Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 1220/14 uchylił zaskarżone przez J.B. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przysusze z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...].
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 16 czerwca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przysusze wpłynęło pismo J.B. dotyczące bezprawnej i nielegalnej budowy i rozbudowy pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. P. K. w O., realizowanej przez inwestora R.L.
W wyniku rozpoznania ww. wniosku PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 28, art. 61 § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.
Opierając się o zebrane dowody organ I instancji stwierdził, że charakter zabudowy działki nr [...] (drobna zabudowa usługowa) oraz charakter prowadzonych na niej robót budowlanych - montaż drewnianej konstrukcji szkieletowej stanowiącej zaplecze gospodarcze dla użytkowanego budynku punktu gastronomicznego nie wprowadzają uciążliwości w zagospodarowaniu należących do skarżącego działek, które znajdują się daleko (ponad 40 m) poza tymi obiektami budowlanymi. Uznano, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zabudowy działki [...] i prowadzonych na niej robót budowlanych, jako terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W konsekwencji PINB stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od osoby, której w tej sprawie może zostać przyznany status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013r. poz. 1409 ze zm.).
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Zarządu Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej i Gruntowej w O. wniósł o jego uchylenie. Podał, iż działka [...] w O., na której realizowana jest budowa i rozbudowa pawilonu handlowego, widnieje w ewidencji budynków i gruntów jako droga. Wskazał także, że jest właścicielem działki [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśnej i Gruntowej w O. oraz wydał stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowienie Nr [...] o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Podstawę tego ostatniego stanowiły przepisy - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy podał, że działka skarżącego graniczy bezpośrednio z działką, na której prowadzone są roboty budowlane, niemniej sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego. Nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania punktu handlowego na terenie nieruchomości [...]. Z uwagi na wskazaną odległość (bez względu na to czy będzie to 40 m jak wskazuje PINB, czy 25 m jak wskazuje skarżący) nie można twierdzić, aby inwestycja ograniczała możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w związku z tym, iż Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej w O., nie składała wniosku o wszczęcie postępowania, nie przysługuje jej możliwość skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie nr [...]. W ocenie organu brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a ustalenie tej kwestii nie wymagało wszczęcia postępowania administracyjnego, aby następnie je umorzyć.
W skardze do sądu na powyższe postanowienie J.B. wniósł o jego uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, iż poddane kontroli postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Dokonując wykładni powołanego przepisu sąd wskazał, że w regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W ocenie sądu rozstrzygnięcie w sprawie oparto nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 K.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu.
Sąd wskazał, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w wyniku tych czynności stwierdził brak interesu prawnego skarżącego do inicjowania postępowania w sprawie nielegalnych robót budowlanych na działce [...]. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik organu odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- a) naruszenie art. 81 a i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy,
- b) naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 a i 81 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię w stanie faktycznym sprawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny w ramach przepisów K.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Do ww. czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowanego w K.p.a.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz w zw. z art. 79 K.p.a. oraz art. 81 a i 81 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny w ramach przepisów K.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego,
- b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 oraz w zw. z art. 79 i 61a § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie dowodowe w trybie przepisów K.p.a. i w oparciu o zebrany materiał dokonał ustaleń faktycznych (dokonał ustaleń materialnoprawnych). Podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania dowodowego w ramach procedury K.p.a., jedynie przeprowadził wstępne postępowanie wyjaśniające korzystając z przepisów art. 81a w zw. z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego i w oparciu o dokonane ustalenia oraz treść pisma J.B. z dnia 3 lipca 2014 r. zbadał istnienie formalnych przesłanek zwartych w art. 61a § 1 K.p.a. dot. odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego,
- c) w konsekwencji naruszenia ww. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi J.B.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie art. 81a i 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy.
Nadto zarzucił też naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a i 81 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny w ramach przepisów k.p.a., podczas gdy organ przeprowadził kontrolę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wyroku nie potwierdza zarzutów skargi.
Jak wynika z akt postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 23 czerwca 2014 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że wykonywany jest montaż drewniany konstrukcji szkieletowej wiaty, a roboty są prowadzone w odległości 40 m od zabudowy działki [...] stanowiącej współwłasność skarżącego.
Z powyższej czynności została sporządzona notatka urzędowa.
Następnie organ nadzoru budowlanego przeprowadził analizę obszaru oddziaływania inwestycji i powołując art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdził, że skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny w tej sprawie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał zaś, że chociaż działka skarżącego graniczy bezpośrednio z działką, na której prowadzone są roboty budowlane to jednak skarżący nie wykazał interesu prawnego, który dałby możliwość dochodzenia praw w postępowaniu administracyjnym.
Potwierdził też, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania punktu handlowego, gdyż nie można stwierdzić, aby inwestycja ograniczała możliwość korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości.
Sąd I instancji przeprowadził prawidłową analizę treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i trafnie wskazał, że skoro organ na skutek odmowy wszczęcia postępowania nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postępowaniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być dla organu oczywista.
Przez to, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że organy nadzoru budowlanego prowadziły czynności kontrolne w trybie Prawa budowlanego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Istota sporu sprowadza się zaś do tego, że organy w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania oparły się na rozważaniach o charakterze materialnoprawnym, a nie na rozważaniach o charakterze formalnym.
Zaistnienie przeszkody do wydania rozstrzygnięcia to odmienna sytuacja od zaistnienia negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania.
W niniejszej sprawie, organ przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych czyli wszczął postępowanie administracyjne w sprawie.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, które podniesione zostały w skardze kasacyjnej, a sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny na podstawie przepisów k.p.a. podczas, gdy była to kontrola przeprowadzona na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
WSA w Warszawie odniósł się do tego zagadnienia i jednoznacznie wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego przystąpiły do przeprowadzenia czynności dowodowych i na tej podstawie dokonały analizy sytuacji prawnej skarżącego co nie może mieć miejsca w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem J.B. i następnie w toku postępowania przeprowadzić czynności dowodowe, które wyjaśnią zgodność z prawem prowadzonej inwestycji.
Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.