Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 29/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w związku ze skargą [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu stwierdził nieważność pkt 2 zaskarżonej decyzji i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w tej części oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, po zapoznaniu się z protokołem kontroli w obiekcie [...], prowadzonym przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej: Spółka) postanowił wstrzymać wprowadzanie do obrotu oraz zatrzymał produkty o nazwach: a) Cytrynowy Ogień, b) Czekoladowy Ogień, c) Cytrynowy Powiew - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia 22 lipca 2014 r. Jednocześnie organ zatrzymał ww. produkty na czas określony jak wyżej (pkt 2). Ponadto w decyzji organ obciążył w pkt 3 stronę kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji i nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie [...], w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż do dnia 22 kwietnia 2013 r. (pkt 4) oraz nadał decyzji w pkt 1, pkt 2 i pkt 4 rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5).

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.) [dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej], art. 104 k.p.a. oraz art. 44b, art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124) [dalej: ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii].

W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzona w dniu 18 stycznia 2013 r. kontrola obiektu [...] przy ul. [...] w Opolu, prowadzonego przez [...] Sp. z o.o. w P. wykazała uchybienie, które narusza art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stwierdzono bowiem wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ wskazał również, że produkty te wprowadzono "w formie opakowań foliowych zgrzewanych na końcach oznakowanych, bez podania informacji o składzie oraz wielkości opakowania".

Dlatego uznano, że wprowadzanie do obrotu nieznanych w zakresie składu produktów może naruszać wymagania zdrowotne przewidziane w art. 27 ustawy o PIS, przez co powstało uzasadnione podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia i konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa oraz - stosownie do art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy o PIS - ich zatrzymanie. Natomiast decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia lub życia ludzi, które zostało zagrożone wprowadzaniem do obrotu tych produktów.

W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie w całości postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca zarzuciła naruszenie procesowych przepisów art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazała, że organ nie określił wysokości kosztów badań oraz nie wykazał niezbędności ich wykonania. Ponadto nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zakwestionowano też prawidłowość przeprowadzonej kontroli akcentując, że przed jej wszczęciem nie doręczono upoważnień oraz nie okazano legitymacji służbowych. W konsekwencji, żadne z ustaleń tej kontroli nie mogą stanowić dowodu w sprawie, a okoliczność przeprowadzania badań na zajętych produktach jest całkowicie bezcelowa, gdyż ich wyniki i tak nie będą mogły być wykorzystane w ewentualnym postępowaniu. Wskazano również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie określonym w punktach: 1, 2, 4 oraz 5. Jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i orzekł o obciążeniu Spółki kwotą 1.943,28 zł tytułem pokrycia kosztów poniesionych na przeprowadzenie oceny i badań produktów zatrzymanych na mocy przedmiotowego nakazu.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i przebieg postępowania i stwierdził, że kontrola sanitarna, która odbyła się w dniu 18 stycznia 2013 r. przeprowadzona została zgodnie z prawem. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Opolu posiadali bowiem dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zostały również zachowane wymogi określone w art. 80 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ w obiekcie nie zastano jego właściciela, ani osoby przez niego upoważnionej, a w trakcie kontroli obecna była Karolina Anioł - pracownica Spółki oraz trzech funkcjonariuszy Policji w charakterze świadków. Z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który został przekazany Spółce, która nie wniosła do niego uwag. Prawidłowo również zastosowano przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.

Niewątpliwie bowiem wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie organ stwierdził, że przeprowadzenie kontroli w warunkach określonych tym przepisem oznacza niedopuszczalność wniesienia przez stronę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, o czym stanowi art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ pierwszej instancji z art. 10 § 2 k.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony.

