Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 501/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu dźwięku.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), Prezydent Miasta Olsztyn ustalił dla [...] S.A. z siedzibą w K. (obecnie [...]S.A. z siedzibą w K.), dopuszczalny poziom dźwięku przenikający do środowiska w porze nocy ze źródeł znajdujących się na terenie sklepu [...] nr [...] przy ul. [...] w O. – równoważny poziom dźwięku A w godzinach 22.00 - 6.00 na poziomie 45 dB.
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2012 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wskazała, że jest najemcą przedmiotowego obiektu, więc nie powinna być adresatem tej decyzji. Decyzja ta, w ocenie Spółki, zawiera kwalifikowaną wadę, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2010 r. W ocenie Kolegium władając na podstawie umowy najmu instalacją - stacjonarnym urządzeniem technicznym - centralą wentylacji mechanicznej oraz skraplaczami z trzema wentylatorami, położonym na terenie przedmiotowego sklepu, Spółka prawidłowo uznana została za adresata obowiązków określonych w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wyjaśnił ponadto, że powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisy nie mają w sprawie zastosowania, gdyż ustawa Prawo ochrony środowiska zawiera autonomiczne uregulowania.
Na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało ocenę, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn nie była dotknięta wadą nieważności. Kolegium powtórzyło, że Spółka – jako zakład uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji w rozumieniu art. 3 pkt 31, pkt 41 i pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska – jest stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Podmiot ten powinien występować w charakterze adresata decyzji ustanawiającej obowiązek o charakterze publicznoprawnym, wydanej w oparciu o art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 oraz art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. w związku z art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 115a ust. 1 oraz art. 3 pkt 6, 31, 41 i 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła, że jest jedynie najemcą budynku, a więc nie powinna być adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn zawiera wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Następnie wyjaśnił, że wadliwość decyzji przewidziana we wskazanym przepisie zaistnieje, gdy decyzją określono prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania. Nastąpi to więc wówczas, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, gdyż postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Przy czym, pod pojęciem "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, a nie doręczenie decyzji.
Wobec powyższego Sąd uznał, że niezbędne jest zbadanie, czy prawidłowo skarżąca Spółka została uznana za emitenta hałasu, a tym samym za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2010 r. Dalej Sąd wyjaśnił, że decyzja została wydana w oparciu o art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, na podstawie wyników pomiarów poziomu hałasu przekazanych przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O., że praca centrali wentylacyjnej - mechanicznej na terenie sklepu [...] nr [...] powoduje, że w porze nocnej poza tym zakładem przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu.
Zdaniem Sądu mając na uwadze przepis art. 3 pkt 3, 31, 48 powyższej ustawy oraz art. 659 i nast. Kodeksu cywilnego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy sklep jest zakładem, w wyniku działalności którego, poza jego terenem, przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu. Bezsporne jest też, że Spółka posiada tytuł prawny do tego zakładu – umowę najmu. Wobec tego, skarżąca Spółka jako "prowadzący instalację" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, to jest stacjonarne urządzenie techniczne – centralę wentylacji mechanicznej oraz skraplacze z trzema wentylatorami – działające na terenie opisanego wyżej sklepu, na podstawie umowy najmu, zobowiązana jest do utrzymywania jej w sprawności. Prawidłowo zatem, jak podkreślono, organy administracji uznały skarżącą za stronę postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. Z treści art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika bowiem, że adresatem decyzji może być tylko zakład, w ramach działalności którego dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Sytuacja taka zaistniała w stanie faktycznym, ocenianym w postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2010 r. Z cytowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika bowiem wprost, że to zakład musi liczyć się z koniecznością przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu, a nie wynajmujący. Stosunki obligacyjne nie mają, wbrew stanowisku skarżącej, znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Powyższej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie zmienia również fakt, że na mocy art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny m.in. z wymaganiami ochrony środowiska. Jak już bowiem wyżej wskazano, z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 3 pkt 6, pkt 31, pkt 41 i pkt 48 tej ustawy wynika wprost, że za przekroczenie poza zakładem dopuszczalnego poziomu hałasu, wynikającego z działalności tego zakładu, odpowiedzialny jest prowadzący instalację. W kontrolowanej sprawie skarżąca Spółka, która prowadzi zakład – sklep [...] nr [...].
