Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 206/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu sprawy z wniosku M. S. z dnia 19 października 2009 r. (uzupełnionego i zmienionego pismami z dnia 30 października i 6 listopada 2009 r. oraz z dnia 19 stycznia i 9 kwietnia 2010 r.) Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku magazynowego zlokalizowanego w granicy z działką nr: [...] i [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla potrzeb funkcji usługowo-handlowo-gastronomicznej z garażami podziemnymi przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] i [...] z karty mapy nr 42b, położonej przy ul. [...] w C..
Od decyzji tej odwołanie złożyli Z. A. i M. A., współwłaściciele działki sąsiedniej nr 3, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący się zarzucili wydanie kwestionowanej decyzji bez przeprowadzenia właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienie faktu, że ich budynek mieszkalny zrealizowany w granicy z nieruchomością inwestora posiada trzy okna w ścianie, znajdującej się w tej granicy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych.
Analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wykazała, zdaniem SKO, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest w obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa usługowa, mieszkaniowo-usługowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna, zarówno wolnostojąca jak i lokalizowana w granicach działek sąsiednich. Występuje również zabudowa w pełnej szerokości działek. Ponadto w części słownej analizy wskazano na konkretne budynki i obiekty mieszczące się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i określono ich parametry niezbędne dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pozwoliło to, zdaniem Kolegium, na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami.
SKO podkreśliło, że decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają jedynie charakter opiniodawczy, dotyczący zagwarantowania ładu przestrzennego, takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnienia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących dokonania wadliwej analizy zagospodarowania terenów sąsiednich, Kolegium stwierdziło, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wymóg ten dotyczy dostosowania planowanej zabudowy do warunków istniejących, faktycznie występujących w miejscu planowanej inwestycji z wyjątkiem zabudowy niezgodnej z prawem. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Za nieskuteczny uznało SKO zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia faktu, że budynek mieszkalny odwołujących się, który został zrealizowany w granicy z nieruchomością inwestora posiada trzy okna w ścianie znajdującej się w tej granicy, gdyż organy, do których właściwości należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpatrzenia zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu światła czy hałasu, gdyż kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. W tym względzie organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 650/04 z dnia 22 czerwca 2005 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję SKO Z. A. i M. A. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C., względnie o uchylenie tych decyzji. Skarżący podali, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6,7,8,9 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1, 80, 81, 107 § 3 i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP przez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie sprawy, dokonanie arbitralnych ustaleń co do spełnienia przez objętą postępowaniem inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa", pozbawienie skarżących czynnego udziału w "przeprowadzonych rzekomo oględzinach", uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz przez niedostateczne uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że organy dowolnie przyjęły, że na terenie analizowanym znajduje się działka pozwalająca na określenie wymagań dla planowanej zabudowy stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Objęta postępowaniem działka znajduje się bowiem na obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty sportowe, ogrody i zabudowa szkolnictwa wyższego. Zrealizowanie dyskoteki nie jest zatem kontynuacją takiej zabudowy. Podniesiono też, że organy nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżących zmierzających do wykazania, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem "oparte jest na podstępie i manipulacji".
W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 206/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C..
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że funkcja projektowanej zabudowy została określona w zaskarżonej decyzji zbyt ogólnie jako "usługowo-handlowo-gastronomiczna", co uniemożliwia dokonanie kontroli ustalenia co do kontynuacji w ramach analizowanego obszaru. W tym zakresie celowym będzie zdaniem Sądu wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia części opisowej wniosku zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.
W świetle treści stanowiącej załącznik do ustalonych warunków zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można również zdaniem Sądu pierwszej instancji zaakceptować treści tych warunków, gdy chodzi o ustalenie intensywności wykorzystania terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wskazał Sąd, sposób ustalania tych parametrów został ustalony szczegółowo w rozporządzeniu, które w tym zakresie zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1), a jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Dopuszczalne jest przy tym wyznaczenie tych parametrów w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1).
Sąd pierwszej instancji wywiódł dalej, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, w jaki sposób parametry te zostały ustalone w odniesieniu do objętego nimi zamierzenia inwestycyjnego. Gdy chodzi o wskaźnik intensywności zabudowy terenu objętego wnioskiem i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, to sposób ustalenia tych parametrów projektowanej zabudowy nie wynika również z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności nie wynika z tej analizy, że wskaźnik intensywności zabudowy stanowi średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, co wymagałoby przeprowadzenia podlegającego weryfikacji wyliczenia matematycznego. Ta sama uwaga odnosi się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej gdyby przyjąć, że została ona ustalona zgodnie z treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia.