Dalej, organ odwoławczy argumentował, że szkodliwość zatrzymanych produktów została potwierdzona bezpośrednio przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, a wyniki tych badań jednoznacznie określają, że zatrzymane wyroby zawierają substancje o działaniu psychoaktywnym i stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Natomiast wykryte w tych produktach substancje to w szczególności: pentedron, izo-pentedron, UR-144, które są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków, i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. Organ stwierdził, że udowodnienie przez przeprowadzone analizy laboratoryjne, iż oferowane do sprzedaży w sklepie [...] produkty stanowią środki zastępcze - a nie, jak deklarowano, saszetki zapachowe, elementy dekoracyjne - stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W celu szybkiego i skutecznego wyeliminowania zaistniałego zagrożenia zasadne było też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. dopalaczy. Ponadto organ uznał, że rozstrzygnięcie decyzji zawarte w pkt 3 mogło mieć dla strony wyłącznie charakter informacyjny, ponieważ nie była jeszcze znana konkretna kwota. Na etapie postępowania odwoławczego kwota powyższa została ustalona, a więc zasadne było wydanie orzeczenia w tym zakresie, z określeniem wysokości tych kosztów.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., w tym:

1. - art. 15 przez obciążenie Spółki kwotą 1.943,28 zł, tytułem kosztów badań, które nie były niezbędne i od którego to postanowienia strona nie mogła wnieść odwołania;
2. - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, przez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, co polegało na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w sprawie, w tym niewyjaśnienie wątpliwości, na jakiej podstawie prawnej organ - wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu; niewystarczającym wskazaniu faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze; niewyjaśnieniu okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia; niewyjaśnieniu przez organy obu instancji zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz okoliczności, na jakiej podstawie organ nie rozpoznał sprzeciwu; braku wskazania, jakiemu konkretnie przestępstwu kontrola miałaby zapobiec, pomimo iż wielokrotnie powoływano się na taką okoliczność;
3. - art. 108 przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;
4. - art. 10 § 1 oraz art. 81 przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organ pierwszej instancji, co polegało na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Spółka wskazała na naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym:

1. - art. 27c ust. 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do produktów wymienionych w decyzji;
2. - art. 27c ust. 3 pkt 2 przez jego zastosowanie w sytuacji braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro kwestionowane przez organ substancje zostały zatrzymane.

Ponadto Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mającym wpływ na wynik tej kontroli.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazano, że obciążenie Spółki kosztami oceny i badań pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji koszty te nie istniały, a ich zasadność i wysokość winna zostać zbadana w trybie dwuinstancyjnego działania organów administracji publicznej. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ organ odwoławczy nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma decydujące znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie strony kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. uwzględnił skargę w części.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji, po zacytowaniu mających w sprawie zastosowanie przepisów wskazał, że przesłanką do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest wystąpienie "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zaś art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sytuacji, gdy zachodzi tylko podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi.

W rozpoznawanej sprawie, WSA w Opolu przyjął istnienie przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwie Cytrynowy Ogień, Czekoladowy Ogień i Cytrynowy Powiew oraz zatrzymania tych produktów - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia 22 lipca 2014 r. (pkt 1 i pkt 2 decyzji) oraz do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie [...] - na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, lecz nie dłużej niż do dnia 22 kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu meriti, uzasadnione było bowiem podejrzenie, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jest to - wbrew zawartemu w skardze stanowisku co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia - wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W okolicznościach sprawy podczas dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej kontroli w obiekcie stwierdzono, że w prowadzonym przez skarżącą Spółkę sklepie oferowano do sprzedaży saszetki zapachowe zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które to produkty mogły stanowić środki zastępcze. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji, kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, że brak wskazania składu produktów nazywanych środkami zapachowymi, elementami dekoracyjnymi, czy - w innych przypadkach - odświeżaczami powietrza, środkami do konserwacji komputerów itp., uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o tzw. dopalacze. Podejrzenie to potęgowała zbyt wysoka cena saszetek (30-50 zł) w stosunku do występujących na rynku środków zapachowych lub dekoracyjnych. Także niewielka ilość produktu nie była adekwatna do jego ceny.

Już tylko z tych powodów organ pierwszej instancji był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, jak i zatrzymania produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy w licznych doniesieniach prasowych podawano informacje o zatruciach po spożyciu środków zastępczych, określanych przez producentów jako zapachowe, odświeżacze powietrza itp.

