Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2922/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., II SA/Go 233/13, oddalił skargę L. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 2 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzyrzeczu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez L. K. w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. [...] 3 w S. robót budowlanych w postaci instalacji c.o. wraz z montażem kotła c.o. dla potrzeb grzewczych jej lokalu mieszkalnego – bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Następnie w drodze postanowienia nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w celu ustalenia czy roboty, wykonane bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, zrealizowane zostały w sposób prawidłowy (zgodny w warunkami technicznymi) i umożliwiający dalsze bezpieczne użytkowanie instalacji wraz z kotłem c.o. ze wskazaniem, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, proponowanych sposobów naprawy.

L. K. złożyła w terminie wymaganą ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez posiadającego uprawnienia budowlane technika budowlanego.

Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych prac autor ekspertyzy stwierdził, że: 1. pomieszczenie przystosowane na potrzeby kotłowni nie spełnia podstawowych warunków określonych przepisami, 2. instalacja kotła c.o. została wykonana niezgodnie z warunkami technicznymi oraz [...], DTR kotła, 3. przekrój komina jest mniejszy niż 400 cm2, 4. użytkowanie wykonanej instalacji kotła c.o. stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia użytkowników.

W celu usunięcia nieprawidłowości autor ekspertyzy zalecił: 1. opracowanie przez uprawioną osobę dokumentacji na wykonanie przebudowy instalacji c.o., która powinna zawierać rozwiązania techniczne zgodne z warunkami technicznymi, polskimi normami;

1. 2. przebudowanie korony kominowej zgodnie z opinią kominiarską z dnia 24 kwietnia 2009 r.;
2. 3. wykonanie przewodu wentylacyjnego wywiewnego o przekroju minimum 14x14 cm z pomieszczenia kotłowni, wyprowadzeniem na wysokość 1,50 cm ponad dach (z materiałów niepalnych);
3. 4. doprowadzenie nawiewu powietrza z elewacji frontowej budynku przewodem o przekroju minimum 400 cm2;
4. 5. zwiększenie wysokości pomieszczenia kotłowni z 2,15 cm do minimum 2,20 cm, co wymaga obniżenia posadzki ceglanej w całym pomieszczeniu.

Na podstawie tak zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB w Międzyrzeczu w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na inwestora – L. K. obowiązek wykonania, w ciągu 3 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, określonych robót budowlanych.

W wyniku wniesionego przez J. A. odwołania LWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uchylając ją jedynie w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku i określił ten termin na 3 miesiące od daty doręczenia jego decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi J. A., wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 74/10 uchylił decyzje organów I i II instancji.

Sąd stwierdził, iż instalacja centralnego ogrzewania budynku mieszkalnego stanowi urządzenie budowlane, na którego montaż wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Potwierdził też zasadność przeprowadzenia przez organy postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy. Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji organów I i II instancji z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a to przez dowolną ocenę materiału dowodowego i brak odniesienia się przez organy do wszystkich stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości budowlanych.

Sąd zwrócił uwagę na wynikający z treści ekspertyzy fakt niespełnienia przez pomieszczenie przystosowane na potrzeby kotłowni podstawowych warunków określonych przepisami. W szczególności, usytuowanie kotła c.o. w części piwnicznej budynku – w korytarzu piwnicy, w pomieszczeniu wydzielonym przepierzeniem z blachy stalowej, budzi wątpliwości z punktu widzenia § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690, ze zm., dalej: rozporządzenie).

Sąd zwrócił także uwagę na brak wskazania w protokole oględzin miejsca składowania paliwa, brak umotywowania stanowiska w kwestii przemurowania korony kominowej oraz brak potwierdzenia o prawidłowym wykonaniu wentylacji nawiewnej i wywiewnej.

Ponadto organ nie odniósł się do wymogu braku dostępu kotłowni do naturalnego światła i kwestii ogniotrwałości podłogi w sytuacji usunięcia warstwy cegły oraz usytuowania pieca c.o. w sposób powodujący utrudniony dostęp do jego otworu wyczystnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy PINB przeprowadził w dniu 29 maja 2012 r. dodatkowe oględziny pomieszczeń w których zainstalowano kocioł c.o. Stosując się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku organ zawarł w protokole z oględzin szczegółowy opis miejsca usytuowania kotła c.o., opis składu paliwa znajdującego się w sąsiednim pomieszczeniu, opis spostrzeżeń dotyczących wentylacji nawiewnej i wywiewnej, stwierdzając, iż wedle jego oceny wykonana została ona prawidłowo oraz odnotował fakt wyłącznie sztucznego oświetlenia kotłowni.

