Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 289/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta Rawski udzielił [...] sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. wieży h = 40, rusztu sześciopolowego, ogrodzenia stacji, na działce nr ewid. [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył P. G., wskazując, że jest właścicielem położonej w odległości ok. 50 m od spornej inwestycji działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] września 2013 r. Zdaniem Wojewody inwestor przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskał ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do jej wydania z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: [...] w W. (następca prawny [...] sp. z o. o.) oraz [...] S.A. w O. (następca prawny "[...]" sp. z o. o.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze charakter spornego przedsięwzięcia, w szczególności wysokość wieży stacji bazowej – 42 m, równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedynczej anteny nie mniejszą niż 5.000 W, odległość działki ew. [...] (ok. 50 m) od spornej inwestycji oraz unormowania art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), w dacie wydania pozwolenia na budowę wymagała ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia). Przedmiotowa inwestycja narusza zatem przepisy odrębne (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz zapisy § 2 ust. 3 pkt 1 oraz § 1 ust. 8 lit. b uchwały nr XI/72/07 Rady Miejskiej Biała Rawska z dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała Rawska fragment obrębu Ossa (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 233, poz. 2141 ze zm.). Interes prawny P. G. do występowania w charakterze strony postępowania wynikał zdaniem organu odwoławczego z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zaś oddziaływanie inwestycji wynika z jej parametrów oraz odległości od niej działki nr [...] (ok. 50 m), które nie pozwalały wykluczyć, że inwestycja ta oddziałuje na tą działkę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie art. 28 K.p.a., § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazując na materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji, tj. art. [...] ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę, że decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] września 2013 r. niewątpliwie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. – według stanu na dzień [...] września 2013 r.), tj. art. 71 ust.

2. Sąd zgodził się również z organem, że w oparciu o zapisy § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz charakter spornego przedsięwzięcia, w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której inwestor nie przedłożył organowi. Nadto, skoro inwestycja naruszała przepisy środowiskowe, to wydanie decyzji nastąpiło również z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 2 ust. 3 pkt 1 oraz § 1 ust. 8 lit. b ww. uchwały nr XI/72/07 Rady Miejskiej Biała Rawska z dnia 15 czerwca 2007 r. Powołując się na poglądy orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganej prawem decyzji środowiskowej jest pogwałceniem przepisów o ochronie środowiska, w tym wpływu inwestycji na ludzi, co uzasadniało uznanie ich naruszenia za oczywiste i rażące, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska oraz wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nastąpiło również z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez organ architektoniczno – budowlany, który winien wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu strony skarżącej o naruszeniu art. 28 K.p.a., uznając, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter oraz lokalizację względem działki wnioskodawcy może oddziaływać na jego nieruchomość.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku planowanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej,
2. 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest uznaniu przez Sąd, że zaskarżona do WSA w Warszawie decyzja GINB z [...] stycznia 2015 r. nie narusza prawa.

Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że podanie przez inwestora na etapie projektowania inwestycji dwóch granicznych tiltów oznacza, że możliwe jest w równym stopniu przechodzenie wiązki na wysokości innej, wyższej niż ustalona w planie miejscowym możliwa wysokość zabudowy dla tego miejsca. Charakter spornego przedsięwzięcia, a więc także to, że inwestycja dotyczy budowy obiektu telekomunikacyjnego o wysokości 40 m, świadczy, że istnieje możliwość dostosowania zainstalowanych na nim urządzeń do zmieniających się warunków otoczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że nie budzi wątpliwości w judykaturze pogląd, zgodnie z którym przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 193/12; z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13; z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13; z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 808/13; z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie słusznie wskazuje w rozpoznawanej kasacji skarżąca Spółka, że w analizie dotyczącej ukierunkowania anten zamieszczonej w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazano na dwa sposoby pochylenia anteny (tzw. tilt maksymalny i minimalny), jednakże uwzględnienie przez organy tylko jednego z nich, tj. maksymalnego nie jest wadliwe. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga bowiem przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, a więc uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15).

Stąd też dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny pozwoli na określenie, czy w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności, jak jest to normowane w przepisach ww. rozporządzenia. Sugerowana natomiast w rozpoznawanej skardze kasacyjnej możliwość regulowania pochylenia anten i zmniejszania w ten sposób emisji pola elektromagnetycznego nie kwestionuje oceny, że jest ona możliwa w miejscach dostępnych dla ludności i w wartościach, o których mowa w ww. rozporządzeniu. To natomiast ustalenie, czyniło koniecznym uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, a co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanych w sprawie.

Z przyczyn wskazanych powyżej jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 72 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić przy tym również należy, że organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia, co wyraźnie podkreślał w podsumowaniu, zaś odwołanie się do § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia służyło wyłącznie wskazaniu na regulacje odnoszącego się do urządzeń jak przedmiotowe.

W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało uznać drugi zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy wprost wskazywał na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 (chociaż tę podstawę prawną podważył Sąd pierwszej instancji) ustawy z dnia 3 października 2008 r., § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 powołanego na wstępie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że "w niniejszej sprawie nie można wskazać bezpośredniego przepisu, zgodnie z którym można bez dokonywania dodatkowej wykładni, wskazać na obowiązki inwestora do uzyskania na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę decyzji środowiskowej". Obowiązek ten wynika wprost już z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego niebudząca wątpliwości treść doprowadziła Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, a więc zaakceptowania wyników postępowania nieważnościowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.