:
- a) odpady o kodach: 150106, 191204, 200301 poddawane będą procesowi odzysku R15, tj. metodzie polegającej na przetwarzaniu odpadów w celu przygotowania ich do odzysku, w tym do recyklingu;
- b) odzysk odpadów polegał będzie na poprawie ich niektórych parametrów w celu dalszego wykorzystywania – odzysku;
- c) proces odzysku polegał będzie na sortowaniu odpadów opakowaniowych w budynku sortowni, co będzie następstwem funkcjonowania instalacji do sortowania odpadów, zlokalizowanej w miejscowości W. 17, gmina P.;
- d) zbelowane odpady opakowaniowe dostarczane będą wózkami widłowymi na taśmociągi linii sortowniczych, gdzie będą ręcznie segregowane na poszczególne frakcje i kategorie odpadów opakowaniowych;
- e) wysortowane odpady będą pakowane w worki typu "big-bag" lub pojemniki, po czym transportowane wózkami widłowymi do hali pras, gdzie będą poddawane prasowaniu (belowaniu) na belownicach;
- f) zbelowane odpady opakowaniowe nie będą zawierały żadnych pozostałości po związkach organicznych i mineralnych w postaci płynnej czy stałej; nie będą to odpady opakowaniowe po substancjach niebezpiecznych.
Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa decyzja podjęta została po uzyskaniu pozytywnej opinii Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r. Pozostałe punkty decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w dalszym ciągu mają moc obowiązującą. Ponieważ rozstrzygnięcie organu I instancji uwzględniło żądanie wnioskodawcy w całości, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji.
W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie mieszkańcy wsi W., gmina P., reprezentowani przez sołtysa wsi, podnieśli, iż nie zgadzają się z podjętą przez organ I instancji decyzją, udzielającą zgody na prowadzenie w ich wsi działalności gospodarczej polegającej na segregowaniu i składowaniu odpadów komunalnych. Wskazali w tym zakresie, że segregacja odpadów zawsze musi łączyć się z ich gromadzeniem i okresowym przetrzymywaniem, co doprowadzi do sytuacji, że w bezpośrednim sąsiedztwie (najbliższy dom mieszkalny znajduje się w odległości kilkunastu metrów, a pozostałe zabudowania wsi zaczynają się już około 20 m od miejsca, w którym przedmiotowa działalność ma być prowadzona) znajdować się będzie "wysypisko". Cała działalność wnioskodawcy prowadzona będzie w środku wsi, pod ich oknami, w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły i sklepu spożywczego. Podnieśli, że jest to teren położony w obszarze "Natura 2000". Działalność wnioskodawcy, a w szczególności składowanie zwożonych odpadów, będzie źródłem odoru charakterystycznego dla wysypisk oraz siedliskiem owadów i gryzoni. Takie sąsiedztwo znacznie pogorszy nie tylko warunki zamieszkania w ich wsi, ale też w znaczącym stopniu obniży wartość ich nieruchomości.
Końcowo skarżący wskazali, że zgodnie z art. 28, art. 154 k.p.a. oraz art. 29 ustawy o odpadach są stroną niniejszego postępowania, gdyż mają w tym interes prawny. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ I instancji na podstawie art. 26, art. 27 oraz art. 63 ustawy o odpadach zezwolił wnioskodawcy na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W decyzji tej określono: rodzaj i ilość odpadów przewidzianych do odzysku w okresie roku, miejsce i dopuszczalne metody odzysku odpadów, miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz termin obowiązywania zezwolenia do dnia 17 lipca 2019 r. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2012 r. przedsiębiorca wniósł o zmianę wydanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w punkcie 1 i 2, poprzez zmianę i rozszerzenie: rodzaju i ilości odpadów przewidzianych do odzysku w okresie roku oraz miejsca i dopuszczalnych metod odzysku odpadów. Zaskarżoną decyzją organ I instancji, zgodnie z wnioskiem, zmienił punkt 1 i punkt 2 decyzji pierwotnej. Zmiana punktu 1 dotyczy włączenia do odzysku dwóch dodatkowych odpadów o kodach: 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) i 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne) oraz zmniejszenia ilości odzysku odpadu o kodzie: 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe) z 17.500 Mg do 5.000 Mg. Zmiana w punkcie 2 dotyczy rozszerzenia odpadów poddanych procesowi odzysku o odpady o kodach: 19 12 04 (organ odwoławczy błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji kod 15 12 04) i 20 03 01.
