Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2906/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i A. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2018 r. znak:... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z 10 stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie - wszczęte wnioskiem skarżących– o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z 16 marca 2016 r. udzielającej Gminie Miasto P. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych, śmietnika, placu rekreacyjnego, zjazdów, układu komunikacji pieszej i kołowej oraz miejsc postojowych, na działkach nr ew. (...) obręb 1 gm. P.. Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania – albo w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, albo - w sprawach których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym – w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W judykaturze podkreśla się, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15). Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie tylko prowadzone w nadzwyczajnym trybie, ale nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, którym pozostaje pozwolenie na budowę.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W świetle powyższych rozważań oraz niekwestionowanych w tej sprawie ustaleń organów, nie budził wątpliwości Sądu pierwszej instancji fakt, że skarżące nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).

Sąd wyjaśnił, że – co do zasady – jeżeli w budynkach, w których własność wyodrębnionych lokali posiadają określone podmioty funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, to uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może zatem wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach członek wspólnoty może być stroną postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej. Chodzi o sytuacje, w których wykaże on aktualny, indywidualny, własny interes prawny (por. wyroki: NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06; WSA w W-wie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05; NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; NSA 19 lutego 2009 r., II OZ 157/09; NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07; NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 363/05; WSA w W-wie z 4 października 2007 r., VII SA/Wa 809/07; WSA w W-wie z 8 maja 2006 r., VII SA/Wa 254/06).

Nadto, w ocenie Sądu, akcentowany w skardze podział quoad usum – w którym skarżące upatrywały legitymacji do bycia stroną w tej sprawie – nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, gdyż oznacza jedynie określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli (członków wspólnoty) z mocy art. 206 kodeksu cywilnego. W wyniku podziału guoad usum współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im jakiekolwiek prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., to jest może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 k.c. (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1975/14; wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1582/08 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej, Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przedstawiona wyżej sytuacja nie miała miejsca, bowiem skarżące nie są współwłaścicielkami działek, na których wydzielono im miejsca postojowe do wyłącznego korzystania, na których w części ma powstać inwestycja objęta decyzją Starosty P. z 16 marca 2016 r. Jak bowiem wynika z oświadczenia pełnomocnika Gminy Miasta P. złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 14 marca 2019 r. – udokumentowanego Porozumieniem zawartym w dniu 7 lipca 1998 r. przez ówczesną Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "G." z Burmistrzem Miasta P. (w ramach którego Spółdzielnia została upoważniona do wykonania wraz z budową osiedla mieszkaniowego przy ul. Z. miejsc parkingowych wzdłuż ul. P. na wysokości posesji... oraz wzdłuż ul. M., a także przejąć w zarząd ul. P. na wysokości posesji...) oraz wypisem z... wyłącznym właścicielem spornych działek pozostaje Gmina Miasto P..

W konsekwencji organ nie mógł przejść do merytorycznego badania decyzji, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - co zarzucały skarżące - skoro wniosek złożyły podmioty nie posiadające przymiotu strony w tej sprawie. W omawianej sytuacji prawidłowo zatem GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. umarzającą postępowanie, wszczęte wnioskiem skarżących.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie:
2. 1.1. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, przez błędne ustalenia stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, iż możliwe jest wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego lub też pominięcia niektórych dokumentów z akt sprawy tj.:
3. • pominięcie dokumentów złożonych przez skarżącą (pismem z 29 marca 2018 r.) dowodów w postaci fotokopii akt KW, w tym m.in. mapy pokazującej rozmieszczenie i przydział miejsc postojowych (m.in. na działce...) wraz z ówczesnymi właścicielami (wyłącznie uprawnionymi), a tym samym wydanie decyzji pomijającej istotną część materiału dowodowego w sprawie,