Sąd stwierdził następnie, że w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej w analizie znalazło się co prawda stwierdzenie, że średnia szerokość tych elewacji w zabudowie w obszarze analizowanym wynosi 12,18 m, ale wielkość ta nie została poparta w tej analizie żadnym poddającym się weryfikacji wyliczeniem. Gdyby zaś przyjąć liczby oznaczone kolorem zielonym na mapie na karcie 116 akt organu pierwszej instancji, to ich średnia wielkość wynosi 14,44 m, a nie jak to przyjęto w analizie 12,18 m.
Sąd przypomniał dalej, że z treści § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika że, wyznaczenie tych parametrów jest dopuszczalne również w inny sposób ale musiałoby to być uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, którego to uzasadnienia nie zawiera analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji.
W konsekwencji w ocenie Sąd pierwszej instancji należało przyjąć, że wielkość tych parametrów nie została należycie uzasadniona i wyjaśniona, co oznacza również, iż zostały one ustalone z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących co do pozbawienia ich czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma SKO twierdząc, że analiza zagospodarowania na terenie analizowanym nie wymagała przeprowadzenia dowodu z oględzin w rozumieniu art. 85 k.p.a., o której strony powinny zostać powiadomione zgodnie z treścią art. 79 § 1 k.p.a. Nie było też potrzeby dopuszczania dowodu z oględzin na okoliczność stanu technicznego oraz rzeczywistego sposobu korzystania z zabudowań na działkach objętych ustaleniem warunków zabudowy, jako nieistotnych dla ustalenia tych warunków. Odnośnie do charakteru korzystania z budynku usytuowanego w granicy z działką skarżących, mającego podlegać zgodnie z wnioskiem nadbudowie, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że to sami skarżący w piśmie z dnia 3 grudnia 2009 r. (karta 77 akt adm.) budynek ten traktowali jako magazynowy.
Zasadnie też zdaniem Sądu SKO stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że kwestia ewentualnego ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń w budynku skarżących będzie rozstrzygana ostatecznie z punktu widzenia obowiązujących przepisów dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W tej kwestii w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy spełniony został wymóg wynikający z treści art. 54 pkt 2d w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zawarcie w niej zakazu pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył M. S., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 647) poprzez jego błędną wykładnię skutkiem której Sąd uznał, że norma wynikająca z tego przepisu nakazuje, aby doprecyzować przeznaczenie projektowanego obiektu co do, rodzaju przyszłych usług jak i funkcji gastronomicznej obiektu. Skutkiem błędnej wykładni jest uznanie przez Sąd, że funkcja projektowanej zabudowy w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2010 r. została określona zbyt ogólnie jako "usługowo-handlowo- gastronomiczna";
- 2) przepisu prawa materialnego, tj. przepisów § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy niniejszego rozporządzenia wymagają przedstawienia przez organ wyliczeń matematycznych stanowiących podstawę określenia parametrów ujętych w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2010 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., a dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;
- 3) przepisu postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji, tj. materiału w postaci wyliczeń matematycznych zawartych w kartach administracyjnych nr 60, 61, 115, 116, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd uznał, iż organy obu instancji nie wskazały sposobu obliczenia parametrów (wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), tymczasem wskazany materiał dowodowy potwierdza, że stosowne wyliczenia znajdują się w aktach administracyjnych, a także w załączniku do decyzji i zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w efekcie skutkuje nieuprawnionym wymogiem żądania od organu administracji uszczegółowienia na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach, funkcji projektowanej zabudowy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powyższa interpretacja wskazanej normy prawnej godzi w prawo własności gwarantowane Konstytucją oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt. 1 omawianej ustawy.
Zdaniem M. S. prawidłowo, w oparciu o § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ pierwszej instancji ustalił obszar analizowany, wyznaczając go w promieniu 105 m wokół terenu objętego wnioskiem i ustalił, że na terenie tym występują obiekty o różnorodnych funkcjach, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, budynki szkolnictwa wyższego, tereny sportowe. Ustalając powyższe organ dla nowej inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku magazynowego określił funkcję jako "usługowo-handlowo-gastronomiczną z garażami podziemnymi" przyjmując, że tak określone przeznaczenie stanowi kontynuacje zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. na obszarze analizowanym i nie godzi w zastany porządek zagospodarowania terenu.