Materiał dowodowy sprawy został też uzupełniony o przedłożone przez L. K. opinie kominiarskie z dnia 22 maja 2012 r. i 29 maja 2012 r., dotyczące przewodów kominowych wykorzystywanych przy eksploatacji kotła c.o.

PINB decyzją z dnia 28 września 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy, nałożył na inwestora – L. K. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż wykonanej instalacji c.o. oraz kotła c.o.

W uzasadnieniu decyzji organ dokonał obszernego streszczenia przebiegu postępowania w sprawie oraz analizy spełnienia przez przedmiotową kotłownię warunków określonych w Polskiej Normie PN-87/B-02411.

PINB stwierdził, iż nałożenie na L. K., jako inwestora wykonanych samowolnie robót budowlanych, obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego było konieczne, gdyż pomieszczenie, w którym zamontowano kocioł c.o. nie spełnia wymogów określonych w § 136 ust. 2 rozporządzenia.

Organ zwrócił uwagę, iż pojęcie pomieszczenia technicznego zdefiniowane zostało w § 3 pkt 12 rozporządzenia i należy przez nie rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Z kolei, jak wskazał organ, w treści § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Organ zauważył, iż w treści rozporządzenia brak jest definicji "wydzielonego pomieszczenia technicznego". Stwierdził w związku z tym, iż dokonując wykładni celowościowej i funkcjonalnej należy uznać, że chodzi w tym przypadku o wydzielenie pomieszczenia za pomocą przegród budowlanych (ścian) gwarantujących trwałą izolację pomieszczenia od pozostałych części budynku. Zdaniem organu, dookreślenie, iż ma to być pomieszczenie techniczne rozumieć należy w ten sposób, iż chodzi o pomieszczenie przeznaczone tylko i wyłącznie do celów związanych z procesami dotyczącymi funkcjonowania urządzeń technicznych, w tym kotłów i innych urządzeń technicznych z nimi związanych.

PINB uznał, że korytarz, na którym zainstalowany został kocioł c.o. nie jest wydzielonym pomieszczeniem technicznym, o którym mowa w rozporządzeniu. Umieszczenie w nim przepierzenia nie spowodowało, że kocioł umieszczony został w miejscu wydzielonym trwałymi przegrodami budowlanymi – ścianami. Organ zaznaczył, iż przyjęcie założenia, że możliwe jest pozostawienie zainstalowanego kotła c.o. wraz z instalacją c.o. wymagałoby wykonania innych jeszcze robót budowlanych, wykraczających poza doprowadzenie do zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ust. 2 ustawy. tj. nakazania prac o charakterze inwestycyjnym i tym samym podjęcia decyzji za właściciela obiektu. Tymczasem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem należy rozumieć jako zapewnienie, aby dotychczas wykonane roboty budowlane odpowiadały przepisom prawa. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt, iż roboty wykonane przez inwestorkę nie odpowiadają przepisom, które zostały stworzone w celu zapewnienia bezpieczeństwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu.

W toku postępowania odwoławczego LWINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 stycznia 2013 r. w obecności skarżącej, PINB sporządził szczegółowy szkic pomieszczeń z naniesieniem wskazanych przez LWINB wymiarów. W protokole wskazano, iż przepierzenie wydzielające część korytarza piwnicznego, w której zamontowano kocioł c.o. przymocowane jest do ścian za pomocą śrub. Przepierzenie po rozłożeniu ma długość 224 cm, jego wysokość wynosi 185 cm. Pomieszczenie, w którym zamontowany jest kocioł c.o. w najniższym miejscu ma 190 cm, a w najwyższym 245 cm.

Po uzyskaniu protokołu oględzin, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ dodał, że przeprowadzenie samowolnych robót budowlanych w świetle przepisów prawa budowlanego nie podlega przedawnieniu i zawsze obliguje organ do podjęcia stosownych działań.