Kolegium wskazało, że legitymację do wniesienia odwołania posiada wyłącznie strona, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.), a mieszkańcy wsi W. swój interes prawny wywodzą z faktu, że zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie przedsiębiorstwa, zajmującego się odzyskiem odpadów, co zagraża środowisku, w którym zamieszkują. Na gruncie ustawy o odpadach pojęcie strony zdefiniowane zostało w art. 29a ust. 1, zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze.
Z treści art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Zatem w postępowaniu o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów przymiot strony przysługuje tylko władającym nieruchomością, na której znajdują się odpady.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że pierwotnie wydana w sprawie decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, została wydana dla przedsiębiorcy. Żaden z mieszkańców wsi W. nie brał udziału jako strona w postępowaniu przed organem I instancji o wydanie tego zezwolenia, żadnemu nie doręczono tej decyzji. Również żaden z mieszkańców nie może występować jako strona w postępowaniu mającym za przedmiot zmianę ww. decyzji, co wynika z art. 155 k.p.a. Stroną niniejszego postępowania jest tylko przedsiębiorca i wyłącznie na jego wniosek (za jego zgodą) organ mógł zmienić pierwotną decyzję ostateczną.
W konsekwencji uznając, że wnoszący odwołanie nie są stroną w sprawie, Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli mieszkańcy wsi W., tj.: J. W. i inni (dalej "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z powodu naruszenia:
- 1. art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym skarżący, nie mają interesu prawnego do występowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów,
- 2. art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową"), w związku z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) przez zmianę decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odpadów i włączenie do odzysku dwóch dodatkowych odpadów, z pominięciem procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podnieśli, iż decyzja Starosty zezwalająca przedsiębiorcy na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów została wydana w dniu [...] lipca 2009 r., tj. w czasie gdy w ustawie o odpadach brak było art. 29a, określającego w sposób szczególny kwestię przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym m.in. wydawania zezwoleń na odzysk odpadów. Zatem, w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji, ocena istnienia interesu prawnego winna być dokonywana w oparciu o art. 28 k.p.a. Skarżący powołując się na judykaturę wywodzili, że z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych sprzed nowelizacji ustawy o odpadach, która wprowadziła z dniem 12 marca 2010 r. przepis art. 29a wynika, że prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, bezpośrednio wiążące się z ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko, będzie miało wpływ również na zdrowie mieszkańców nieruchomości sąsiednich, a interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną.
Skarżący podnieśli, iż stan prawny istniejący w dniu wydawania decyzji zezwalającej przedsiębiorcy na prowadzenie działalności związanej z odzyskiem odpadów nakazywał rozważenie przyznania mieszkańcom wsi W., w tym także skarżącym, przymiotu strony tego postępowania, bowiem zasadność zastosowania art. 155 k.p.a. należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 405/05, Lex nr 196453, A.Matan, Komentarz do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Wydanie decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. skutkować powinno oparciem nowego rozstrzygnięcia na niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, przy czym ową "niezmienność" odnosić należy nie tylko do podstawy materialnej samego rozstrzygnięcia, ale także do określenia stron postępowania. Zastosowanie przez organ I instancji ww. szczególnego trybu postępowania winno skutkować uznaniem skarżących za strony tego postępowania. Jednocześnie skarżący podnieśli, iż przy wydaniu decyzji organ I instancji uchybił przepisom procedury, pominął bowiem procedurę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 916/12 zauważył, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na odzysk odpadów, a w konsekwencji czy wniesione przez skarżących odwołanie było dopuszczalne. Sąd wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie w tym przedmiocie należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowań, może zostać wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, a stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja ostateczna.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż mieszkańcy wsi W. nie byli stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., tak więc organ I instancji nie musiał uzyskiwać ich zgody w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Wprawdzie tego rodzaju sprawa jest odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (nową sprawą administracyjną), niemniej jednak droga do weryfikacji takiej decyzji otwarta jest co do zasady dla stron postępowania zwykłego. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 58/11, Lex nr 992933, Sąd I instancji zaznaczył, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego.
Zdaniem Sądu I instancji istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest wskazanie, iż w dniu 22 stycznia 2010 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145), którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Przepis ten obowiązuje od dnia 12 marca 2010 r. (art. 19 ustawy nowelizującej). Wniosek o zmianę decyzji ostatecznej złożony został przez przedsiębiorcę po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. w dniu 9 lipca 2012 r. (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji).