Jak dalej wywiódł wnoszący skargę kasacyjną, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do ustaw ograniczających konstytucyjne prawo własności, zasadnym jest zatem dokonywanie przez organy administracji i sądy administracyjne interpretacji przepisów niniejszej ustawy tak, by w jak najmniejszym stopniu naruszała ona prawo własności inwestora.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przyjęta przez Sąd interpretacja przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie wynika z wykładni językowej, którą należy zawsze przeprowadzić w pierwszej kolejności. Literalne brzmienie tego przepisu nie wskazuje na obowiązek precyzyjnego określania przeznaczenia inwestycji na etapie rozstrzygania o warunkach zabudowy. Wobec powyższego należy dokonać interpretacji tego przepisu z uwzględnieniem wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Skarżący powołał się w tym zakresie m.in. na Wyrok Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 400/11.
M. S. wskazał, że intencją ustawodawcy nie jest zatem, aby wszystkie obiekty na analizowanym obszarze odpowiadały tylko takim rodzajom handlu i usług jaki istnieje na tym obszarze. Brak jest zatem podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące lub obiektów realizujących konkretny rodzaj handlu lub usług.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także przepisy § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię, uznając, że wyżej wymienione przepisy wymagają umieszczenia w decyzji, czy analizie (będącej załącznikiem do decyzji) wyliczeń matematycznych uzasadniających wielkość ujętych w decyzji o warunkach parametrów takich jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. M. S. stwierdził, że powyższy zarzut pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.
M. S. wskazał następnie, że z części tekstowej analizy wynika, że obszar objęty wnioskiem znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej z przewagą usług publicznych. Uznał, że organ administracji, kierując się przesłanką jak największej dopuszczalności intensyfikacji zabudowy w strefie śródmiejskiej, odstąpił od wyliczenia średniego wskaźnika, a wskazał możliwie największy do uzyskania na wnioskowanym terenie.
Jeśli chodzi o parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji wskazał, iż szerokość elewacji frontowej wynosi 12,0 m z tolerancją do 20%; dopuszcza się zwiększenie całkowitej szerokości budynku do 24,0 m pod warunkiem rozrzeźbienia elewacji i cofnięcia części budynku o co najmniej 5,0 m w stosunku do części położonej najbliżej ustalonej krawędzi. W analizie szerokość elewacji organ określił na 12,18 m. Z definicji zawartej w § 6 ww. rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej na działkach obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.
Jeśli chodzi o parametr dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ w decyzji określił, że wysokość obiektu nie może przekraczać 14,0 m, przyjmując tę wartość na podstawie § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia oraz nawiązując do obiektu o podobnych gabarytach i geometrii dachu, zaznaczonego na karcie nr 116 jako obiekt o wysokości 14 m.
Z. A. - uczestniczka postepowania - złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi, obciążenie strony skarżącej całością kosztów postepowania i zarządzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej również jako ppsa) Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wnoszący skargę kasacyjną postawił zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, a zarazem - poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego - kwestionowana jest prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 133 § 1 ppsa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji, tj. wyliczeń matematycznych zawartych na kartach 60, 61, 115 i 116 akt administracyjnych.
Zgodnie ze zdaniem pierwszym wskazanego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Wnoszący skargę kasacyjną naruszenie powołanego przepisu w opisany sposób wiąże z naruszeniem § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Odwołując się do treści § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia przedstawia argumentację, która jego zdaniem świadczyć ma o tym, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenie przez organy administracji wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej, nastąpiło nie w sposób dowolny, a na podstawie wyliczeń matematycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji, które znajdują odzwierciedlenie w przekazanych Sądowi pierwszej instancji aktach sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na te wyliczenia, wyjaśnia, dlaczego organy administracji przyjęły wskazane w decyzji wielkości każdego z ww. wskaźników. W szczególności wywodzi, co przemawiało za zastosowaniem innych wielkości niż średnie wynikające z obliczeń.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Jak sam wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nastąpiło z odstępstwem od wartości średniej na obszarze analizowanym, zatem z zastosowaniem § 5 ust. 2 rozporządzenia. W świetle tego przepisu dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika ale tylko, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08. Lex nr 525864). Takiego uzasadnienia nie ma natomiast ani w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2010 r., w tym w stanowiących jej integralną część wynikach analizy, ani w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. W konsekwencji nie ma możliwości należytego zweryfikowania prawidłowości przyjętej przez organy administracji wielkości tego wskaźnika. Nie jest zaś rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tym bardziej strony postępowania, uzasadnienie przyjętych ustaleń za organ administracji.