4. • zaniechanie ustaleń co do wpływu:
5. - posadowienia budynku wspólnoty mieszkaniowej Skarżącej (Z....) i zjazdu do garażu podziemnego tegoż budynku na działce...,
6. - przypisania miejsc postojowych do dwóch inwestycji,
7. - niezgodności decyzji Starosty Powiatu P. nr... z dnia 16 marca 2016 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na ocenę interesu prawnego skarżącej,
8. • braku czynności dowodowych (wnioskowanych przez skarżącą) co do ustalenia w jakim stopniu nowa inwestycja powstaje w miejscu w którym zlokalizowane są miejsca parkingowe istniejących już inwestycji zrealizowanej w latach 90-tych (na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 1 kwietnia 1996 r., nr..., znak... oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 8 lipca 1996 r., nr decyzji..., znak..., na podstawie której na działce... znajdują się miejsca postojowe (przeznaczone do zburzenia w ramach pozwolenia Starosty P. udzielającej pozwolenia na budowę) do których Skarżąca i jej sąsiedzi posiadają wyłączne prawo do korzystania (w wyniku umowy quad usum i odpłatnego oddania nam w/w miejsc do korzystania, a więc m.in. ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 244 kodeksu cywilnego), a także powiązaną z w/w:
9. • błędną odmowę uznania skarżącej za stronę pomimo zaniechania przeprowadzenia wszystkich dowodów o które Skarżąca wnioskowała,
10. • błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięciu faktu, iż skarżąca posiada odrębny od miejsca postojowego tytuł prawny do działki..., wynikły z faktu iż na działce tej posadowiona jest także część budynku Z. 22 (wraz z lokalami mieszkalnymi) oraz cały zjazd do garażu podziemnego budynku Z. 22 i altana śmietnikowa wspólnoty mieszkaniowej (której skarżąca jest członkiem z racji własności lokalu), które to nie znajdują się poza granicami działek wspólnoty i nie są objęte umową quad usum,
11. 1.2. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 oraz 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie w sytuacji gdy:
12. • na działce... znajduje się część budynku Z...., w którym to Skarżąca posiada udziały we współwłasności z racji bycia członkiem wspólnoty mieszkaniowej,
13. • posiadane przez skarżącą (i jej sąsiadów) i ujawnione w Księgach Wieczystych miejsca postojowe przynależne do inwestycji zrealizowanej w latach 90-tych (na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 1 kwietnia 1996 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 8 lipca 1996 r. mających za przedmiot osiedle wspólnoty mieszkaniowej aktualnie nazywanej wspólnotą mieszkaniową "Baszta") są wskazane w dokumentacji dla nowej inwestycji (na podstawie decyzji Starosty Powiatu P. nr... z dnia 16 marca 2016 r.), jako miejsca do niej należne lub podlegające przebudowie na zjazdy,
14. • inwestor nie posiada w związku z w/w tytułu do dysponowania działką nr... na cele budowlane bowiem działka ta jest częściowo zabudowana budynkiem wspólnoty mieszkaniowej (budynek Z....),
15. • wspólnota mieszkaniowa której członkiem jest skarżąca nie była stroną w sprawie, i tym samym błędne uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, podczas gdy decyzja Starosty dokonuje zmian w zamierzeniu inwestycyjnym obejmującym m.in. działkę..., uprzednio zatwierdzonym decyzjami Burmistrza Miasta P. z dnia 1 kwietnia 1996 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 8 lipca 1996 r., w którym to skarżąca posiada:
16. • udział w częściach wspólnych będących własnością wspólnoty oraz nadto prawo do wyłącznego korzystania z miejsca postojowego,
17. • udział w budynku wspólnoty znajduje się w części na działce... (pomimo braku wpisu w KW), i tym samym doprowadza de facto do wyburzenia tegoż miejsca parkingowego (przekształca je w zjazd) bez udziału skarżącej,
18. 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art 28 ust. 2 Prawa Budowlanego oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego, przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż posiadany przez skarżącą udział w nieruchomości wspólnej, prawo do korzystania z części budynku Z.... w zakresie w jakim znajduje się on na działce... oraz w/w miejsce postojowe nie dają jej prawa do bycia stroną, pomimo iż:
19. • zarówno miejsce postojowe skarżącej jak również wchodzący w skład nieruchomości wspólnej budynek mieszkalny przy ul. Z.... (w części) i zjazd do jego garażu (w całości) znajdują się na działce...,
20. • nieujawnienie w/w okoliczności mogło spowodować, iż inwestor w istocie nie posiadał prawa do dysponowania działką... na cele budowlane,
21. • inwestor złamał zakaz przypisywania miejsca postojowego do dwóch inwestycji oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dają niezależne od uprawnień właścicielskich wspólnoty prawo do występowania jako stronie,
22. • posiadane przez skarżącą prawo do części działki... wynikłe z posadowienia budynku wspólnoty i zjazdu do jego garażu na w/w działce jest odmienne co do podstawy aniżeli prawo do korzystania z miejsca postojowego,
23. • należy rozważać czy szczególna sytuacja w stosunku do w/w części budynku nie sprawia, iż złożono niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję.

Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
2. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeniu przepisów prawa materialnego.
3. 3. Zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postawiono przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Powołano naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak szeroko zakreślony zakres zarzutów naruszenia przepisów prawa wywiedziony w pierwszej podstawie kasacyjnej zawiera zarzuty w różnym stopniu powiązane z przedmiotem rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej. Do zarzutu, który nie ma związku ze sprawą jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy zastosowania przez sąd administracyjny środka prawnego stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd administracyjny nie rozpoznawał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Tak wyliczone wady będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie można odnieść do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Brak powiązania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonej decyzji z wyliczoną w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wadliwością, czyni ten zarzut nieuzasadnionym.
4. 3.1. Z tej pierwszej podstawy kasacyjnej powiązanej z przedmiotem rozpoznanej sprawy jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieustalenie prawidłowe stanu faktycznego. Zarzucono naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Artykuł 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyznacza zakres interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę mają właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którzy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zarzut ten co do prawidłowego ustalenia, że skarżącej nie przysługuje tytuł prawny, o którym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie jest zasadny. Nie podważono, że z wpisu księgi wieczystej... wynika fakt, że wyłącznym właścicielem działek objętych pozwoleniem na budowę jest Gmina Miasta P.. Nie podważono zapisów w księdze wieczystej w odniesieniu do działki ewidencyjnej.... Nie wykazano tytułu własności, tym samym zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd ustalił, że organy nie naruszyły przepisów prawa wydając zaskarżoną decyzję.
5. 3.2. W drugiej podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 2 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 105 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego. Rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wymaga to wyprowadzenia naruszenia przepisu prawa i uzasadnienia jego naruszenia, argumentacją, o której stanowią przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych, jak i ich domniemywać. Postawienie zarzutu bez uwzględnienia, że przepis prawa ma kilka jednostek redakcyjnych powoduje, że taki zarzut jest niezasadny. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie precyzując, w jakim zakresie zarzucono jego naruszenie, a regulacja w tym przepisie obejmuje dwa rodzaje naruszenia przepisu prawa: - naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); - naruszenie przepisów postępowania z wyróżnieniem naruszenia kwalifikowanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i naruszeniem, które nie ma cechy kwalifikowanego, a w konsekwencji jego uwzględnienie wymaga spełnienia dodatkowej przesłanki (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Powiązanie z art. 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do którego nie było podstaw do stosowania, odsyła bowiem do przepisów postępowania administracyjnego szczególnego, a zaskarżona decyzja została wydana w trybie regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, czyni ten zrzut niezasadnym. Artykuł 145 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można łączyć z art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego skoro ma zastosowanie w sprawach skarg na decyzje wydane w innym postępowaniu, niż regulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postawiony w tej drugiej podstawie kasacyjnej zarzut w zakresie naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 105 (bez określenia jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzucono), art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego, nie jest zasadny. Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia innego tytułu, a zatem tytułu z art. 252, art. 285 kodeksu cywilnego. Skarżąca nie wykazała tytułu do nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Brak podstaw prawnych do przyznania skarżącej statusu strony wypełniał przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
6. 4. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 w związku z art. 138 § 2, art. 105 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 140, 252 i 285 kodeksu cywilnego. Postawiony zarzut naruszenia art. 154 § 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadnym, a to z tego względu, że nie ma on zastosowania w sprawach skarg na decyzję. Zakres zastosowania art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ograniczony do jednego rodzaju skarg. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Według art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi". Zarzucone naruszenie art. 154 § 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadne, nie miał bowiem zastosowania w sprawie, a to czyni powiązane z tym zarzutem pozostałe, jako nie mające usprawiedliwionych podstaw.
7. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
8. 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstaw prawnych do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania.
9. - ---------------------- 11