Przepis art. 29a ust. 1 stanowi, że stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Natomiast w ust. 2 postanowiono, że stronami tych postępowań nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 29a ust. 4 ustawy o odpadach, wskazanych powyżej przepisów nie stosuje się jedynie do decyzji lub zezwolenia, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a, dla spalarni lub współspalarni odpadów oraz dla instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego.
Sąd I instancji przypomniał, że przepis art. 29a ustawy o odpadach jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie władają powierzchnią ziemi, na której prowadzona jest objęta zezwoleniem (na odzysk odpadów) działalność, a wywodzą swój interes prawny z faktu usytuowania przedsiębiorstwa w ich wsi w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie. Samo powołanie się na ten fakt, w świetle art. 29a ustawy o odpadach, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, nie jest wystarczające i nie spełnia wskazanego wymogu dla wykazania statusu strony w postępowaniu o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Wszczęcie postępowania o zmianę decyzji ostatecznej rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego, zatem nowe rozstrzygnięcie powinno zapaść z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego stanu prawnego, tj. z uwzględnieniem art. 29a ustawy o odpadach, który wykluczał przyznanie statusu strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów, a tym bardziej przymiotu strony nie mogą mieć mieszkańcy całej wsi W. W związku z powyższym, powoływanie się przez skarżących na orzecznictwo sądów administracyjnych sprzed nowelizacji ustawy o odpadach, kiedy nie istniał jeszcze art. 29a, jako przepis szczególny do art. 28 k.p.a., nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Podzielając zawarty w skardze pogląd, że o tym, czy dany podmiot ma interes prawny, przesądzają przepisy prawa materialnego i to nie tylko prawa administracyjnego, ale również prawa cywilnego, które wiążą się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu, kształtowaną decyzją administracyjną, Sąd I instancji zaznaczył, że wobec istnienia wyraźnego przepisu szczególnego, określającego krąg stron w postępowaniu o uzyskanie w drodze decyzji zezwolenia na prowadzenie działalności na podstawie art. 26 ustawy o odpadach (odzysk lub unieszkodliwianie odpadów), wykluczone jest stosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym art. 28 k.p.a., gdyż stanowiłoby to obejście art. 29a ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach.
Konsekwencją wprowadzenia art. 29a do ustawy o odpadach jest sytuacja, iż w dacie podjęcia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na odzysk odpadów. Powyższe uprawniało orzekające w sprawie organy odpowiednio do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z udziałem tylko wnioskodawcy oraz do umorzenia postępowania odwoławczego, zainicjowanego przez mieszkańców wsi W., na podstawie art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną.
Wobec stwierdzenia przez Sąd zasadności decyzji organu odwoławczego w zakresie braku legitymacji procesowej skarżących do bycia stroną postępowania, za zbędne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wydania decyzji, w tym naruszenia przepisów ustawy środowiskowej i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 916/12 wniósł R. G., wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; wskazywanej dalej jako: "P.p.s.a."), zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej w niniejszej sprawie z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżących do bycia stroną postępowania administracyjnego i ograniczenie rozpoznania sprawy jedynie do ww. aspektu połączone z jednoczesnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji w trybie art. 155 k.p.a., w tym naruszenia przepisów ustawy środowiskowej i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych - wobec stwierdzenia przez Sąd zasadności decyzji organu odwoławczego w zakresie braku legitymacji procesowej skarżących do bycia stroną postępowania administracyjnego - jest zbędne,
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 29a ustawy o odpadach przejawiające się tym, iż Sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej dokonał niewłaściwego zastosowania ww. przepisu prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż "konsekwencją wprowadzenia art. 29a do ustawy o odpadach jest sytuacja, iż w dacie podjęcia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji skarżący nie posiadali przymiotu strony w sprawie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na odzysk odpadów", podczas gdy ww. przepis art. 29 a Ustawy o odpadach nie obowiązywał w dacie wydawania ww. decyzji zezwalającej wnioskodawcy na odzysk odpadów i jego późniejsze wprowadzenie nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na sposób ustalenia kręgu stron ww. postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uznanie przez Sąd I instancji istnienia interesu prawnego po stronie skarżących, legitymującego ich do wniesienia skargi administracyjnej oznacza, iż Sąd administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy administracyjnej, jaka została mu w tej skardze przedstawiona, w niniejszym przypadku - sprawy mającej za swój przedmiot zmianę decyzji udzielającej spółce "[...]" zezwolenia na odzysk odpadów. Zakreślając granice rozpoznania przedmiotowej sprawy skarżący wskazali, iż poza zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym skarżący, nie mają interesu prawnego do występowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, formułują również zarzut naruszenia przez organ administracji art. 29 ust. ust. 1 ustawy o odpadach, w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji był zobowiązany procedować zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, do których należą przede wszystkim art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. Podniesiono, że jeżeli cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, wówczas sąd jest zobowiązany do uznania cofnięcia skargi na niedopuszczalne (art. 60 in fine P.p.s.a.). Również i zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego doznaje ograniczenia w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, o czym stanowi art. 134 § 2 P.p.s.a. Jak z wynika z powyższych regulacji, sąd administracyjny musi badać z urzędu zwłaszcza i w pierwszej kolejności istnienie w sprawie przesłanek nieważnościowych.