Stosownie do treści § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
Także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak zauważa sam wnoszący skargę kasacyjną, nastąpiło w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją z odstępstwem od zasad określonych w § 7 ust.
2. Podobnie, jak w przypadku wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, ani decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2010 r., ani zaskarżona decyzja nie zawierają wyjaśniania przyczyny wyznaczenia tego parametru z zastosowaniem § 7 ust. 4.
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji ustalił, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji, jak również z wyników analizy nie wynika, w jaki sposób powyższe parametry określone zostały w odniesieniu do objętego nimi zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji Sąd prawidłowo stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 sierpnia 2012 r. przepisów K.p.a. oraz rozporządzenia, przy czym naruszenia te były na tyle istotne, że miały wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej, stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów K.p.a. oraz rozporządzenia nie mogło mieć natomiast wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
Przyjęta przez organy administracji wielkość (12,0 m) mieści się w dopuszczonej powołanym przepisem tolerancji w stosunku do wielkości ustalonej przez Sąd pierwszej instancji na podstawie liczb oznaczonych kolorem zielonym (szerokości elewacji frontowych) na karcie nr 116 akt administracyjnych. Przy czym w świetle powołanego przepisu odstąpienie w granicach 20% od wielkości średniej ustalonej na podstawie analizy nie wymaga uzasadnienia przez organ administracji.
Należy wszakże zaznaczyć, że określenie tego wskaźnika powinno nastąpić przez podanie konkretnej szerokości, która może być węższa lub szersza od średniej o 20%, a nie jak uczynił to Prezydent Miasta C. – poprzez podanie szerokości i wskazanie, że dopuszcza się od niej odstępstwo. Organ pierwszej instancji weźmie to pod uwagę, ponownie wydając decyzję. Jeżeli zaś będzie chciał wprowadzić inną wielkość niż średnia szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to zobowiązany będzie do przekonującego uzasadnienia, dlaczego dopuszczenie innej szerokości wynika z analizy.
Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że prawidłowo ustalone przez Sąd na podstawie akt sprawy uchybienia organów administracji w zakresie ustalenia wskaźników wielkości powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną, uzasadniając zarówno zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa, jak i zarzut naruszenia § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, uzupełnia niejako decyzje organów obu instancji, wyjaśniając w szczególności, jakie były przyczyny przyjęcia innych wskaźników planowanej zabudowy, niż wynikające ze średnich wielkości na obszarze analizowanym. Jak tymczasem, już zasygnalizowano, to rolą organu administracji, a nie Sądu, ani wnoszącego skargę kasacyjną, jest należyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.
W tej sytuacji zarzuty naruszenia zarówno art. 133 § 1 ppsa, jak i § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną przedstawione w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).
Wedle tego przepisu jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy należy zaś rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi.
Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia nie zobowiązują podmiotu wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy do określenia, w jaki dokładnie sposób użytkowany będzie obiekt planowany do realizacji. Nieprawidłowe jest natomiast interpretowanie tego pojęcia w sposób skutkujący akceptacją stanowiska, że kontynuacja funkcji zabudowy ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Pojęcie "kontynuacji funkcji" należy interpretować w sposób korzystny dla właściciela terenu lub inwestora i umożliwiający zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, przyjętej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek kontynuacji funkcji nie może być bowiem postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania, czy tamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowe określenie przeznaczenia planowanej przez inwestora inwestycji nastąpi na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że określenie funkcji projektowanej zabudowy jako usługowo-handlowo-gastronomiczna jest wystarczające. Organy administracji będą w powyższym zakresie związane oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie będą zobowiązane do wykonania wskazań Sądu pierwszej instancji co do wezwania wnioskodawcy do uzupełniania części opisowej wniosku w zakresie przeznaczenia projektowanego obiektu co do rodzaju przyszłych usług, jak i funkcji gastronomicznej obiektu.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy więc uznać za zasadny. Naruszenie to nie mogło jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku ze względu na prawidłowo dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów K.p.a. i rozporządzenia, które skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2010 r.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.