W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2010 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji wadami wskazanymi w pkt 5 i pkt 6 tego przepisu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. z siedzibą w K. kwestionując wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. w związku z art. 662 § 1, 681 i 684 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię. Obok podstawy nieważności decyzji organu pierwszej instancji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 (została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie), zachodzi także podstawa wymieniona w pkt 5 tego przepisu – była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (bo skarżącej jako najemcy nie przysługiwało prawo, ani nie obciążał obowiązek wykonania prac ograniczających emisję hałasu) i pkt 6 – w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (bo wynajmujący mógłby zarzucać najemcy zniszczenie lub uszkodzenie jego rzeczy – co Sąd pierwszej instancji niewłaściwie skontrolował;
- 2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. cechuje brak logicznego związku i zgodności z rozstrzygnięciem i jego treścią, rozbieżność wywodów z rozstrzygnięciem, niedokładność wywodów i ich zbytnia zwięzłość, niekompletność motywów, nieczytelność, co czyni zaskarżony wyrok oddalający skargę błędnym, z czego Sąd pierwszej instancji także nie wyciągnął skutków;
- 3. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji uchybił obowiązkowi skontrolowania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na podstawie tak zebranego materiału dowodowego zobowiązane były organy ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), a w powyższy sposób uchybiono także pozostałym wymienionym wyżej przepisom postępowania (zwłaszcza wymogowi pogłębiania zaufania i wyjaśniania zasadności przesłanek). Pomiar hałasu wykonany przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w R. (w sprawozdaniu z dnia 4 maja 2011 r.) neguje przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu;
- 4. art. 115a ust. 1 oraz art. 3 pkt 6, 31, 41 i 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie dla skarżącej dopuszczalnego poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w porze nocy, chociaż skarżąca nie dopuściła się przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję, jako że zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.
W ocenie skarżącej z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością – gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok – stąd wniosek skarżącej o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem pierwszej i drugiej instancji według norm prawem przewidzianych (wraz z kosztami zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego)".
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] września 2010 r. nr [...], którą na jej rzecz ustalono dopuszczalny poziom dźwięku przenikającego w porze nocnej ze źródeł znajdujących się na terenie sklepu [...] nr [...] przy ul. [...] w O. – równoważny poziom dźwięku A w godzinach nocnych ustalono na poziomie 45 dB. Przede wszystkim jako podstawę takiego żądania wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc przesłankę skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem Spółki skoro nie jest ona ani właścicielem, ani zarządcą obiektu, w którym prowadzi działalność gospodarczą, a jedynie jego najemcą, to nie odpowiada również za poziom emisji hałasu do środowiska. Konieczne prace budowlane w celu niedopuszczenia do ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego hałasu powinien więc wykonać wynajmujący, wobec czego Spółka nie powinna być adresatem decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. oceniając przedmiotowy wniosek w postępowaniu rozpoznawczym decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] września 2010 r., zaś w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznając, że skarżąca Spółka, władająca na podstawie umowy najmu instalacją – sanitarnym urządzeniem technicznym – centralą wentylacji mechanicznej oraz skraplaczami z trzema wentylatorami – znajdującymi się na terenie sklepu [...] nr [...] przy ul. [...] w O., prawidłowo została uznana za adresata obowiązków określonych w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska.
Natomiast Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję w ramach sądowej kontroli jej legalności trafnie przyjął, że nie narusza ona prawa, a więc decyzja z dnia [...] września 2010 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji – wadami wskazanymi w pkt 5 i 6 tego przepisu, na co również strona wskazywała w skardze.