Opisane podejrzenia co do charakteru zatrzymanych produktów znalazły swoje potwierdzenie w wynikach badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, z którymi w toku instancji zapoznano Spółkę. Analizy laboratoryjne próbek produktów wykazały obecność substancji psychoaktywnych, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wykryte substancje to w szczególności: pentedron, izo-pentedron, UR-144, które są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ww. ustawy. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków (szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. Trafnie zatem wywodził organ drugiej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Dalej WSA w Opolu skonstatował, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi Inspektor Sanitarny obowiązany jest m.in. do wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu (art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Natomiast zatrzymanie objętych decyzją organu pierwszej instancji produktów (pkt 2 sentencji) nastąpiło na podstawie art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i stało się konieczne w celu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłużej jednak niż do dnia 22 kwietnia 2013 r. (pkt 4 sentencji), wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wprawdzie potrzebę podjęcia tego ostatniego rozstrzygnięcia uzasadniono dość skrótowo, i to dopiero w zaskarżonej decyzji, jednak zdaniem Sądu meriti przekonujący był argument, iż nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia.

W opisanej sytuacji uzasadnione także było nadanie decyzji w pkt 1, pkt 2 i pkt 4 rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 5 decyzji). Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 108 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Prawidłowo przyjęto, że zagrożenie, jakie wynika z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić dopalacze, stanowi przesłankę, o której mowa we wskazanym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a przedmiotowe rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tego zagrożenia. Z powyższych przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 k.p.a. Sąd I instancji uznał za niezasadne.

W ocenie Sądu meriti, nie można było również podzielić zarzutów skarżącej Spółki w zakresie rażącego naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie [...] w dniu 15 stycznia 2013 r., przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele Inspekcji Sanitarnej doręczyli pracownikowi przedsiębiorcy upoważnienie do kontroli, sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego.

W świetle powyższych okoliczności – zdaniem Sądu meriti - omawiana kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 15 stycznia 2013 r. Organ co prawda błędnie wskazał jako podstawę art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednakże ta wadliwość nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ uprawnienie do takiego działania zostało przewidziane przez ustawodawcę w art. 79 ust. 2 pkt 5, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

Niezasadny – zdaniem Sądu I instancji- okazał się również zarzut naruszenia art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ wedle ust. 2 pkt 4 tego przepisu, wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Natomiast, jak już wykazano, ta przesłanka zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z tej samej przyczyny nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 82 ustawy, bowiem zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (ust. 1 pkt 4 art. 82 ustawy).

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej WSA w Opolu wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości postępowania prowadzonego na skutek wniesionego przez Spółkę sprzeciwu, zwłaszcza że organ w tej materii nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Organ bowiem w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. powiadomił skarżącą Spółkę, że sprzeciw jest niedopuszczalny.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły również art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od określonej w § 1 tego przepisu zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, z uwagi na zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, jakie wynikało z wprowadzenia do obrotu zatrzymanych produktów, co zresztą zostało potwierdzone w wynikach badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie.

Nie potwierdziły się także – w ocenie Sądu meriti - zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. Jak wskazał bowiem Sąd meriti, w decyzjach przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie oraz dokonano prawidłowej interpretacji ich treści. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Niewątpliwie również postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów oraz ich zatrzymania, jak również nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie [...] zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Ponadto wbrew stanowisku skarżącej Spółki, organy uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego, o czym była już mowa wyżej.

Zasadny natomiast okazał się – zdaniem WSA w Opolu - zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 15 k.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia o obciążeniu strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań zatrzymanych produktów, a naruszenie to Sąd meriti zakwalifikował jako rażące. Wskazał bowiem, że zgodnie zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne mówiące o obciążeniu strony kosztami postępowania było niczym innym jak powtórzeniem treści przepisu art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu ponosi strona postępowania. Treść punktu trzeciego osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej w brzmieniu "obciążyć stronę kosztami postępowania niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji" nie może być zatem uznana za władcze rozstrzygnięcie w sprawie i ma jedynie charakter informacyjny.