Skarżący, powołując się na poglądy judykatury, akcentował, że art. 135 P.p.s.a. statuuje z kolei możliwość orzekania przez Sąd w głąb sprawy, nakładając na Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skargą, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe oznacza, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
Sąd ten zatem ma uprawnienia do objęcia zakresem badania sprawy "w głąb" i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie administracyjnej, niezgodnych z prawem. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 P.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów łub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi tu zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, np. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy P.p.s.a. wyraźnie wskazują sposób procedowania przez Sąd administracyjny, nakazując mu ex officio badanie, czy zaskarżona decyzja administracyjna nie powinna zostać uznana za nieważną.
Pomimo tego rodzaju obowiązku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił przedstawionej mu pod rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej pod ww. kątem, choć był do tego zobligowany przepisami ustawy, a nadto na konieczność taką wskazywał również całokształt okoliczności niniejszej sprawy.
Nadto zarzucono, że organ administracyjny nie rozważył interesu strony i interesu społecznego w niniejszej sprawie, co jest obligatoryjnym warunkiem wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. Nawet odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., organ administracyjny musiał wziąć pod uwagę interesy skarżących, składające się niewątpliwie na interes społeczny.
J. W. i inni w piśmie procesowym z 18 października 2013 r. poprali skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i jako takie nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Pierwsza grupa zarzutów skargi kasacyjnej ogniskuje się wokół sposobu kwalifikowania legitymacji strony. W związku z tym stwierdzić trzeba, że źródłem interesu prawnego (obowiązku) zazwyczaj są przepisy prawa materialnego. Dla ustalenia jego istnienia niezbędne jest wskazanie konkretnej podstawy prawnej, z której ma wynikać. Legitymowanie się nim oznacza, że na podstawie określonej regulacji normatywnej można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 2226/12; wyrok z 24 marca 2009 r. sygn. I OSK 442/08). Nie jest natomiast wystarczające powołanie się na fakt np. bycia członkiem określonej społeczności lokalnej, na obszarze której przewidziano realizację inwestycji. Wyłącznie taka okoliczność może bowiem co najwyżej świadczyć o interesie faktycznym, a nie prawnym.
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Lex nr 48702). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Podkreśla się przy tym, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i konkretny (wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376).
Przepisy szczególne powodować mogą odejście od kwalifikowania legitymacji strony przez pryzmat interesu prawnego, bowiem ustawodawca zdecydować się może na określenie kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w tym charakterze w sposób szczególny, uwarunkowany swoistymi cechami materialnoprawnego unormowania, którego rozstrzygnięciu służą przepisu procesowe. Na takie swoiste uregulowanie kręgu stron postępowania zdecydował się ustawodawca wprowadzając art. 29a do ustawy o odpadach. Konsekwencją wprowadzenia art. 29a do ustawy o odpadach zawężającego krąg stron postępowania jest to, iż w dacie podjęcia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na odzysk odpadów.
Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy była okoliczność uchwalenia w dniu 22 stycznia 2010 r. ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145), którą dodano do ustawy o odpadach art. 29a. Przepis ten obowiązuje od dnia 12 marca 2010 r. (art. 19 ustawy nowelizującej). Wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. złożony został przez przedsiębiorcę po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. w dniu 9 lipca 2012 r. (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji). Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi prawidłowo ocenił również skutki wejścia w życie nowelizacji.