Wyrok Sądu pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni odpowiada prawu, a przedstawiona w nim argumentacja uzasadniała zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a., a więc oddalenia skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego wyroku pozostają całkowicie chybione i wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie było w tej sprawie podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Przede wszystkim wymienione wyżej rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru – o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie zaś w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).
Wady decyzji wskazane przez skarżącą Spółkę, a wyliczone w art. 156 § 1 pkt 4, 5 i 6 K.p.a. mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi albo do nieprawidłowych skutków prawnych, albo prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym – patrz B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2014, str. 646.
Uwagi powyższe uczynione zostały, aby podkreślić, że w tej sprawie gdyby miały teoretycznie zaistnieć przesłanki nieważności decyzji, na które powołuje się skarżąca Spółka, to Sąd pierwszej instancji były zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję nie na podstawie wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (dot. innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), lecz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania. Poza tym w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, które dotyczyło oceny zaistnienia wad kwalifikowanych w decyzji z dnia [...] września 2010r. nie prowadzono ponownego postępowania wyjaśniającego, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, stąd też nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym tej sprawy przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 84 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak też nieskuteczne pozostaje powoływanie się w motywach skargi kasacyjnej na wadliwe zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ustalenia dla skarżącej Spółki dopuszczalnego poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w porze nocnej, chociaż skarżąca, jak podkreślono, nie dopuściła się przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Nadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Niewątpliwie możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.
Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tylko uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., II SA 1756/99). Jednakże w rozpoznawanej sprawie z taką wadliwością uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie mamy do czynienia. Uzasadnienia te wskazują w sposób prawidłowy przesłanki którymi kierował się organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] września 2010 r.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 115a ust. 1 oraz art. 3 pkt 6, 31, 41 i 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Przede wszystkim przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że niezbędne jest przede wszystkim zbadanie czy prawidłowo skarżąca Spółka została uznana za emitenta hałasu, a tym samym za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] września 2010 r. Oceny tej dokonano na podstawie przepisu art. 115a ust. 1 oraz art. 3 pkt 6, 31, 41 i 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i jest to stanowisko, które w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu (art. 115a ust. 3 powyższej ustawy). Zwrócić, przy tym należy uwagę, że "zakład", o którym mowa w art. 115a ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 powyższej ustawy).
Definicja instalacji zamieszczona została w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska i rozumie się przez to:
- a) stacjonarne urządzenie techniczne,
- b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,
- c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję;
Natomiast prowadzącym instalację, stosownie do treści art. 3 pkt 31 powołanej wyżej ustawy, jest podmiot uprawniony, na podstawie określonego tytułu prawnego, do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Z kolei przez pojęcie tytułu prawnego rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy – art. 3 pkt 41 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Zatem adresatem powyższej decyzji może być jedynie zakład, w ramach działalności którego dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Brzmienie przywołanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu" powodującego jego emisję.
Ustalenie adresata obowiązku, o którym mowa w rozpoznawanej sprawie – w osobie emitenta – nie powinno rodzić wątpliwości również z tego powodu, że obowiązek przestrzegania wymagań w zakresie dopuszczalnej emisji hałasu ma charakter publicznoprawny i jako taki kierowany jest do podmiotu, który w ramach swojej działalności wytwarza taki hałas.
W tej sprawie właściwie skierowano decyzję z dnia [...] września 2010 r. do skarżącej Spółki. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie może budzić wątpliwości, iż przedmiotowy sklep jest zakładem, w wyniku działalności którego – poza jego terenem – przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu. Nie jest sporne także to, iż skarżąca Spółka posiada tytuł prawny do tego zakładu – umowę najmu. Dlatego też, skarżąca Spółka jako "prowadzący instalację" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, to jest stacjonarne urządzenie techniczne – centralę wentylacji mechanicznej oraz skraplacze z trzema wentylatorami – działające na terenie opisanego wyżej sklepu, na podstawie umowy najmu, zobowiązana jest do utrzymywania jej w sprawności.