W omawianym zakresie jednostronne władcze ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego miało bowiem polegać na określeniu wysokości tych kosztów, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Dopiero w rozstrzygnięciu organu odwoławczego po raz pierwszy orzeczono o kosztach postępowania przez podanie konkretnej kwoty, co pozbawiło stronę prawa do kwestionowania w drodze odwołania nałożonego na nią obowiązku. W konsekwencji powyższego doszło do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. Taka ocena Sądu meriti skutkowała obowiązkiem stwierdzenia nieważności punktu 2 zaskarżonej decyzji oraz punktu 3 decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik [...] Sp. z o.o. zaskarżył powyższy wyrok w części - co do pkt 3 sentencji wyroku (oddalenie skargi), zarzucając mu naruszenie:

1. a) art. 145 § 1 pkt.
2. 1) lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "potencjalnym" zagrożeniu, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej., organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia;
3. b) art. 145 § 1 pkt.
4. 1) lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów sprzecznych z prawem, przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania oraz dowodów przeprowadzonych już po wydaniu decyzji I stopnia, mimo istnienia obowiązku, wynikającego z art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odstąpienia od kontroli i zwrotu zatrzymanych próbek produktów oraz podlegających z mocy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączeniu;
5. c) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, w sytuacji w której organ II instancji twierdził, że kontrolę przeprowadzono z powodu polecenia Głównego Inspektora Sanitarnego do jej wykonania oraz że "prawidłowo zastosowano także przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli", ponadto Sąd powołał się na przepis art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo że organy nie ustaliły by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, co konieczne jest dla powołania się na wskazany przepis. Sąd zatem wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy, a w wyniku swobodnej interpretacji szczątkowych informacji nieopartych na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy wydające decyzję;
6. d) w postaci art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. art. 145 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji w sposób nieprzewidziany w ustawie, poprzez dokonanie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sposób nie wynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć dokonanych przez organy, i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, za usunięcie naruszenia prawa w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji nie można także uznać dokonanie szczątkowej wykładni przepisów dopiero przy wydawaniu wyroku w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym;
7. e) art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo, iż w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne zagrożenie, którego istnienie byłoby udowodnione, a działania organu polegające na wycofaniu kwestionowanych produktów z obrotu i ich zatrzymanie jeżeli byłoby jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie powodowały jego usunięcie, zanim skarżona decyzja weszła w życie. Zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie, swoim uprzednim działaniem. Ponadto organy nie dokonały wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a w szczególności ani organy ani Sąd nie odniósł się do faktu, że nie ustalono jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia" do którego nakaz miał obowiązywać. Ponadto Sąd błędnie przyjął, w sposób sprzeczny z brzmieniem ustawy, że przesłanki zastosowania art. 27c ust. 3 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są tożsame z przesłankami zastosowania art. 27c ust. 1 ww. ustawy tj. wystarczające jest "uzasadnione podejrzenie", o którym jednak mowa wyłącznie w odniesieniu do ust. 1 art. 27c ww. ustawy. Co więcej organ I stopnia wydając nakaz przekroczył maksymalny trzymiesięczny termin do zastosowania nakazu o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż w dniu 16 stycznia 2013 r. wydał przeciwko skarżącemu decyzję nakazującą zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej pod wskazanym adresem przy ul. [...] w Opolu i któremu to nakazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności, określając że nakaz ma obowiązywać od dnia 16 stycznia 2013 r. do 16 kwietnia 2013 r. (okoliczność ta była znana Sądowi z uwagi na rozpoznawania w dniu 26 września 2013 r. sprawy o sygn. akt II SA/Op 238/13, która dotyczyła utrzymania w mocy tejże decyzji);
8. f) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, a jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali;
9. g) art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 6, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, mającymi wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nie odstąpieniu - wbrew normie przepisu art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - od dalszych czynności kontrolnych, co miało znaczący wpływ na wyniki tej kontroli, gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z prawem, przeprowadzenie kontroli należałoby uznać za nieważne, a ponadto należałoby odstąpić od dalszych czynności tj. skierowanie próbek produktów, zatrzymanych w trakcie kontroli, na dalsze badania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części w zakresie punktu 3) sentencji wyroku – oddalenie skargi i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Osobną skargę kasacyjną wniósł Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżając powyższy wyrok w części - co do pkt 1, pkt 2 i pkt 4 sentencji wyroku. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

