Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2898/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 222/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazania likwidacji dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej północnej budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S., przylegającej do granicy sąsiedniej posesji, tj. działki o nr geod. [...] przy ul. [...] w S., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając go całości.

Sądowi pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie:

1. a) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, objawiającej się niezastosowaniem środka określonego w ustawie, wynikającego z niedostrzeżenia przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na niemożność ustalenia przez organ daty powstania budynku, a tym samym niemożności odtworzenia stanu prawnego w którym budynek powstawał, jak też niemożności ustalenia sprzeczności wykonania budynku z dokumentacją budowlaną, w tym z projektem budowlanym, a w konsekwencji brakiem możliwości ustalenia powstania domu przy ul. [...] w S. w warunkach samowoli budowlanej wynikiem czego było utrzymanie w obrocie prawnym wadliwych decyzji organów administracji publicznej,
2. b) błędnej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegającej na uznaniu, że możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy pomimo uprzedniego wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do konstatacji, że wybudowanie budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym uniemożliwia stwierdzenie powstania samowoli budowlanej i jej późniejszej legalizacji w oparciu o przepisy budowlano-techniczne,
3. c) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., objawiającego się niewłaściwą kontrolą legalności działań administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy organy nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, a w szczególności nie ustaliły dokładnej daty wzniesienia budynku i obowiązującego stanu prawnego, a w konsekwencji nie ustalono czy w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, jak też nie określono obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych co uniemożliwiło prawidłową ocenę faktu wzniesienia budynku wbrew ówcześnie obowiązującym przepisom budowlanym i jego niezalegalizowania w przewidziany sposób,
4. d) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie objawiające się w uznaniu, że organy administracji w sposób prawidłowy dokonały wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy organy w sposób lakoniczny odnoszą się do okoliczności sprawy, nie potrafiły wskazać decyzji, na postawie której wzniesiono budynek, jak też czy wystąpiono o stosowne pozwolenie, co stanowi naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania,
5. e) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej i nieuchylenie zarówno rozstrzygnięcia zapadłego przed organem pierwszej, jak też drugiej instancji, w sytuacji, gdy naruszenie przepisów ww. zarzutach uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, o przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwagi, że nie zostały one zapłacone w całości ani też w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego bezspornym jest brak jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego budynku, w tym w szczególności zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, względnie akt prowadzonych w zbliżonym okresie postępowań administracyjnych dotyczących tego budynku. W konsekwencji wątpliwa pozostaje okoliczność, kiedy dokładnie doszło do postawienia budynku, tj. czy miało to miejsce w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, czy też obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 1924 r. w sprawie zmiany niektórych przepisów budowlanych na obszarach byłego zaboru rosyjskiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z uwagi na niemożność odtworzenia dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego budynku, jak też niekwestionowania w sprawie faktu wybudowania budynku na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, brak jest przesłanek do zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości jako samowoli budowlanej w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Przede wszystkim przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "PiP" 2007, z. 4, s. 39).

Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji: stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a – zasada prawdy obiektywnej); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 k.p.a. – zasada zaufania do władzy publicznej) i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 – zasada informowania stron).

Ponadto z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a wynika, ze muszą one wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany też jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, na podstawie przeprowadzonej [...] czerwca 2020 r. kontroli ustaliły, że na działce nr [...] przy ul. [...] w S., stanowiącej współwłasność J. S. i W. S., istnieje m.in. użytkowany drewniany budynek mieszkalny. Przedmiotowy obiekt został zlokalizowany ścianą drewnianą – szczytową od strony północnej – na granicy z działką o nr ewid. [...]. W ścianie tej znajdują się dwa otwory okienne: jeden, o wymiarach ok. 100 x 65 cm, na poziomie parteru, w pomieszczeniu kuchni, zaś drugi, o wymiarach ok. 100 x 70 cm – na poziomie poddasza, w korytarzu. Obecny w trakcie kontroli J. S. oświadczył, że nieruchomość kupił jego dziadek, ok. 1936 r. i w momencie zakupu przedmiotowy budynek mieszkalny już istniał na działce. Stwierdził też, że mieszka w tym budynku od urodzenia, tj. od 1960 r. i opisane w protokole okna "istniały od zawsze". Ponadto oświadczył, że w latach 80-90. XX w. widział projekt, i pamięta, że były w nim dwa okna, w obecnej lokalizacji.

W dniu [...] lipca 2020 r. do siedziby organu przybył T. S., ojciec J. S., który w przedmiotowym budynku mieszkał jeszcze w latach 40. XX w. T. S. oświadczył, że budynek mieszkalny na ww. nieruchomości został kupiony przez jego ojca po wojnie, ok. 1945 r. Budynek ten powstał w okresie 1928-1929 r. i okna obecnie istniejące w ścianie w granicy działki, na parterze i na poddaszu, istniały w momencie zakupu. Ponadto wyjaśnił, że nie widział projektu budowlanego ani pozwolenia na budowę.

Organ ustalił też, na podstawie pisma z Urzędu Miejskiego w S. Wydział Architektury i Gospodarki Przestrzennej, że budynek mieszkalny na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w S. powstał w latach 30. XX w., zaś granica między działkami o obecnych numerach [...] i [...] funkcjonowała w niezmienionym stanie od okresu zaborów. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał dowody, w tym przesłuchał świadków, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów architektoniczno-budowlanych znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, za Sądem wojewódzkim należy przypomnieć, że na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, organy nadzoru budowlanego stwierdziły niezgodność usytuowania dwóch otworów okiennych w przedmiotowym budynku, posadowionym na granicy działki, z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) oraz z przepisami innych aktów prawnych, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.). Co istotne, ani organy, ani Sąd nie kwestionowały legalności budowy przedmiotowego budynku, a jedynie wskazały na niezgodną z prawem lokalizację dwóch otworów okiennych.

Słusznie zauważono, że ani z przepisów obowiązujących na datę orzekania przez organy, ani też na podstawie innych przepisów obowiązujących w okresie od budowy tego budynku, nie było dopuszczalne, aby w ścianie budynku posadowionego w granicy działki można było sytuować otwory okienne (por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1515/14, LEX nr 2037393). W związku z tym, organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skoro nie istniały (i nie istnieją) przepisy umożliwiające lokalizację otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, posadowionej na granicy działki, to za prawidłowe należało uznać nakazanie likwidacji dwóch otworów okiennych w przedmiotowym budynku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.