Skoro więc, jak właściwie podkreślono to w motywach kwestionowanego wyroku, z treści art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że adresatem decyzji może być tylko zakład, w ramach działalności którego dochodzi do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, to sytuacja taka zaistniała w stanie faktycznym, ocenianym w postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2010 r. Dlatego też nie można uznać, że decyzję tę skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaistniała w tym postępowaniu.
Nie można również przyjąć, by decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2010 r. zawierała wadę z pkt 5 art. 156 § 1 K.p.a., a więc, że byłaby niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, jak też, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą – art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.
Przesłanka niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. rozumiana jest szeroko (por. wyroki NSA: II GSK 689/09 z dnia 29 września 2010; II OSK 1796/07 z dnia 13 stycznia 2009 r.; II OSK 1365/07 z dnia 13 listopada 2008 r.; II OSK 590/07 z dnia 3 czerwca 2008 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną.
Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji, to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Jednakże w rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków niewykonalności spornej decyzji nie występuje, a na pewno przesłanki tej nie stanowi fakt bycia najemcą powierzchni sklepowej, co wskazywane jest w skardze kasacyjnej.
Nie jest także uzasadnione twierdzenie skarżącej Spółki, by już samo podjęcie wykonania przedmiotowej decyzji przez stronę miało znamiona czynu zagrożonego sankcją karną przepisami Kodeksu karnego lub innych pozakodeksowych przepisów karnych. Twierdzenia skargi kasacyjnej, iż wynajmujący mógłby zarzucać najemcy zniszczenie lub uszkodzenie jego rzeczy, nie wyczerpuje znamion art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., a w konsekwencji nie może odnieść zamierzonego skutku. Poza tym jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż prawidłowa realizacja umowy najmu takiej jak w tej sprawie wymaga od najemcy podejmowania drobnych nakładów w związku ze zwykłym użytkowaniem rzeczy, a te koszty obciążają najemcę.
Dodatkowo podnieść trzeba, iż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 662 § 1, 681 i 684 Kodeksu cywilnego i art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie miały zastosowania w tej sprawie.
Cytowane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu cywilnego, a to art. 662 § 1, 681 i 684 dotyczące realizacji umowy najmu nie mogą uzasadniać zaistnienia przesłanek kwalifikowanej wadliwości przedmiotowej decyzji w opisanym wyżej zakresie. Jak wskazuje skarżąca Spółka, utrzymanie instalacji w sprawności spoczywa na właścicielu instalacji, albowiem art. 662 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Jednakże, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż kwestia prawidłowości realizacji przedmiotowej umowy najmu pozostaje poza zakresem oceny organów administracji w postępowaniu publicznoprawnym, jak również sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, iż sprawa niniejsza rozstrzygana jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać niewłaściwej wykładni powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego, jak to zarzuca skarżąca Spółka.
Nie można również mówić o błędnej wykładni art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie mające zastosowanie w tej sprawie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska są przepisami szczególnymi wobec uregulowań ustawy Prawo budowlane w zakresie utrzymania obiektów budowlanych. Tym samym w żadnym wypadku normy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym wskazywany w kasacji przepis art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący utrzymania obiektów budowlanych nie mógł znaleźć zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Obowiązki wynikające z cytowanej normy Prawa budowlanego – należytego użytkowania i utrzymania obiektu – dotyczą w szczególności dokonywania okresowych przeglądów i ocen stanu technicznego, jak również niezbędnych robót konserwatorskich i remontowych zapewniających utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Nie można jednak w ramach tych czynności zobowiązywać do utrzymywania wymaganego poziomu hałasu, ustalonego w decyzji określającej dla danego podmiotu dopuszczalny poziom hałasu, albowiem są to generalnie wymagania dotyczące korzystania ze środowiska, a te nie mogą być oceniane inaczej jak tylko przez pryzmat przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
Dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię.
Przestawione dotychczas rozważania wskazują, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie mogły spowodować eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Z tych powodów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.