1. 1. art. 15 k.p.a. przez przyjęcie tezy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach art. 136 k.p.a. narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania w sytuacji gdy:
2. - w sprawie prowadzony jest prosty i oczywisty dowód z dokumentu,
3. - o fakcie takim strona była informowana i została powiadomiona przez organ Il instancji o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami oraz możliwością wypowiedzenia się co do nich,
4. 2. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przez przyjęcie, że dla celów zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie ma prawa do przeprowadzenia postępowania dowodowego a jedynym narzucającym się rozstrzygnięciem w postępowaniu odwoławczym jest konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
5. 3. art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku zwrotu kosztów badań, o których mowa w tym przepisie, bez wskazania konkretnej kwoty, ma jedynie charakter informacyjny, a nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do zasady.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części w zakresie punktu 1, pkt 2 i pkt 4 sentencji wyroku i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.) nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. należy wskazać, że sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy p.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.) [dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej], art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 124) [dalej: ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii] i art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 6, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) [dalej: ustawa o działalności gospodarczej], których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej decyzji.

Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W postanowieniach art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawarty został zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W świetle art. 4 pkt 27 tej ustawy, środkami zastępczymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast wprowadzaniem do obrotu, stosownie do pkt 34 ust. 4 powołanej ustawy, jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Zgodnie zaś z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W art. 27c ust. 1 tej ustawy przewidziano natomiast, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3 art. 27c). Z treści cytowanych przepisów wynika, że wydanie przedmiotowej decyzji uzależnione zostało od istnienia uzasadnionego podejrzenia, iż określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów o nazwie Cytrynowy Ogień, Czekoladowy Ogień, Cytrynowy Powiew oraz zatrzymania tych produktów - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia 22 lipca 2014 r., a także do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie [...] - na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, lecz nie dłużej niż do dnia 22 kwietnia 2013 r. Z materiału aktowego wynika, że zaistniało podejrzenie, i to uzasadnione, iż wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaznaczyć należy, że znajdujące się w aktach sprawy analizy laboratoryjne próbek produktów dokonane przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, wykazały obecność substancji psychoaktywnych, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że produkty o nazwach Cytrynowy Ogień, Czekoladowy Ogień, Cytrynowy Powiew nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Wykryte w nich substancje to w szczególności: pentedron, izo-pentedron, UR-144, które są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Każdy z nich wykazuje działanie psychoaktywne, wywołując wiele niepożądanych skutków i stanowi zagrożenie dla zdrowia oraz życia. W tym stanie rzeczy trafnie ocenił Sąd I instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że podmiotem, który wprowadził do obrotu dopalacze jest skarżąca Spółka.

Przytoczone wyżej okoliczności uzasadniały podejrzenie, że produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w przedmiotowym sklepie, stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro w przepisie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mowa jest tylko o "uzasadnionym podejrzeniu", to każda okoliczność wskazująca na taką możliwość, uzasadnia zastosowanie przedmiotowych środków. Należy bowiem zauważyć, iż decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów wydawana jest jedynie na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, iż mogą mieć one taki charakter. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaistniała sytuacja uprawniała organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów i ich zatrzymaniu oraz nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2448/13).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 6, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nie odstąpieniu - wbrew normie przepisu art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - od dalszych czynności kontrolnych, co miało znaczący wpływ na wyniki tej kontroli, gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z prawem, przeprowadzenie kontroli należałoby uznać za nieważne, a ponadto należałoby odstąpić od dalszych czynności, tj. skierowania próbek produktów, zatrzymanych w trakcie kontroli, na dalsze badania.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli, z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, jednakże w myśl ust. 2 pkt 5 tego artykułu, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

Jak wykazano wyżej, przesłanka ta zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z kolei w art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidziano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji.