LWINB podkreślił, iż w sytuacji, gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne przeprowadzane jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w oparciu o który organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zakres ewentualnych robót naprawczych powinien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Przy czym przez roboty naprawcze nie można rozumieć dodatkowych robót mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli budowlanej zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności protokołów z oględzin, organ odwoławczy stwierdził, iż wykonanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych związanych z urządzeniem kotłowni i wykonaniem instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych lokalu L. K. nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w sposób uniemożliwiający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie nakazu wykonania określonych robót lub czynności naprawczych. Organ stwierdził, iż kocioł zamontowany został w pomieszczeniu, które nie jest pomieszczeniem technicznym, natomiast stanowi korytarz na kondygnacji piwnicznej budynku. Powołując się na treść § 136 ust. 2 rozporządzenia, organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż zamontowane w bezpośrednim otoczeniu kotła c.o. przepierzenie nie może zostać uznane za przegrodę wydzielającą pomieszczenie techniczne z części korytarza piwnicy.

Przepierzenie to nie posiada pełnej wysokości pomieszczenia, a dodatkowo jest składane. Zdaniem organu, nie można zatem mówić o trwałym i pełnym wydzieleniu z przestrzeni korytarza piwnic odrębnego pomieszczenia o charakterze technicznym. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż z ustaleń organu wynika, że pomieszczenie w którym zamontowany został kocioł posiada w najniższym punkcie wysokość 190 cm, naruszając tym samym wymóg wysokości dla pomieszczenia technicznego 2 m, jaki określony został w treści § 97 ust. 1 rozporządzenia.

LWINB nie zgodził się z odwołującą jakoby § 220 ust. 1 rozporządzenia wyłączał część wymagań w odniesieniu do budynków jednorodzinnych, a za taki w świetle art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego uznać należy budynek dwurodzinny, w jakim mieszka strona. Przepis § 220 ust. 1 rozporządzenia dotyczy klasy odporności ścian, stropów i zamknięć otworów dla pomieszczeń kotłowni, składu paliwa stałego, żużlowni i magazynu oleju opałowego. Jedyne zwolnienie zawarte w jego treści odnosi się do braku wymagań dla klasy odporności ogniowej ścian wewnętrznych, stropów oraz drzwi lub innych zamknięć dla w/w pomieszczeń, ale niewątpliwie nie odnosi się do pozostałych przepisów rozporządzenia, w tym wymienionych w § 136 ust. 2 i § 97 ust. 1.

Organ odwoławczy uznał także, że wykonane w przedmiotowej sprawie roboty nie spełniają również wymagań zawartych w Polskiej Normie PN-87/B-02411 "Ogrzewnictwo. Kotłownie wybudowane na paliwo stałe – Wymagania", do przestrzegania, których obliguje treść § 136 ust. 2 rozporządzenia.

LWINB stwierdzi nadto, że ewentualne roboty zmierzające do wydzielenia pomieszczenia technicznego, spełniającego wymagania rozporządzenia, pomijając aspekt techniczny przedsięwzięcia, nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu robót już wykonanych, nie mogłyby zostać uznane za roboty naprawcze, a stanowiłyby działania polegające na wykonaniu robót mających na celu wykonanie odrębnego od już wykonanego zamierzenia inwestycyjnego.

L. K. w skardze zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisów art. 3 pkt 2a, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz § 136 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że związany był oceną prawną wynikającą z wyroku wydanego w dniu 21 kwietnia 2010 r., II SA/Go 74/10. Poprzednio WSA stwierdził, że roboty budowlane, których inwestorką była skarżąca, polegające na montażu pieca c.o. na paliwo stałe (miał węglowy) oraz wykonaniu instalacji c.o., zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Instalacja centralnego ogrzewania stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, na którego montaż wymagane jest pozwolenie na budowę. Przyjęty przez organy tryb ich legalizacji w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ocenił jako prawidłowy. Wytknął jednakże organom, iż wyznaczając inwestorce zakres prac niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (tj. przepisami technicznymi) nie odniósł się do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości jakimi wykonane roboty były obarczone, w szczególności zaś nie ocenił, czy pomieszczenie w którym został zamontowany piec c.o. spełnia wymagania o jakich mowa w § 136 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji, przeprowadziły postępowanie dowodowe z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku sygn. II SA/Go 74/10.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż będący zasadniczą częścią instalacji centralnego ogrzewania, piec zamontowany przez skarżącą jest piecem c.o. na paliwo stałe, działającym w systemie otwartym, ma moc 16 kW. Dla montażu pieca c.o. o wskazanych parametrach muszą być spełnione warunki o jakich mowa w § 136 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od 8 lipca 2009 r.).

W ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, iż kocioł zamontowany przez skarżącą może być zamontowany na kondygnacji podziemnej (na poziomie piwnic) jednakże tylko w pomieszczeniu technicznym w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia, spełniającym co do wysokości parametry z § 97 ust.

1. Konieczne przy tym jest wydzielenie pomieszczenia technicznego za pomocą przegród budowlanych (czyli ścian) gwarantujących trwałą izolację pomieszczenia od pozostałych części budynku. Wymóg instalacji kotła o jakim mowa w § 136 ust. 2 rozporządzenia w wydzielonym pomieszczeniu technicznym powiązany został z konkretnymi parametrami technicznymi tego urządzenia. Owo wydzielenie pomieszczenia technicznego ma służyć stworzeniu gwarancji bezpieczeństwa, które może być zapewnione tylko w przypadku przyjęcia, iż następuje ono za pomocą przegród budowlanych (ścian) gwarantujących trwałą izolację pomieszczenia technicznego od pozostałych części budynku. Przemawia za tym także treść normatywna pozostałych ustępów § 136 rozporządzenia, w których wprowadzone wymogi, co do warunków instalacji kotłów pozostają zróżnicowane w zależności od rodzaju paliwa oraz złagodzone (dla urządzeń grzewczych o mniejszej mocy) lub zaostrzone dla tych o mocy większej.

W takim stanie sprawy konieczne było rozstrzygnięcie czy jest możliwe doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w ramach procedury naprawczej regulowanej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zakres ewentualnych robót naprawczych powinien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych w warunkach samowoli. Ewentualne roboty zmierzające do wydzielenia pomieszczenia technicznego, spełniającego wymagania rozporządzenia nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu robót już wykonanych, nie mogłyby zatem zostać uznane za roboty naprawcze, a stanowiłyby działania polegające na wykonaniu robót mających na celu wykonanie odrębnego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych przyczyn zasadne pozostawało orzeczenie przez organy na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego przez demontaż wykonanej instalacji c.o. i pieca co.

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji pozostawał też fakt, iż uczestnik postępowania J. A. w ramach ugody zawartej przed sądem powszechnym w sprawie sygn. I C 249/07 wyraził zgodę na dalsze zajmowanie przez skarżącą części wspólnego korytarza piwnicznego na piec c.o. Zgoda współwłaściciela nieruchomości (budynku mieszkalnego) na wykonanie określonych robót budowlanych nie znosi bowiem obowiązku wykonania ich zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów techniczno-budowlanych tj. przepisów rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

L. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane w ww. przepisie, umożliwiające nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania;
2. 2) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo nudowlane przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w w/w przepisie, umożliwiające nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje w sposób nieprecyzyjny określają przedmiot rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie nadają się do wykonania i powinny zostać uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się prawidłową wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego podjęte w przedmiocie nałożonego obowiązku doprowadzenia oznaczonego obiektu do stanu poprzedniego przez demontaż wykonanej przez skarżącą instalacji c.o. oraz kotła c.o.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pierwszą decyzją z [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych samowolnie robót budowlanych.

Wymieniona decyzja wraz z decyzją organu odwoławczego z [...] grudnia 2009 r. uchylone zostały wyrokiem WSA z 21 kwietnia 2010 r., jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ powiatowy zgodnie z wytycznymi Sądu uzupełnił postępowanie dowodowe, które wykazało, że brak jest możliwości zalegalizowania instalacji c.o. oraz kotła c.o. wykonanych w celu ogrzewania lokalu należącego do skarżącej.