W powołanej ustawie nowelizującej wyraźnie znaczono, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:
- 1) art. 1 pkt 26 lit. a, pkt 38 lit. a tiret 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 4 pkt 13, 14, 15 i 18, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2011 r.;
- 2) art. 1 pkt 38 lit. a tiret 2, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.
Przepis art. 29a został wprowadzony przez art. 1 pkt 21 ustawy nowelizującej, zatem podlegał stosowaniu zgodnie z ogólną regułą, co powoduje, że powinien być uwzględniony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a., bowiem wniosek o zmianę decyzji w tym trybie złożony został przez po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. w dniu 9 lipca 2012 r.
Dodatkowo należy zaznaczyć, że nawet w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej przyjmuje się, że nowy przepis znajduje zastosowanie do nowych postępowań (a takim jest postępowanie w sprawie zmiany decyzji oparte na art. 155 k.p.a.), co więcej - do postępowań będących w toku w dniu jej wejścia w życie – zgodnie z ogólną zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. W doktrynie i orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110).
W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. NSA rozróżnił retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Ten kierunek wykładni sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela uznając, że względy systemowe i celowościowe nie pozwalają na inną interpretację, niż dokonana przez Sąd I instancji.
Również powoływane w skardze kasacyjnej uwzględnienie interesu społecznego nie stwarza podstawy do wyłomu od konieczności stosowania przepisu art. 29a ustawy o odpadach.
Kierując się ogólną zasadą, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasługujący na uwzględnienie zarzutu dotyczącego braku możliwości uwzględnienia art. 29a ustawy o odpadach. Zignorowanie tego przepisu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. oznaczałoby działanie z pominięciem obowiązującej i relewantnej w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy normy prawnej, bez podstaw ku temu. Prawidłowo zatem ocenił Sąd I instancji, że działanie organu odpowiadało wymogom kształtowanym przez obowiązujące prawo.
Prawidłowa również była forma rozstrzygnięcia organu. W przypadku ustalenia przez organ prowadzący postępowanie braku u danej osoby aspirującej do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony interesu prawnego obowiązany jest on, w zależności od etapu postępowania, odmówić jego wszczęcia na mocy art. 61a § 1 K.p.a. (gdyby żądanie pochodziło od takiej osoby) albo umorzyć postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (w sytuacji ustalenia takiej okoliczności w toku prowadzonego przez siebie postępowania). Natomiast jeżeli doszło do zainicjowania postępowania odwoławczego przez osobę nie mającą statusu strony postępowania, wówczas organ odwoławczy obowiązany jest umorzyć takie postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98; wyrok NSA z 18 maja 2012 r. sygn. I OSK 1091/12; CBOSA). W myśl bowiem art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie może wnieść jedynie strona postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.
Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zatem z uznania za nieprawidłowe takiego odczytania normy z tego przepisu, które nie poddaje go zarówno wykładni rozszerzającej, dopuszczającej orzekanie poza granicami stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, jak również interpretatio restrictiva, prowadzącej do uznania możliwości wydania wyroku obejmującego jedynie część zaskarżonego do WSA rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dając podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Skoro bowiem skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LEX 2013, por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09, CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy Sąd I instancji dopatrzy się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, skutkujące wzruszeniem nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i innych aktów wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaskarżona decyzja znak SKO.OD.26.2040.2012 z dnia [...] września 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. była decyzją procesową, dającą wyraz braku możliwości prowadzenia postępowania merytorycznego bez skutecznie wniesionego odwołania.
Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrezygnowało z oceny sprawy in meritum, kończąc postępowanie odwoławcze jedynie po rozstrzygnięciu kwestii procesowych. Prawidłowość tej decyzji była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W gestii sądów administracyjnych nie leży zastępowanie organu II instancji w orzekaniu merytorycznym, a zarówno skarga skierowana do WSA, jak i skarga kasacyjna nie dostarczyła usprawiedliwionych podstaw do merytorycznej oceny decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżący kasacyjnie błędnie bowiem upatruje w procedurze sądowoadministracyjnej instytucji wzięcia pod uwagę z urzędu przez Sąd rażącego naruszenia prawa (art. 60 in fine P.p.s.a., wyjątki od zakazu reformationis in peius) uniwersalnego modelu działania Sądu. Ze względu na wadliwość tego twierdzenia nie zasługuje na aprobatę zarówno zarzut związany z koniecznością zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji, jak również związany z nim zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 135 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.