Z protokołu kontroli, przeprowadzonej w sklepie [...], wynika, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS doręczyli pracownikowi przedsiębiorcy upoważnienie do kontroli nr 52/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r., sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 15 stycznia 2013 r. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 80 ustawy o działalności gospodarczej, ponieważ wedle ust. 2 pkt 4 tego przepisu, wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

Prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, że ta przesłanka zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z tej samej przyczyny nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 82 ustawy, bowiem zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (ust. 1 pkt 4 art. 82 ustawy).

Zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2, z zastrzeżeniem art. 84d. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu - sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Dla wypełnienia dyspozycji art. 84c ust. 2 ustawy niezbędne jest, więc uprzednie, tj. przed zawiadomieniem, złożenie sprzeciwu. Zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie ma bowiem dotyczyć sprzeciwu już złożonego, a nie zaplanowanego złożenia sprzeciwu, co wynika jednoznacznie z brzmienia przepisu. Przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (będących w toku).

Analiza przewidzianych w ustawie przepisów dotyczących wniesienia sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może doprowadzić do wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że sprzeciw był bezskuteczny i w efekcie nie mógł wywołać zamierzonego przez skarżącą Spółkę skutku.

W świetle powyższych rozważań chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd meriti art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Sąd prawidłowo ocenił, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa, podjęły wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wystarczającym do wydania decyzji, mając na względzie wskazywany wyżej jej charakter prewencyjny, a także w sposób prawidłowy uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie, co do szkodliwości zabezpieczonych produktów oraz przywołując i dokonując wykładni stosowanych przepisów prawa oraz wskazując dowody, przemawiające za ustaleniem stanu faktycznego. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności mając na uwadze przeprowadzoną kontrolę i wyniki badań wykonanych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie, czy dane okoliczności zostały udowodnione. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. i art. 75 § 1 k.p.a.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 133 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 133 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu art. 133 ustawy p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd meriti nie naruszył granic wskazanych w art. 133 ustawy p.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia w jego uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak podstawy prawnej. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem przesłanki określone w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku, a zwłaszcza nie wykazał, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej, wniesionej przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, tj. naruszenia art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej: "Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o którym mowa w ust. 1 ponosi strona postępowania". W rozpoznawanej sprawie treść punktu trzeciego osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej w brzmieniu: "obciążyć stronę kosztami postępowania niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów wskazanych w pkt 1 decyzji", nie może być uznana za władcze rozstrzygnięcie w sprawie. W omawianym zakresie jednostronne, władcze ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego miało bowiem polegać na określeniu wysokości tych kosztów, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Dopiero w rozstrzygnięciu organu odwoławczego po raz pierwszy orzeczono o kosztach postępowania przez podanie konkretnej kwoty, co pozbawiło stronę prawa do kwestionowania w drodze odwołania nałożonego na nią obowiązku. W konsekwencji powyższego doszło do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a.

Jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:], B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 85).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 424/10, niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy - po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - w przedmiocie wysokości kosztów poniesionych na przeprowadzenie oceny i badań produktów w kwocie 1.943,28 zł, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Od takiego rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji. Orzeczenie o obciążeniu strony kosztami na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi element rozstrzygnięcia władczego, a nie jak widzi to skarżący kasacyjnie organ regulację o charakterze informacyjnym. Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że merytoryczne rozstrzygnięcie o obciążeniu strony kosztami badań zostało wydane po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, co stanowi o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Obciążenie, w decyzji organu odwoławczego, Spółki kosztami oceny i badań w wysokości 1.943,28 zł pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji koszty te nie zostały precyzyjnie określone, zaś ich zasadność i wysokość winna zostać zbadana w trybie dwuinstancyjnego działania organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy obie skargi kasacyjne jako pozbawione uzasadnionych podstaw podlegały oddaleniu na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.