Podkreślić należy, że organy nadzoru obydwu instancji orzekając w sprawie wyszły z prawidłowego założenia, że w prowadzonym postępowaniu nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy wykonane samowolnie roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Rzetelnie zebrany materiał dowodowy i wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy pozwoliło organom ocenić, jakie są możliwości legalizacji działań inwestora. Z zawartej w decyzjach analizy stanu faktycznego i prawnego wynika jednoznacznie, że stwierdzone nieprawidłowości nie mogą być usunięte w postępowaniu naprawczym. Ustalono bowiem, że pomieszczenie piwniczne, w którym urządzono kotłownię nie spełnia przewidzianych prawem warunków technicznych, a zakres prac niezbędnych do legalizacji przedmiotowych robót w istocie stanowiłby realizację nowej inwestycji. Organ odwoławczy słusznie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że ewentualne roboty zmierzające do wydzielenia pomieszczenia technicznego spełniającego wymagania przepisów techniczno-budowlanych, nie dotyczyłyby bezpośrednio zakresu już wykonanych robót i nie mogłyby być uznane za działania naprawcze.

Stanowiłyby natomiast działania polegające na wykonaniu robót w ramach nowego zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagało demontażu wykonanej instalacji c.o. oraz kotła c.o. W takim stanie sprawy całkowicie bezzasadnie zarzucono organom oraz Sądowi Wojewódzkiemu, że nie rozważono zastosowania środków mniej uciążliwych dla skarżącej.

Warto dodać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zastrzegł, że nie ma przeszkód aby po uzyskaniu wymaganego zezwolenia zrealizować przedmiotową inwestycję w taki sposób aby służyła potrzebom skarżącej, a jednocześnie spełniała wymagania obowiązujących przepisów. Rzeczą zatem skarżącej było podjęcie takich działań, które umożliwiłyby jej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przy jak najmniejszych nakładach finansowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja pomija, że usuwanie skutków samowoli budowlanej może być dokonane w ramach reżimu uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego i organy nadzoru budowlanego nie mogą w sposób uznaniowy stosować środków naprawczych, zgodnie z oczekiwaniami inwestora. Jeżeli więc inwestor bez wymaganego pozwolenia wykona roboty budowlane w sposób niedający możliwości ich naprawy, to nieuniknione jest zastosowanie przez organ nadzoru nakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co właśnie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto zgodzić się należało ze stanowiskiem organu powiatowego, który w decyzji trafnie zwrócił uwagę na obowiązek ścisłego przestrzegania przepisów prawa i zasad sztuki budowlanej w przypadku takich inwestycji jak montaż urządzeń i instalacji grzewczych, co do których stosowane są szczególne wymagania związane z bezpieczeństwem użytkowania obiektów i ochrony przeciwpożarowej.

Jako chybiony należało uznać również zarzut dotyczący sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z brzmienia sentencji decyzji wyraźnie wynika, jaki jest zakres obowiązków nałożonych na stronę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja wydana została w sprawie robót zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w oznaczonym budynku mieszkalnym, polegających na "wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych lokalu mieszkalnego wraz z montażem kotła c.o. w piwnicy". Z kolei nałożony na skarżącą obowiązek został skonkretyzowany przez nakazanie "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż wykonanej instalacji c.o. oraz kotła c.o."

Wobec takiej treści decyzji nietrafne są uwagi autora skargi kasacyjnej, że zachodzą wątpliwości "jakie dokładnie części instalacji c.o. powinny zostać zdemontowane" w szczególności czy dotyczy to również bojlera. Zgodnie z rozstrzygnięciem PINB inwestor ma obowiązek demontażu "wykonanej instalacji c.o." co należy rozumieć jako całej "wykonanej instalacji c.o.", a więc wszystkich jej elementów, a ponadto wymienionego w sentencji "kotła c.o.". W kwestii bojlera Sąd Wojewódzki zawarł wystarczające wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku. Dodać można, że w toku całego postępowania zakres wykonanych nielegalnie robót budowlanych nie był sporny i nie zachodziła potrzeba szczegółowego ich opisywania w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza że przedstawiona przez inwestora ekspertyza zawierała dokładne dane przedmiotowej instalacji i związanych z nią urządzeń.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.